趙亞峰 謝蒲定 曾慶輝

代表作用不僅僅在幫助貧困村戶籌措發(fā)展資金、扶持富民產(chǎn)業(yè)、發(fā)展社會事業(yè)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決群眾具體困難等方面，重要的是要通過活動，提高人大代表調(diào)查研究和執(zhí)行代表職務(wù)的能力和水平。

（一）

人大代表在閉會期間的各種履職活動，是代表行使權(quán)利、履行義務(wù)、執(zhí)行職務(wù)的體現(xiàn)，既是代表在人代會期間工作的保證與必要準備，又是代表在人代會期間工作的延伸和發(fā)展。充分發(fā)揮代表在閉會期間的職能作用，是各級人大及其常委會一項重要的基礎(chǔ)性工作。但現(xiàn)實中，人大代表閉會期間履職還存在不少困難和問題，代表活動平臺利用不夠，代表工作缺少有效抓手，甚至存在視代表閉會期間履職為添麻煩、走過場，對代表提出的建議意見敷衍辦理的現(xiàn)象，閉會期間履職的頻率、履職的方式、履職的成效，與人民群眾的要求還存在很大的差距。改進和加強人大代表閉會期間履職形式、方式和內(nèi)容，是新時代人大工作迫切需要思考的課題。

甘肅曾經(jīng)是一個貧困人口多、貧困面積大、貧困程度深的省份。十三五期間，全國11個集中連片特困區(qū)涉及甘肅的就有3個，貧困發(fā)生率和脫貧工作成本也極其高昂。黨的脫貧攻堅戰(zhàn)略和精準脫貧行動，為全省各級人大探索創(chuàng)新閉會期間代表履職工作方式提供了良好的契機。為此，甘肅省各級人大常委會緊緊圍繞全省脫貧攻堅戰(zhàn)略實施大局，探索建立適合自身工作和特點的代表閉會期間履職平臺和工作抓手，創(chuàng)新閉會期間代表履職方式，密切代表與人民群眾的聯(lián)系。甘肅與全國一道已全面完成脫貧攻堅任務(wù)，成就輝煌。期間人大代表在各級人大及代表工作部門的引導(dǎo)和組織安排下，密切聯(lián)系人民群眾，認真履行代表職責(zé)，積極投身脫貧行動，發(fā)揮了不可替代的作用，也拓展了人大代表閉會期間的履職方式。

（二）

其實，作為代表閉會期間代表活動方式的創(chuàng)新，其意義不僅僅是為群眾辦了幾件好事、解決了幾個問題、爭取了多少資金，最重要的是建立了人大代表密切聯(lián)系群眾的機制，鍛煉提高了代表的履職能力和水平，推動了憲法法律的實施和政策的落實，推動了人大代表閉會期間依法履職常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

1.發(fā)揮人大代表的主體作用，推動人大代表閉會期間依法履職常態(tài)化制度化

一開始工作重心，立足于發(fā)揮各級人大代表在精準扶貧、精準脫貧、加快致富、全面建成小康社會中的主體作用。全省各級人大加強分類指導(dǎo)，發(fā)揮人大代表不同界別、職業(yè)、專業(yè)特長及不同崗位的優(yōu)勢，開展項目幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、法律幫扶、醫(yī)療幫扶、科技幫扶、文教幫扶、愛心幫扶等特色幫扶活動。企業(yè)界、科技界、教育界、衛(wèi)生界各個崗位的人大代表通過培育富民產(chǎn)業(yè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施，增強造血功能，解決實際問題，幫助特困戶盡快脫貧;通過深入研究脫貧攻堅中的立法工作，提出立法議案建議，推動以法制建設(shè)保障脫貧工作;通過對本地涉農(nóng)法律法規(guī)執(zhí)行情況、強農(nóng)惠農(nóng)政策資金落實情況、脫貧工作進展情況等方面的監(jiān)督，確保各項強農(nóng)惠農(nóng)政策資金不折不扣得到落實，維護農(nóng)民合法權(quán)益;通過接待群眾、走訪選民，了解民情、反映民意，疏導(dǎo)情緒、化解矛盾，提出建議意見、向選民述職等形式，解決突出問題。

