顏昌武,葉倩恩

(暨南大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510632)

一、問題的提出

2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！?1)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，北京：人民出版社，2021年版，第1頁。作為城市政府體系的神經(jīng)末梢，街道辦事處(以下簡稱街道辦)是城市政府與居民密切聯(lián)系的橋梁和紐帶，是城市基層治理的重要載體。但在實踐中，街道辦的性質(zhì)、地位和職責(zé)都充滿著變動性和不確定性(2)周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個根本問題》，《政治學(xué)研究》2001年第2期。，處于一種較為尷尬的境地。這種尷尬突出地表現(xiàn)在以下三個方面：

一是街道辦缺乏明確的法律定位。1954年12月，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》，就明確規(guī)定了街道辦的三項基本職能：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；指導(dǎo)居民委員會的工作；反映居民的意見和要求(3)《城市街道辦事處組織條例》，北京：人民出版社，1979年版，第1頁。。該條例實施50多年后，其規(guī)定已“明顯不適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要”且“現(xiàn)實生活中該條例早已不適用”(4)李適時：《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止部分法律的決定(草案)〉和〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改部分法律的決定(草案)〉的說明——2009年6月22日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2009年第6期。。2009年6月，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議決定廢止該條例。但此后全國人大并沒有就街道辦的職能定位出臺新的相關(guān)法律，這就使得我國現(xiàn)行法律體系中缺乏一部以街道辦為規(guī)范主體的專門法律(5)在現(xiàn)行法律體系中，僅有個別法規(guī)涉及街道辦事處的設(shè)立和職能，并且這些規(guī)定總體上過于簡略，容易造成各地各行其是，有的地方甚至一度出現(xiàn)鎮(zhèn)轄街的現(xiàn)象。參見田祚雄：《變革社會中的街道辦事處治理體制研究》，武漢：武漢出版社，2015年版，第78—79頁。。

二是在實踐發(fā)展的不同路徑上存在著對立的存廢之爭。一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，街道辦實際承擔的職能遠遠超出了原有條例規(guī)定的范圍，一些學(xué)者也據(jù)此呼吁將街道辦發(fā)展成一級地方政府(6)浦興祖：《特大城市管理體制改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法》，《政治學(xué)研究》1998年第3期；雷潔瓊：《轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織：北京市基層社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2001年版，第22—26頁；李榮娟、朱光喜：《將街道辦事處建成一級政府的依據(jù)和構(gòu)想》，《江漢大學(xué)學(xué)報》2004年第3期。。在實踐中，一些城市，如上海、深圳等，也強調(diào)要在治理重心下移的基礎(chǔ)上強化街道辦的職能，下沉街道辦的執(zhí)法資源與權(quán)力。但另一方面，撤銷街道辦一度成為一些地方政府的創(chuàng)新之舉。2003年，北京市石景山區(qū)就探索打造了“街道級”的魯谷社區(qū)，形成街居體制改革的“魯谷模式”(7)陳雪蓮：《從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個案》，《華東經(jīng)濟管理》2009年第9期。；2009年，湖北省黃石市鐵山區(qū)率先撤銷鐵山和鹿獐山兩個街道辦事處，形成區(qū)政府直管社區(qū)的“鐵山模式”；2011年，安徽省銅陵市在全市范圍內(nèi)撤銷了街道辦，一時領(lǐng)風(fēng)氣之先，被稱為“銅陵模式”(8)彭向剛：《撤銷街道辦會成為趨勢嗎？》，《人民論壇》2001年第24期。。全國多個城市也隨之開展了類似的改革，撤銷街道辦儼然成為一種趨勢(9)高樂：《當前我國街居體制改革實踐中的兩種路徑及評析》，《中國行政管理》2016年第7期。。

三是在撤銷街道辦問題上進退失據(jù)。在實踐中，撤銷街道辦的做法遭遇了不同程度的反彈。以貴州省貴陽市為例，該市在2011年小河區(qū)試點撤銷街道辦改設(shè)社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，于2012年5月底前在全市范圍內(nèi)撤銷街道黨工委和街道辦事處，以期深入推進城市基層治理體制改革(10)甄澄、柳路：《貴陽“街道辦”將成為歷史》，《光明日報》2012年2月21日；本報專題調(diào)研組：《從“衙門”到“家門”——城市基層管理體制改革的“貴陽探索”》，《光明日報》2012年2月21日。。但此后的實踐表明，這種治理模式雖然取得了一定成效，但不適應(yīng)基層服務(wù)管理和社會治理的需要。有鑒于此，該市于2019年12月出臺《關(guān)于強化黨建引領(lǐng)推進城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見》，要求撤銷全市社區(qū)服務(wù)中心，重建街道黨工委和街道辦事處(11)金毛毛：《構(gòu)建城市基層黨建工作新格局 引領(lǐng)助推城市基層治理效能提升》，《貴陽日報》2020年1月21日。。即使是銅陵，這個以基層治理創(chuàng)新而著稱的城市，也于近年悄然恢復(fù)了部分辦事處的設(shè)置，并明確其為正科級規(guī)格的縣級政府派出機構(gòu)，履行所轄范圍內(nèi)的管理服務(wù)職責(zé)，只不過這一次，銅陵市沒有在各辦事處前冠以“街道”二字，而是直接稱為“新城辦事處”“新橋辦事處”等(12)李繼濤、李莉：《銅官區(qū)新城辦事處成立》，《銅陵日報》2018年12月14日。。

