本社記者 李天琪

作為1996年行政處罰法頒布實施25年來的首次全面修改，此次行政處罰法修訂的主要內(nèi)容之一，即是落實黨中央重大改革決策部署，推動行政處罰制度進(jìn)步。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進(jìn)依法治國，深化行政執(zhí)法體制改革。2013年、2014年十八屆三中、四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及其他相關(guān)文件，都對深化行政執(zhí)法體制改革作出部署、提出要求，如強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)綜合執(zhí)法”“減少行政執(zhí)法層級”，嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制等。

同時，為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，推動行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，本次行政處罰法修改回應(yīng)各方呼聲，就地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰作出規(guī)定，將行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。

欣喜之余，也不禁讓人反思：我們究竟應(yīng)該如何理解行政處罰相對集中和適度下放，不因集中而過度處罰，不因放權(quán)使處罰失控？

鞏固成果：綜合行政執(zhí)法制度入法

>>自黨的十八大以來，黨和國家多次對基層政權(quán)在社會治理中的角色定位提出了要求。 李天琪制圖

“十頂‘大蓋帽’（執(zhí)法人員），管不好一頂‘大草帽’（小商小販）?！鄙蟼€世紀(jì)，社會上“流行”過這樣的調(diào)侃。言語中盡帶戲謔的背后，實際上反映的是執(zhí)法部門權(quán)責(zé)交錯、多頭執(zhí)法的尷尬與無奈。

執(zhí)法體制權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法、執(zhí)法“缺位”“越位”等廣受詬病的問題，從全國范圍來看，很長時間里并非個例。一位“卡（車）友”網(wǎng)上留言：“大貨車，現(xiàn)代版的唐僧肉。從執(zhí)法者到倉庫的裝卸工，只要逮住就會咬一口，絕不放過?！币惠v貨車交警罰完路政罰，加上城管、運管、收費站，五管齊下，處罰沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各交管部門為了自身利益，以罰代養(yǎng)。

安全生產(chǎn)檢查中，“你方唱罷我登場”，多頭重復(fù)執(zhí)法；整改要求混亂的現(xiàn)象，造成執(zhí)法擾企。

正如中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年在《行政處罰法二十四年：回望與前瞻》中所寫，這些現(xiàn)象在行政處罰法出臺前更為明顯，當(dāng)時我國政府機(jī)構(gòu)正處于調(diào)整時期，政府各部門職能配置不合理，各部門組織規(guī)則不健全，職權(quán)劃分不明確，工作中互相扯皮掣肘的現(xiàn)象普遍存在。尤其是在城市管理、市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，問題十分突出，給政府形象造成了很大負(fù)面影響。

當(dāng)時，為改變多頭執(zhí)法、權(quán)限不清、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等執(zhí)法亂象，各地開始逐步探索綜合執(zhí)法。將原來由幾個行政機(jī)關(guān)分別行使管理權(quán)的管理領(lǐng)域，統(tǒng)一由一個行政機(jī)關(guān)管理并實施統(tǒng)一執(zhí)法，主要集中在集貿(mào)市場、市容管理等領(lǐng)域。1996年行政處罰法頒布，確立了相對集中行政處罰權(quán)制度。

據(jù)了解，自上世紀(jì)九十年代“綜合行政執(zhí)法”概念提出以來，綜合行政執(zhí)法改革已實施二十余年。從最初的表現(xiàn)為地方政府部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間聯(lián)合執(zhí)法的“城市管理綜合執(zhí)法”，到規(guī)避多頭執(zhí)法、行政執(zhí)法重復(fù)交叉的“相對集中行政處罰”，又到在相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對執(zhí)法工作進(jìn)行改革的“綜合行政執(zhí)法”，再到十八大以后逐步向各重點領(lǐng)域、各行業(yè)部門深入推進(jìn)的“綜合行政執(zhí)法體制改革”，一步步強(qiáng)化了政府部門間相同相近的執(zhí)法職能整合，歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)法力量，減少執(zhí)法部門。

排除海關(guān)、稅務(wù)、金融監(jiān)管、出入境檢驗檢疫等以及涉及國家安全與需要限制人身自由的行政執(zhí)法工作的領(lǐng)域，像諸如生態(tài)環(huán)境、交通運輸、市場監(jiān)管等部門被納入綜合行政執(zhí)法改革重點領(lǐng)域部門。

>>某地區(qū)智能交通綜合執(zhí)法管理平臺桌面 資料圖

>>中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年 資料圖

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，綜合行政執(zhí)法改革開進(jìn)“快車道”。

1997年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京市原宣武區(qū)在全國率先啟動城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)試點工作，經(jīng)過二十余年，基層執(zhí)法不斷探索積累，并提供不少有益的實踐樣本。

拿近些年來說，很多地方政府圍繞基層執(zhí)法體制改革進(jìn)行了多樣化的實踐探索，如北京市“街道吹哨、部門報到”模式，山東省淄博市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法平臺的“綜合執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法監(jiān)管體系，內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊伍管全部”的綜合行政執(zhí)法模式，四川省成都市依托全市統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法智慧平臺開展市縣綜合行政執(zhí)法改革，等等。