在實施過程中，各地人大不斷創(chuàng)新總結(jié)完善協(xié)調(diào)溝通、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、信息統(tǒng)計、督查通報、考核激勵等制度，努力構(gòu)建有利于代表工作開展的長效機制。定西市注重加強與同級黨政相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，建立了向同級黨委定期匯報制度，加強與扶貧、發(fā)改、財政、民政、衛(wèi)生等相關(guān)部門的聯(lián)系，及時溝通情況，研究解決問題。慶陽市健全代表履職登記制度，詳細記錄人大代表帶頭履行職責(zé)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、化解矛盾糾紛等情況，作為評價代表履職情況的重要依據(jù)。平?jīng)鍪袑⒒顒娱_展情況，列入對縣、鄉(xiāng)黨委工作考核的“大盤子”，提高權(quán)重分值，與其他工作一并考核通報，同時在進一步加強人大代表工作的意見中，明確提出要創(chuàng)新完善代表培訓(xùn)學(xué)習(xí)制度、知情通報制度、常委會組成人員聯(lián)系代表制度、代表議案建議辦理工作制度、代表視察調(diào)研活動制度、人大代表聯(lián)系選民制度、人大代表向選民述職制度、人大代表履職保障制度等八項制度，進一步健全了代表工作長效機制。

全省各級人大在推動人大代表閉會期間依法履職常態(tài)化、制度化、規(guī)范化方面積極探索、努力作為，使人大代表閉會期間依法履職機制不斷完善、形式不斷豐富、內(nèi)容不斷拓展、活力不斷增強。省人大常委會不斷總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合貫徹落實中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見精神和省委人大工作會議精神，指導(dǎo)基層人大建設(shè)“人大代表之家”，推廣“平?jīng)鼋?jīng)驗”，開展“定西試點”，推動了縣鄉(xiāng)人大自身建設(shè)標準化、履職行為規(guī)范化、代表活動經(jīng)常化。

2.促進人大代表與人民群眾的密切聯(lián)系，激發(fā)人大代表履職的動力和活力

在工作過程中，參與對象覆蓋到了全省8萬多名各級人大代表。各級人大代表結(jié)合各自實際，發(fā)揮自身優(yōu)勢，從不同層面、不同需要出發(fā)，為基層困難群眾提供了技術(shù)服務(wù)和幫扶支持，幫助所聯(lián)系的貧困戶解決飲水、用電、行路、通氣、住房等民生問題，積極協(xié)調(diào)解決看病、上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等突出問題。隴南市人大把人大代表在活動中了解和收集到的事關(guān)人民群眾利益的意見建議及時向“一府兩院”交辦，并適時組織現(xiàn)場督辦、執(zhí)法檢查和視察，較好地督促了問題的解決。定西市人大開通民意直通車，將人大代表提交的有關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)等方面的意見建議，轉(zhuǎn)交政府辦理。

各級人大代表積極通過走訪，收集群眾意見建議，帶著問題開展調(diào)研和視察，并將群眾反映的意見訴求整理成代表建議，推動了人民群眾關(guān)心的熱點難點問題的解決，為人民群眾與黨委政府之間架起了一座聯(lián)系溝通的橋梁，也拓寬了人大常委會組成人員聯(lián)系人大代表、人大代表聯(lián)系人民群眾的“兩聯(lián)系”途徑，讓代表在閉會期間的依法履職變得更加有新意，更加具體實在。近年來，代表反映群眾意見和要求達4萬多件，這些意見和要求都得到了當(dāng)?shù)攸h委、政府的高度重視和分類處理。通過活動，代表更直接地感受和體會民生民瘼，更容易了解人民群眾的所思所想，更方便把握人民群眾的愿望要求，更準確地反映人民群眾的意見建議。臨洮縣的張效平代表，積極推動“畜禽養(yǎng)殖—沼氣—種植”的循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，目前已有76戶貧困戶使用沼氣，貧困戶人均年節(jié)約支出200元，示范和帶動了全新清潔能源的推廣普及。代表與選民零距離接觸，人民群眾也容易了解代表履職過程和實效，對其履職的情況看得清清楚楚，代表則更直接地接受到群眾的監(jiān)督。代表的榮譽感、責(zé)任感越來越強，進一步激發(fā)了代表履職的愿望和動力。