由此可見，街道辦的存廢進退一直是城市街居體制改革的焦點議題。那么，究竟應(yīng)該如何定位街道辦的職能，街道辦的發(fā)展將何去何從？本文嘗試以波蘭尼提出的“雙向運動”理論為分析視角(13)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當代政治與經(jīng)濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁。，運用登哈特關(guān)于行政日志的研究方法(14)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第228—238頁。，將靜態(tài)的街道辦職能轉(zhuǎn)化為動態(tài)的行政過程，并在深入訪談的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理街道辦職能的變遷歷程及其內(nèi)在邏輯，以期從歷史縱深的角度理解中國城市街居體制改革的路徑選擇和現(xiàn)實困境，并為恰當定位街道辦的職能提供一個經(jīng)驗層面的個案借鑒。

二、“雙向運動”：一個分析視角(15)這一分析視角得益于馬駿教授的指導(dǎo)和啟發(fā)，參見馬駿、顏昌武：《廣東行政改革三十年：回顧與展望》，《中國行政管理》2008年第S1期。

改革開放以來的中國行政體制改革，一直是海內(nèi)外眾多學(xué)者關(guān)注的熱點話題(16)馬駿：《經(jīng)濟、社會變遷與國家重建：改革以來的中國》，《公共行政評論》2010年第3期。，但現(xiàn)有文獻較少關(guān)注中國行政體制改革背后的推動力，而只有充分了解中國城市街居體制改革的推動力，才能更好地把握我們在推進城市治理現(xiàn)代化進程中所面臨的機遇和挑戰(zhàn)。這就意味著，深入地分析和理解中國城市街居治理改革，我們需要一個更加廣闊的分析視野。本文認為，波蘭尼在其名著《巨變：當代政治與經(jīng)濟的起源》中所提出的“雙向運動”理論，為我們更好地理解中國城市街居體制改革提供了一個分析視角。盡管距離波蘭尼提出這一理論已過去70余年，但該理論的影響與重要性卻與日俱增，正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨所指出的，波蘭尼所提出的問題和視野并沒有喪失它的卓越性，以至于人們會覺得這本書“幾乎就像是在評論當代議題”(17)[英]波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社，2007年版，前言第1頁。。

“雙向運動”理論是波蘭尼基于歐洲文明從前工業(yè)時代到工業(yè)化時代的大轉(zhuǎn)型而提出來的(18)顏昌武：《中國現(xiàn)代國家建設(shè)中的城鄉(xiāng)關(guān)系——一個非對稱雙向運動的分析視角》，《南京社會科學(xué)》2020年第1期。。波蘭尼認為，現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟，若要理解現(xiàn)代國家遭遇的各種社會經(jīng)濟問題以及政治與行政問題，就必須從當代政治經(jīng)濟的起源入手。在波蘭尼看來，現(xiàn)代社會的原動力由一種雙向運動支配著，一邊是市場的不斷擴張，一邊是對市場擴張予以扼制的反向運動，這一反向運動旨在保護社會免受市場的侵蝕，可以稱之為社會保護運動。市場的不斷擴張體現(xiàn)在市場體系急速地發(fā)展，它吞噬了時間與空間，而且借著銀行貨幣的創(chuàng)造，產(chǎn)生了前所未有的動力，使得市場能夠從社會中獨立出來，異化成為人類社會乃至整個自然的最高法則。如果任由市場經(jīng)濟按照其自身的法則運行，必將對整個人類社會產(chǎn)生全面而持久的危害，旨在保護社會免遭市場吞噬的反向運動由此應(yīng)運而生(19)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當代政治與經(jīng)濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁。。

波蘭尼概括說，這種雙向運動可被視為兩種組織原則在社會中的作用，兩者各有自身獨特的制度目的、運作方式以及特定社會力量的支持。前者遵循的是“經(jīng)濟自由主義原則”，旨在建立一個受到市場主體支持的、以自由放任和自由貿(mào)易為手段的自律性市場；后者崇尚的是“社會保護原則”，旨在通過保護性立法、限制性工會和干涉性手段，保護人類、自然與生產(chǎn)組織免遭市場的侵蝕(20)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當代政治與經(jīng)濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁。。

這兩種運動都會對政府職能的變革產(chǎn)生深刻的影響。一般來說，自由放任運動將會首先發(fā)揮作用，在其影響下，政府將會減少對市場的干預(yù)，盡可能地讓市場在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮作用，最終使得市場成為最基本的資源配置機制。然而，由于市場經(jīng)濟總是伴隨著巨大的社會和環(huán)境代價，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種保護性反向運動必然會出現(xiàn)，以要求政府采取行動來對企業(yè)活動進行一定程度的監(jiān)督，對市場進行管制，并在保持個人自由的同時承擔起一部分社會責(zé)任，例如對窮人進行救濟，對失業(yè)者提供一定的保障，等等。

誠如馬駿所指出的，波蘭尼所說的這種“雙向運動”構(gòu)成了中國行政體制改革的兩大基本推動力(21)馬駿：《經(jīng)濟、社會變遷與國家重建：改革以來的中國》，《公共行政評論》2010年第3期。。不過，在改革的不同階段，這兩項運動對政府改革的影響程度是不同的。在改革的前一階段，由于我們需要從計劃經(jīng)濟體制過渡到現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，所以當時的街居體制改革主要是在市場化的推動下而展開的，其核心是要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求而轉(zhuǎn)變街居職能。大體上，至少在2004年以前，中國大多數(shù)城市的街居體制改革主要是在市場化這個單向運動的推動下進行的。21世紀初期以來，隨著各種社會問題的凸顯和城市居民自我保護意識的提升，各種保護性反向運動蓬勃發(fā)展。特別是黨的十八大以來，一些城市的街居體制改革開始回應(yīng)這些社會問題，并采取一系列措施來糾正市場化擴張運動所帶來的負面影響(22)李錦峰、俞祖成：《現(xiàn)代城市化的“反向運動”與基層治理的中國邏輯——基于上海創(chuàng)新社會治理實踐的理論思考》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。。G市A街道辦改革開放以來的職能變遷，就較好地體現(xiàn)了市場化擴張運動和反向性保護運動這一雙向運動邏輯。

三、研究方法和案例選擇

登哈特在其名著《公共組織理論》中提出了“行政日志”(the administrative journal)的概念，為我們分析城市街居體制的變革提供了一種方法論上的指引。行政日志是一種幫助我們從理論與實踐相聯(lián)系的角度來理解公共組織的實用工具，它能夠使我們將理論與我們在行政環(huán)境中的想法、感受和行動連接起來。在登哈特看來，人們在公共組織中常常埋首于眼前的事，以致其注意力一直停留在任務(wù)—經(jīng)驗層次，幾乎沒有時間去反思，更談不上從反思中開展有見識的學(xué)習(xí)，因而我們有必要認真探討我們的日常行政過程，以便更有效地理解和運用我們的經(jīng)驗(23)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁。。

行政日志主要包括四種不同的形式：一是外在體驗，即記錄與公共組織相關(guān)的個人日常體驗，如周邊環(huán)境怎樣，哪些人參與其中，我采取了何種行動?等等。二是對外在體驗的反省與歸納，即從體驗的表面轉(zhuǎn)向體驗的內(nèi)部，以便最終超越體驗。這就要求我們更深入地理解我們所記述的動態(tài)情境，如對這些相關(guān)的事項體驗?zāi)軌蛱峁┰鯓拥慕忉?，基于這一體驗我能對組織的過程運作提出哪些建議?等等。三是內(nèi)在體驗，即以第一人稱的立場，追問體驗如何在情緒、理智和精神上影響我們，如我對發(fā)生的事情感覺如何,我最強烈的情緒是怎樣的,我是感受到壓力還是得到解脫?等等。四是對內(nèi)在體驗的反省與歸納，即深入到體驗的更深處，在直接的體驗與更廣闊的觀點之間建立一種聯(lián)系，如如何比較我此刻的內(nèi)在體驗與前一時刻的內(nèi)在體驗，這一體驗如何與一些類似的體驗相關(guān)聯(lián)，我是否忽視了那些容易被忽視的體驗?等等(24)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁。。行政日志表明，我們對組織生活的理解，既受到我們內(nèi)在體驗的指引，也受到我們外在體驗的指引，因而“需要以一種完整的人格全身心地投入從自身經(jīng)驗中學(xué)習(xí)的過程”(25)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁。。