3.鍛煉代表的履職能力，提高代表人民意志參加行使國家權(quán)力的水平

我國實行的是兼職代表制，代表的“修煉”，更多的是在閉會期間。廣大代表通過深入選區(qū)、走訪選民、向選民述職，代表意識不斷強化，依法監(jiān)督“一府兩院”工作的積極性越來越高。人大代表在實踐鍛煉中，擴大了信息來源渠道，開拓了代表的視野，同時也增強了審議報告的能力、參與執(zhí)法檢查的能力、提出高質(zhì)量意見建議的能力、密切聯(lián)系群眾的能力。據(jù)統(tǒng)計，全省人大代表在活動中，通過走訪聯(lián)系群眾、主動調(diào)查研究等方式，共提出意見建議五萬多件次，推動了“一府兩院”相關(guān)工作的改進和貧困地區(qū)群眾關(guān)心的熱點難點問題的解決，增強了履職監(jiān)督實效。慶陽市西峰區(qū)顯勝鄉(xiāng)人大代表“帶著問題搞調(diào)研、帶著感情做工作、帶著責(zé)任履職責(zé)”，鄉(xiāng)人大每年底組織代表向選民代表開展述職評議活動，接受選民監(jiān)督，確實提升了代表履職的水平。許多地方將人大代表的電話、住址、職務(wù)等信息，在村鎮(zhèn)公示欄向選民和人民群眾公開，既便于和人民群眾聯(lián)系，也強化了人民群眾對代表的監(jiān)督，有助于鍛煉和提升人大代表的履職能力。

只有每一位人大代表都充分發(fā)揮作用，人大及其常委會的工作才會有生機、有活力。代表作用不僅僅在幫助貧困村戶籌措發(fā)展資金、扶持富民產(chǎn)業(yè)、發(fā)展社會事業(yè)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決群眾具體困難等方面，重要的是要通過活動，提高人大代表調(diào)查研究和執(zhí)行代表職務(wù)的能力和水平。各級人大常委會在堅持組織代表參加執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、代表小組活動、應(yīng)邀參加有關(guān)會議或活動、提出代表建議等常規(guī)方式的同時，把“代表之家”和“代表工作室”作為代表履職的重要平臺，把參與代表小組活動作為代表履職和實踐鍛煉的重要形式。全省已建成規(guī)范化“人大代表之家”2000多個。比如張家川自治縣人大代表在“家”接待選民660人次，收集提交意見建議520條，辦理512條，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大全部開通微信圈、QQ短信平臺，及時上傳代表履職相關(guān)知識，引導(dǎo)代表通過微信圈、QQ短信平臺開展學(xué)習(xí)交流，收集意見建議。讓人大代表學(xué)習(xí)在“家”、知情在“家”、履職在“家”、服務(wù)在“家”、述職在“家”，使“人大代表之家”成為代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)的重要基地、聯(lián)系選民的重要場所、履行職責(zé)的重要渠道、宣傳人大工作的重要窗口，以及開展代表在行動活動的重要陣地，效果顯著。

4.推動憲法法律的實施和政策的落實，督促或協(xié)助政府改進和推進工作

人大代表通過活動，推動了憲法法律的實施、政策的落實和各項工作的開展。代表在自己參加生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法法律的實施，是法律賦予代表應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。在活動中代表引導(dǎo)群眾了解、掌握法規(guī)、政策，特別是就貧困村人民群眾法制教育、村民養(yǎng)老、產(chǎn)業(yè)布局等方面提出了大量的有針對性的、切實可行的意見建議，既宣傳了涉農(nóng)和脫貧開發(fā)方面的法律法規(guī)，也協(xié)助推動了這些法律法規(guī)的有效實施，協(xié)助了各項為民富民政策的落實和各項工作的開展;通過廣泛宣傳農(nóng)村全面深化改革的各項政策措施、宣傳黨在農(nóng)村的各項強農(nóng)惠農(nóng)政策、宣傳全面推進依法治國、宣傳人民代表大會制度的優(yōu)越性，帶動周圍群眾學(xué)法懂法守法用法。如蘭州市城關(guān)區(qū)渭源路街道人大工委與蘭州大學(xué)法學(xué)院遲方旭代表策劃開展了“人大代表走基層”普法活動，為轄區(qū)居民、公安派出所、工商所、食品藥品管理所、城管執(zhí)法隊、學(xué)校等各類群體開展針對性菜單式普法講座，滿足群眾法律需求。