我們選取了G市A街為例來開展研究，以便更為直觀地呈現(xiàn)我們的行政日志。A街前身為1950年成立的A鄉(xiāng)，現(xiàn)為G市中心城區(qū)H區(qū)18條行政街道之一，管轄面積4.43平方公里，下設(shè)15個社區(qū)。截至2020年底，全街有常住人口11萬余人，流動人口約3萬人。A街辦事處現(xiàn)有公務(wù)員36人，其中街領(lǐng)導(dǎo)班子成員13人；另有事業(yè)編制人員18人，各類編外人員約500人。本文之所以選擇A街為研究對象，一是因為在G市街居體制改革的歷史進程中，A街多次被選為試點單位，對市場化運動與保護性反向運動有著“先行先試”的實踐感知，具有典型代表性；二是筆者的實踐經(jīng)歷以及可以借助A街辦事處實際工作者的真實工作體驗的便利。

我們運用行政日志理論，輔助使用參與式觀察法和深入訪談法，搜集整理了A街近30年的文件、工作安排、會議紀要、工作總結(jié)等資料，并在重點分析某些節(jié)點年份工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將靜態(tài)的文獻資料轉(zhuǎn)化為動態(tài)的行政過程，以期探討街道辦職能變遷的內(nèi)在邏輯，進而反思其職能定位和發(fā)展方向。

四、市場化擴張運動下的A街道辦

改革開放之初，黨中央決定將工作重心從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，標志著以城市為重點的經(jīng)濟體制改革全面展開。與此相適應(yīng)，街道辦事處這一城市基層組織的角色轉(zhuǎn)變與職能調(diào)整的帷幕也隨之被拉開。

20世紀80年代初，為了落實青年就業(yè)和安置回城知青，一些城市的街道辦開始興辦各種形式的街辦經(jīng)濟、居辦經(jīng)濟和合作聯(lián)社，有效地推動了就業(yè)安置工作，也為促進街道工作重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)、提升街道治理能力奠定了基礎(chǔ)。但總體看來，在90年代之前，街道辦的各方面職能都未能充分地顯現(xiàn)出來，其中一個很重要的原因是，作為街道辦母體的市轄區(qū)政府的功能沒有被激活，很少擁有實際的事權(quán)和財權(quán)，“連蓋一個廁所也要上面批”(26)浦興祖：《特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法》，《政治學(xué)研究》1998年第3期。。以上海為代表的特大城市最早意識到合理配置市轄區(qū)管理權(quán)限的重要性。1988年6月，時任上海市市長的朱镕基提出“把權(quán)力下放給區(qū)縣，把區(qū)縣搞活”，并強調(diào)“12個區(qū)長都是‘市長’”，要全面負責(zé)起轄區(qū)事務(wù)(27)《朱镕基上海講話實錄》，北京：人民出版社，2013年版，第83—84頁。。此后，上海市啟動城市管理體制改革，率先在全國推行“兩級政府、三級管理”體制，逐步引導(dǎo)市、區(qū)兩級政府將管理重心下沉到街道和社區(qū)，以期激發(fā)城市基層治理活力。這一改革隨后在北京、武漢等多個城市鋪開，極大地提升了區(qū)縣和街道辦的積極性和自主性，形成了“過去一個市長急，現(xiàn)在十來個區(qū)長急、數(shù)百個街道主任忙”的城市治理景觀(28)顏昌武：《我國市轄區(qū)政府間競爭：制度環(huán)境與策略選擇》，《社會主義研究》2008年第5期。。

身處改革開放前沿地帶，G市的經(jīng)濟騰飛得益于政策上的“先行一步”，更得益于市場化改革實踐上的“先行一步”(29)[美]傅高義：《先行一步：改革中的廣東》，凌可豐、丁安華譯，廣州：廣東人民出版社，2008年版，第355—374頁。。市場化改革不僅是G市經(jīng)濟發(fā)展的基本驅(qū)動力，也是G市城市管理體制改革的基本驅(qū)動力?？梢哉f，G市市場化改革的歷史，既是一部不斷深化城市經(jīng)濟體制改革的歷史，也是一部不斷深化城市管理體制改革、不斷放權(quán)區(qū)街、激活區(qū)街的歷史。早在1987年，G市就召開了全市第一次區(qū)街工作會議，要求下放權(quán)力到區(qū)街，加快區(qū)街經(jīng)濟發(fā)展。1990年召開的全市第二次區(qū)街工作會議，強調(diào)要正確評價區(qū)街經(jīng)濟的地位和作用，各部門要為區(qū)街經(jīng)濟健康發(fā)展提供服務(wù)。A街的街辦經(jīng)濟由此迎來了又一個春天。

A街的街辦經(jīng)濟由來已久。最早在1958年全民大煉鋼鐵時，為了解決婦女就業(yè)需求，把走出家門的婦女組織起來，A街就辦起了小企業(yè)。改革開放后，各級政府的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，這為街辦經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。A街搶抓機遇，于1990年新設(shè)立了商貿(mào)公司、民政公司、勞動服務(wù)公司和物資貿(mào)易公司，加上原有的工業(yè)公司，A街專門從事經(jīng)濟管理和街辦經(jīng)濟發(fā)展的部門共有五個，占街屬機構(gòu)總數(shù)的一半(見表1)。這五大公司的主要職能是，對街辦企業(yè)實施全面的經(jīng)營管理，包括貫徹落實市、區(qū)兩級相關(guān)政策、制定街道經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、開辦新企業(yè)、開發(fā)新產(chǎn)品、籌措管理資金，等等。可以說，A街這一段時間的主要精力在于發(fā)展街辦經(jīng)濟。

表1 A街辦事處內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職能一覽表(1991年)

1992年10月，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。按照這一目標的要求，政府要自覺轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能，建立健全宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。為了落實這一要求，G市于1994年召開全市第三次區(qū)街工作會議，強調(diào)要通過改革“切實改變過去用計劃經(jīng)濟辦法管理經(jīng)濟的做法”。隨后，G市在先行試點的基礎(chǔ)上作出《關(guān)于深化城市管理體制改革的決定》，明確提出要“賦予區(qū)、街更大的管理責(zé)任和管理權(quán)限”，強調(diào)“街道、居委會的工作只能加強，不能削弱”，并強調(diào)在下放事權(quán)時，要把“政府的管理職能與企業(yè)職能、事業(yè)職能、社會職能分離開來”。

A街響應(yīng)改革要求，積極推進街道職能轉(zhuǎn)變，幫助街辦集體企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)制，扶持街道個體私營經(jīng)濟發(fā)展，興辦掛靠企業(yè)，并積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)性組織。

一是進行機構(gòu)調(diào)整，推進街道職能轉(zhuǎn)變。1998年，A街成立經(jīng)濟管理科，專門負責(zé)經(jīng)濟管理和服務(wù)工作。根據(jù)H區(qū)編辦的批復(fù)，A街經(jīng)濟管理科的職能定位于如下幾個方面：(1)代表街道辦事處管理和檢查監(jiān)督國有、集體資產(chǎn)，并保值增值；(2)結(jié)合社區(qū)建設(shè)和服務(wù)，拓寬經(jīng)濟活動領(lǐng)域，推動社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；(3)指導(dǎo)街道經(jīng)濟組織搞好管理，為企業(yè)提供政策和信息等各種服務(wù)，促進企業(yè)提高經(jīng)濟效益；(4)負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作和在地統(tǒng)計工作；(5)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，維護市場經(jīng)濟秩序，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

二是適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求，助推轄區(qū)國有、集體企業(yè)順利轉(zhuǎn)制。從1997年起，A街開始部署街道自辦企業(yè)的轉(zhuǎn)制工作。隨后，A街積極開展對街辦企業(yè)全面細致的摸查工作，多次召開有關(guān)人員座談會，收集第一手材料，在此基礎(chǔ)上成立了工作小組，并制定了具體的轉(zhuǎn)制方案。僅1998—1999年這兩年，就完成了10家轄區(qū)企業(yè)的轉(zhuǎn)制工作。到2003年，轄區(qū)企業(yè)改制工作基本完成。

三是扶持和助推個體私營經(jīng)濟發(fā)展。從20世紀90年代末期開始，A街逐步出臺各種舉措，以鼓勵轄區(qū)個私經(jīng)濟發(fā)展。這些舉措包括：為個體企業(yè)開辦代理建帳服務(wù)，加強勞動保障建設(shè)，并通過優(yōu)化服務(wù)對企業(yè)的發(fā)展予以扶持。為了給轄區(qū)個私經(jīng)濟提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的保障，A街還先后建成了總面積近萬余平方米的四大市場。

四是積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)組織，向居民提供有償服務(wù)。這一時期，A街先后組建了三個社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，并對其承擔管理和監(jiān)督職能。這三個服務(wù)機構(gòu)旨在為社區(qū)居民提供部分有償服務(wù)(見表2)。

表2 A街社區(qū)服務(wù)機構(gòu)一覽表(2001年)