人大代表從全局出發(fā)，圍繞中心工作，監(jiān)督、督促和協(xié)助本級人民政府實施好法律和政策，推進工作，是義不容辭的責(zé)任。張家川自治縣人大精心組織全縣各級人大代表開展“三送”活動，即送政策釋民惑，送溫暖聚民心，送服務(wù)解民難，效果很好。省人大代表、民勤縣收成鄉(xiāng)興圣村農(nóng)民張孝智，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)?000多戶群眾發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)，為種植戶增加收入800多萬元。定西市人大代表、興隴建安公司董事長兼總經(jīng)理張鵬舉，針對會川鎮(zhèn)棉柳坪村貧困戶的實際，成立了助推精準扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，致力于基礎(chǔ)設(shè)施改善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，制定了“以項目帶動強村、企業(yè)幫扶富民”為主題的小康發(fā)展規(guī)劃和行動規(guī)劃，以及貧困戶增收計劃。

5.推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作模式的探索創(chuàng)新，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)

甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有近6.4萬名，占五級人大代表總數(shù)的76.3%，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的意義不言而喻。但因處于“神經(jīng)末梢”，長期以來組織機構(gòu)不健全、活動經(jīng)費保障不足，權(quán)責(zé)被“虛化”、地位被“弱化”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表閉會期間的活動無法正常開展。省人大常委會堅持問題導(dǎo)向，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定、下發(fā)了《關(guān)于進一步加強人大代表工作的意見》。在《意見》中對市州、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表每年的活動經(jīng)費標準、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大工作機構(gòu)設(shè)置都提出了明確要求。各地在貫徹《意見》的過程中，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大組織設(shè)置，提高了代表活動經(jīng)費標準，開展了“人大代表之家”創(chuàng)建試點工作，使基層人大工作得到了初步加強，改變了一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年召開一次會議的狀況。目前，有機構(gòu)、有人員、有陣地、有經(jīng)費、有制度、有活動，自身建設(shè)標準化、履職行為規(guī)范化、代表活動經(jīng)?；摹傲腥编l(xiāng)鎮(zhèn)人大工作格局已在全省初步形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及人大代表的作用被進一步激活，走出了一條西部欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)和工作、基層人大代表閉會期間履職的新路子，創(chuàng)造了具有甘肅特色、值得借鑒復(fù)制推廣的“平?jīng)鼋?jīng)驗”和“定西做法”。

（三）

習(xí)近平總書記指出，要“更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)”，這給我們進一步做好新時代人大代表工作、創(chuàng)新閉會期間人大代表履職活動指明了方向。拓展閉會期間代表活動平臺和方式，有很大的空間，總結(jié)全省人大代表履職活動的實踐和做法，為我們今后進一步改進人大工作和代表工作提供了有益的經(jīng)驗和啟示。

一是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞中心，服務(wù)大局。人大工作和代表工作只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞中心，服務(wù)大局，才能定位準、站位高、作用大。人大工作和代表工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)著力重點和圍繞中心服務(wù)大局的推進舉措，需要立足工作實踐不斷探索、積極創(chuàng)新，需要著眼發(fā)展需要順時應(yīng)勢、積極跟進。活動中堅持把履行代表職責(zé)與服務(wù)發(fā)展大局相結(jié)合，把幫扶貧困與自身優(yōu)勢相結(jié)合，把解決具體問題與促進長遠發(fā)展相結(jié)合，為人大工作提供實踐思路和工作范本。要在人大工作中把握好圍繞中心、服務(wù)大局的工作方向，必須始終緊跟黨委部署，緊隨時代步伐，緊貼群眾需求。只有把這三個方面有機統(tǒng)一到人大行權(quán)履職的各環(huán)節(jié)和全過程，人大的各項工作才能取得黨委和人民群眾都滿意的成效。同時，各級黨委、政府對這項活動也十分重視，從組織領(lǐng)導(dǎo)、活動經(jīng)費、工作條件等方面給予了大力支持。