2000年，A街進行了新一輪的機構(gòu)調(diào)整，新成立社區(qū)服務(wù)中心和土地開發(fā)中心，并將原五大公司合并成聯(lián)合發(fā)展公司。截至2000年底，A街共設(shè)有黨辦(文化站)、行政辦、民政科、計生辦、城管科、城監(jiān)中隊、綜治辦、法律服務(wù)所、經(jīng)管科、社區(qū)發(fā)展中心、聯(lián)合發(fā)展公司、社區(qū)服務(wù)中心、土地開發(fā)中心和武裝部等14個部門，各部門分別承擔黨務(wù)、群團、民政、計生、城市管理、社會治安綜合治理、人武、社區(qū)文化、司法服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和街道經(jīng)濟管理等工作。

與改革前相比，一個明顯的變化就是，直接面向居民服務(wù)的機構(gòu)數(shù)量增加了，也進一步專業(yè)化了。以往只有城管科、居民科和環(huán)衛(wèi)站是面向居民的，改革后，面向居民服務(wù)的機構(gòu)增加了民政科、法律服務(wù)所、社區(qū)發(fā)展中心和社區(qū)服務(wù)中心等，這使得A街社區(qū)服務(wù)的功能得以凸顯。另一個明顯的變化是，成立聯(lián)合發(fā)展公司并增設(shè)經(jīng)管科。這一變化表明，A街在履行經(jīng)濟職能的方式和內(nèi)容上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，進一步脫離了資產(chǎn)所有者和直接干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展的角色。此后一段時間，通過招商引資、跑項目、抓稅源等來完成區(qū)里下達的各項經(jīng)濟考核指標，成為A街工作的重中之重。在當時的街道經(jīng)濟工作中，流行的說法是：“在所有的考核指標中，經(jīng)濟指標上來了，其他指標上不來，問題不大；其他指標上來了，經(jīng)濟指標上不來，意義不大”；“在所有的經(jīng)濟指標中，稅收指標上來了，其他指標上不來，問題不大；稅收指標上不來，其他指標上來了，意義不大”(30)顏昌武：《我國市轄區(qū)政府間競爭：制度環(huán)境與策略選擇》，《社會主義研究》2008年第5期。。

市場化改革不僅激活了街道辦的活力，也使得街道辦的職能和性質(zhì)發(fā)生了深刻改變，即從單一民政型的派出機構(gòu)，變成了幾乎涵蓋一級政府全部行政管理職能的管理層級，其承擔的具體職能涵蓋居民、民政、司法、治安、交通、綠化、環(huán)保、人防、文教、市場監(jiān)管、應(yīng)急管理、市容衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等方方面面，逐漸形成了“準政府”的角色地位(31)王運寶：《街道辦的55年》，《決策》2011年第10期。。

五、保護性反向運動下的A街道辦

市場化擴張運動促進了城市的發(fā)展，成就了城市的繁榮，但是城市發(fā)展必須服從和服務(wù)于社會發(fā)展和市民發(fā)展的需要，而不是相反。習(xí)近平總書記指出：“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點和落腳點?！?32)《十八大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2018年版，第78頁。正是在這樣一種內(nèi)在需求的召喚下，G市的保護性反向運動蓬勃興起，并對市場化擴張運動的城市發(fā)展進程進行了兩次糾偏：第一次糾偏是明文規(guī)定街道辦不得直接參與經(jīng)濟工作，不再承擔經(jīng)濟職能，而是著力強化其公共服務(wù)與社會管理職能；第二次糾偏是要把街道辦從繁重的行政負擔中解放出來，倡導(dǎo)街道辦要“眼睛向下”，真正“對群眾負責(zé)”。

成熟的市場經(jīng)濟制度是自律性市場機制和社會自我保護機制共同作用的結(jié)果。G市街居體制改革的最初動因在于緊密而直接地為城市的經(jīng)濟中心工作服務(wù)，因而GDP尤其是稅源經(jīng)濟成為調(diào)動區(qū)街積極性的重要指揮棒。當市場化改革發(fā)展到一定程度，政府就要強化其公共服務(wù)的職能。在2003年“非典”危機之后，G市對傳統(tǒng)的GDP思維展開了深刻的反思，并越來越意識到：在新的歷史條件下，政府不僅要發(fā)展經(jīng)濟，更要健全社會的自我保護機制；政府不能僅僅充當經(jīng)濟建設(shè)的主體力量，而更應(yīng)關(guān)注民生，關(guān)注公眾的健康和安全，關(guān)注社會的公平與正義，用完善的公共服務(wù)滿足公眾需求，促進社會與經(jīng)濟同步發(fā)展，從而實現(xiàn)向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

為了夯實服務(wù)型政府建設(shè)的根基，G市先后出臺了《關(guān)于加強街道工作的意見》《關(guān)于加強街道工作意見的實施辦法》和《G市街道辦事處工作規(guī)定》等一系列文件，明確規(guī)定“街道實行政企分開，不再直接參與興辦企業(yè)和從事經(jīng)商活動”，“不得開辦企業(yè)、市場或者進行其他營利活動”。根據(jù)文件要求，A街將其角色定位為“城市管理的載體和基礎(chǔ)”，其主要職能是“對街轄范圍內(nèi)的區(qū)域性、社會性、群眾性工作起統(tǒng)籌組織、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查作用”。基于這種職能定位，A街按照市、區(qū)兩級政府關(guān)于職能配置和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的規(guī)定的要求，先后于2006年和2007年兩次開展了街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整。至2007年底，全街共設(shè)置12個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，包括黨政辦(同時負責(zé)工會、共青團、婦聯(lián)等群團工作)、監(jiān)察室(與紀工委機關(guān)合署辦公)、人民武裝部、城市管理科、社會事務(wù)管理科(同時掛民政科牌子，并負責(zé)殘聯(lián)工作)、計生辦、綜治辦、司法所、社區(qū)服務(wù)中心、勞動保障服務(wù)中心、出租屋管理服務(wù)中心和文化站等。

調(diào)整后的主要變化體現(xiàn)在如下兩個方面：一是撤銷了經(jīng)濟管理科，街道辦不再承擔直接參與企業(yè)經(jīng)營管理的職能，也不再直接參與經(jīng)濟活動，不再承擔招商引資職責(zé)，而是著力于提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)以創(chuàng)造有利于經(jīng)濟發(fā)展的社區(qū)環(huán)境。二是強化了街道辦在城市治理中的基礎(chǔ)性作用，將主要職能集中于“居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會管理和城市管理”四大板塊。在前述12個內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，除黨政辦、監(jiān)察室和武裝部外，其他科室都是直接面向社區(qū)居民提供服務(wù)。與此同時，H區(qū)對街道辦的考核評估也進行了相應(yīng)的改革，不再把經(jīng)濟指標納入考核范疇，而是著力考核社區(qū)建設(shè)、社區(qū)養(yǎng)老等民生指標，并組織社區(qū)群眾參與評議街居工作的好壞。經(jīng)過這一次糾偏，以A街為代表的各街道辦開始將主要精力放在營造良好發(fā)展環(huán)境、履行公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定、強化城市管理和推動社區(qū)建設(shè)上，成為G市打造服務(wù)型政府的基礎(chǔ)性力量。

如果說第一次糾偏業(yè)已大功告成的話，那么第二次糾偏則顯得任重而道遠。如前所述，市場化改革使街道辦的職能迅速膨脹，也使得街道辦越來越不堪重負。同時按照工作職責(zé)規(guī)定，“眼睛向下”的“居民工作”“社區(qū)服務(wù)”和“社會管理”應(yīng)成為A街辦事處主任的主要任務(wù)，但是實際中，應(yīng)對各種“眼睛向上”的臨時性、階段性、突發(fā)性任務(wù)(如突擊檢查等)和大量“一票否決”事項，牽扯了其大量的時間和精力。我們統(tǒng)計并整理了2007年9月1日至2008年8月31日這一階段內(nèi)A街辦事處主任參加會議以及迎接各級各類檢查的情況(見表3)。

表3 A街道辦事處主任參加會議及迎接檢查情況統(tǒng)計表

窺一斑而見全豹。表3和表4這兩份統(tǒng)計表表明，雖然A街道辦不再承擔經(jīng)濟職能，但其工作類型越來越繁雜，工作任務(wù)越來越繁重。在G市關(guān)于街道職責(zé)的相關(guān)規(guī)定中，多處強調(diào)街道辦事處應(yīng)“以居民工作為基礎(chǔ)”，市、區(qū)兩級職能部門“不能直接向街道辦事處下派任務(wù)、指標或簽責(zé)任狀，不能直接對街道辦事處進行考評”。但是，文件規(guī)定是一回事，實際執(zhí)行是另外一回事。特別是近年來，在治理重心下移的改革趨勢下，市區(qū)職能部門“活往下壓、人往上抽”，各種形式的檢查、督查、考核讓街道辦應(yīng)接不暇?？梢哉f，越強調(diào)重心下移，街道承擔的責(zé)任就越重。我們統(tǒng)計并整理了2018年全年A街迎接檢查的情況(見表4)。