二是各級人大要大力推動，加強籌劃和指導(dǎo)。各級人大緊密結(jié)合實際，堅持分類指導(dǎo)，針對不同行業(yè)、不同地域、不同崗位、不同身份、不同層級人大代表的特點和優(yōu)勢，確定了不同的活動內(nèi)容、方式和工作側(cè)重點，因地制宜、因人施策、因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)、鼓勵和支持各級人大代表充分發(fā)揮各自優(yōu)勢和所長，努力在活動實踐中辦實事、做好事，豐富了活動內(nèi)容，創(chuàng)新了活動載體，激發(fā)了代表履職熱情，最大限度地發(fā)揮了人大代表的整體效應(yīng)。省人大常委會加強對基層人大工作的調(diào)研，積極總結(jié)和探索基層人大代表在閉會期間履職的形式，加強總體謀劃和推進，提煉規(guī)范和推廣成熟的經(jīng)驗，指導(dǎo)好基層的實踐。

三是人大代表要立足于履職服務(wù)人民。人大代表與原選區(qū)選民或原選舉單位的人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取并反映他們的意見和要求，努力為人民群眾服務(wù)。特別是縣鄉(xiāng)一級人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的，分布在各行各業(yè)，代表著各層各界，他們長期生活工作在基層一線，廣接地氣，了解民情，在十二五和十三五期間開展的以參與脫貧攻堅為主要內(nèi)容的行動，既為地方各級人大組織好閉會期間代表活動提供了抓手，也為各級黨委政府密切同人民群眾的聯(lián)系開辟了有效途徑。代表立足省情實際，著眼于脫貧開發(fā)，把行動重點聚焦到貧困村及特困戶，把行動參與對象覆蓋到全省8萬多名各級人大代表。從實踐看，人大代表緊密結(jié)合各自實際，發(fā)揮自身優(yōu)勢，大力開展幫扶活動，有效地助推了脫貧工作。這些做法值得我們進一步總結(jié)，為做好今后閉會期間的代表工作提供經(jīng)驗。人大代表向人民負責(zé)，勇于和善于反映人民的意愿，傾聽人民的呼聲，主動匯報自己行使職權(quán)的情況，接受人民的檢驗，這也在實踐中鍛煉了人大代表履職盡責(zé)、服務(wù)人民的能力和水平。

四是要完善代表履職的激勵監(jiān)督機制。人大代表要敢于和善于發(fā)現(xiàn)人民群眾普遍關(guān)心關(guān)注的問題以及政府工作中帶有共性的全局性的問題，從而提出切實可行的代表建議、批評和意見。各級人大代表應(yīng)進一步增強民主意識，發(fā)揚民主作風(fēng)，接受人民監(jiān)督。代表參與活動，就是在接受人民群眾的監(jiān)督，對代表自身也會產(chǎn)生激勵?？梢钥紤]直接選舉的代表，在每屆任期內(nèi)應(yīng)就行使代表權(quán)利、履行代表義務(wù)、發(fā)揮代表作用等情況，至少向本選區(qū)選民述職一次，接受選民評議。間接選舉的人大代表，應(yīng)就參加閉會期間活動、提出議案建議等情況，每年底向選舉單位進行書面報告。對不履行代表職務(wù)的代表應(yīng)當(dāng)提出批評意見，直至依法罷免。

五是要完善代表履職保障制度。要把反映人民群眾的利益和意志的職能，進一步通過代表法定途徑，如通過參加人大會議、聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、代表議案建議督辦等法定履職方式體現(xiàn)出來。各級黨委、人大和“一府兩院”都要從機制保障、政策引導(dǎo)、平臺搭建、氛圍營造等方面，確保代表執(zhí)行職務(wù)得到充分尊重，行使職權(quán)得到廣泛支持，合法權(quán)益得到有力保障，主體作用得到充分發(fā)揮。除了努力建設(shè)代表履職平臺，還要為代表知情知政和依法履行職責(zé)提供必要的條件和服務(wù)。

（作者分別系甘肅省人大常委會研究室副主任，《人大研究》雜志社主編，西北師范大學(xué)法學(xué)院編審。本文為甘肅省社科規(guī)劃重點項目“人大代表密切聯(lián)系人民群眾的機制和工作創(chuàng)新研究”〔項目編號：20ZD002〕的階段性成果）