表4 A街2018年全年迎接檢查情況統(tǒng)計表

由表4可見，時至今日，街道辦的日常工作仍主要是圍繞上級指揮棒在轉(zhuǎn)，其工作重點主要還是完成上級指定或交辦的各項任務(wù)，可謂“為上級服務(wù)事情多、為居民服務(wù)精力少”(33)袁則文：《現(xiàn)代國家建構(gòu)視野下的街道辦事處制度研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021年版，第189頁。。街道辦疲于應(yīng)付，就會將任務(wù)進一步下沉，使得原本作為城市居民自治組織的居民委員會不得不淪為街道辦的“腳”，這不僅加劇了居委會的行政化趨勢，也拉大了街居和居民之間的距離。我們必須把街道辦從對上負責(zé)的行政事務(wù)中解放出來，將社會的、人的內(nèi)容重新拉回到街道辦的工作職責(zé)中，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起作為“人居”場所的城市。從這個意義來講，所謂保護性的反向運動，就是要站在以人民為中心的立場上對發(fā)展路徑進行完善與優(yōu)化(34)李錦峰、俞祖成：《現(xiàn)代城市化的“反向運動”與基層治理的中國邏輯——基于上海創(chuàng)新社會治理實踐的理論思考》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。。

六、結(jié)論與展望

街居是城市治理的基礎(chǔ)單元，街居工作是城市工作的基石。我們以“雙向運動”理論為分析視角，以“行政日志”為方法論指引，對G市A街道辦事處改革開放以來的發(fā)展歷程進行了探討。我們的研究表明：首先，城市街居體制改革是中國現(xiàn)代國家建設(shè)這一宏大進程的一個微觀縮影，構(gòu)成了現(xiàn)代國家建設(shè)的基礎(chǔ)性一環(huán)。街道辦是國家權(quán)力在基層社會的延伸，它不僅將國家—市場—社會三者間的復(fù)雜互動關(guān)系濃縮在一個微小范圍內(nèi)，也反映了政府系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力關(guān)系與條塊關(guān)系的錯綜復(fù)雜。其次，城市街居體制改革的推動力，既源于市場化改革——正是市場化改革激活了街道辦的活力、促進了城市的發(fā)展，也源于與之相對應(yīng)的保護性運動——正是保護性運動對市場化的城市發(fā)展進程進行了兩次糾偏。因而深化街居體制改革的著眼點，始終是緊密而直接地為政府的中心工作服務(wù)，又始終立足于城市居民的現(xiàn)實需要。最后，如何合理定位街道辦事處的職能，如何看待街道辦的存廢進退，始終是深化街居體制改革的關(guān)鍵和難點。

社會是不斷發(fā)展變化的，與此相適應(yīng)，政府職能也處于不斷的調(diào)整變化中。街道辦職能究竟如何定位，街道辦究竟何去何從，根本上取決于社會發(fā)展與人民的需求。政府的重要使命在于為人民群眾提供公共服務(wù)，而街道辦事處作為政府的派出機關(guān)，其主要職責(zé)還是服務(wù)老百姓，滿足城市居民的需求，回應(yīng)居民的訴求。盡管街道辦事處不再承擔經(jīng)濟職能，但由于法律法規(guī)的缺位、職權(quán)不對等、考核指標設(shè)置不合理等問題的存在，街道干部仍疲于應(yīng)付各種繁重的工作任務(wù)，街道辦實際承擔的任務(wù)和職責(zé)已經(jīng)超出其作為派出機關(guān)的職權(quán)范圍及其承受能力。當務(wù)之急是將街道辦從眾多繁雜的工作事務(wù)中解脫出來，使其回歸以人民為中心的職能定位。這就要求加快基層街居體制改革的步伐：一是出臺相關(guān)的法律法規(guī)，厘清街道辦的權(quán)責(zé)清單，明確街道的歸口管理部門，嚴格禁止市、區(qū)政府隨意將其分內(nèi)工作轉(zhuǎn)嫁給街道辦，使街道辦能夠?qū)Ｗ⒂诠卜?wù)，堵住各級政府間“甩責(zé)”的漏洞；二是堅持職權(quán)責(zé)對等的原則，以“明責(zé)”為基礎(chǔ)，賦予街道辦與責(zé)任相對應(yīng)的人、財、物的使用權(quán)，為街道辦開展公共服務(wù)提供支持與保障；三是完善考核評價體系，改變過去自上而下的督查考核方式，引入居民評價機制，提升考核評價體系的引導(dǎo)作用。我們期待，無論今后對街道辦事處進行何種設(shè)計，街道這一具有中國特色的產(chǎn)物，都將會向更好地服務(wù)居民、更好地促進居民自治的方向發(fā)展。