其中，北京市“街道吹哨、部門報到”模式發(fā)源于北京市平谷區(qū)治理金礦盜采案的有益嘗試，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)現(xiàn)問題、抓住線索、摸查清楚后，聯(lián)系具有執(zhí)法權(quán)的相關(guān)職能部門，向他們發(fā)出信號，進(jìn)行“吹哨”，并協(xié)調(diào)和約定執(zhí)法的時間與地點。相關(guān)部門在聽到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后，按照約定的時間、地點前去“報到”并行使各部門職權(quán)，進(jìn)行協(xié)同執(zhí)法。對于不及時“報到”、執(zhí)法不力或協(xié)同不到位的職能部門，街鄉(xiāng)層級政府可以通過反向考核權(quán)對其加以約束，以確?！皥蟮健毙Ч?/p>

這種模式力圖通過建立起執(zhí)法召集制，賦予街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“執(zhí)法召集權(quán)”，自下而上地實現(xiàn)倒逼式綜合執(zhí)法。其改革經(jīng)驗在2018年11月召開的中央全面深化改革委員會第五次會議上得到肯定，成為綜合執(zhí)法有效運轉(zhuǎn)的創(chuàng)新性嘗試。

>>北京綜合執(zhí)法“1+5+N”的管理模式 李天琪制圖

按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則，北京市在全市290 個街鄉(xiāng)設(shè)立綜合執(zhí)法中心。采用“1+5+N”的管理模式，即1個城管執(zhí)法隊伍為主體，公安、消防、交通、工商、食藥5 個部門常駐1 ～2 人，房管、規(guī)劃、國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到。

一邊是基層的能動改革實踐，另一邊是中央的高屋建瓴部署。黨的十八屆三中、四中全會決定，黨的十九屆三中、四中全會決定，都明確提出“推進(jìn)綜合執(zhí)法，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法”。2018年年底開始，有關(guān)方面先后印發(fā)了市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見，明確時間表和路線圖。

綜合執(zhí)法改革實踐的方向和路徑已經(jīng)明晰。為了鞏固綜合執(zhí)法改革成果，在法治軌道上推動這項改革不斷深入推進(jìn)，修訂后的行政處罰法第十八條第1 款專門增加規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)?！闭酱_立了綜合執(zhí)法的法律地位。

同時，為了保證綜合行政執(zhí)法制度中行政處罰權(quán)的有序轉(zhuǎn)移，第十八條第2款規(guī)定：“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！币员阍诜伞⒎ㄒ?guī)尚未對綜合行政執(zhí)法作出專門安排的情況下，在法律制度上提供了行政處罰權(quán)由單行法律規(guī)定的政府部門轉(zhuǎn)移給其他政府部門的途徑。

2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》指出，著眼提高人民群眾滿意度，著力實現(xiàn)行政執(zhí)法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。

不論是此次行政處罰法的修改，還是《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》的印發(fā)，健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實提升人民群眾滿意度，有據(jù)可依，并勢在必行。

師出有名：行政處罰權(quán)限迎來下放

習(xí)近平總書記指出，社會治理核心在人，重點在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。

眾所周知，依法設(shè)定是依法實施的前提和基礎(chǔ)。行政處罰必須依法設(shè)定，接著才是依法實施。原行政處罰法規(guī)定，行政處罰必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，并對它們之間的設(shè)定權(quán)限作了劃分。雖然立法本意是為了限制法規(guī)和規(guī)章隨意設(shè)定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，但凡事總有兩面，這一規(guī)定對地方性法規(guī)的限制過于嚴(yán)格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。這次修訂，對行政法規(guī)和地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)作了適度擴(kuò)大，以增強(qiáng)行政處罰制度的活力。

同時，為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權(quán)濫設(shè)行政處罰侵害行政管理相對人的合法權(quán)益，新修訂的行政處罰法還規(guī)定，行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。

說完行政處罰權(quán)限的擴(kuò)大，視線再次回歸行政處罰的實施。顯而易見，綜合執(zhí)法是為了橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量，減少多頭執(zhí)法。如果說，從相對集中行使行政處罰權(quán)過渡到綜合行政執(zhí)法的行政執(zhí)法體制改革的重點來看，行政處罰權(quán)橫向表現(xiàn)出相對集中的趨勢，那么從縱向來看，行政處罰權(quán)向下轉(zhuǎn)移已呈態(tài)勢。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等基層行政組織在基層社會治理中的地位愈發(fā)凸顯。對于基層治理而言，行政處罰的重要性不言而喻，是行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理、保障法律法規(guī)貫徹實施的重要手段。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處于矛盾糾紛化解的第一線，倘若沒有一定的行政處罰權(quán)，很難依法履職。

街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)，不具有獨立的行政主體地位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為我國政權(quán)體系中最基層的人民政府，雖具有獨立的行政主體地位，但按照行政處罰法關(guān)于級別管轄的規(guī)定，一般情況下不具有行政處罰權(quán)。長期以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在沒有行政處罰權(quán)的情形下，還承擔(dān)了大量行政服務(wù)職能和行政管理職責(zé)。

某種意義來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處是處理基層事務(wù)最大的綜合機(jī)構(gòu)，不過由于相關(guān)法律并未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰實施主體資格，讓在基層社會治理中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道時常陷入“看得見的管不了，管得了的看不見”的尷尬窘境。不僅“名不正言不順”，也有悖于“法無授權(quán)不可為”的基本法治原則，客觀上掣肘了基層行政執(zhí)法的順利開展，并導(dǎo)致基層治理效果的不盡如人意。

從另一個角度來看，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法中長期面臨的“有責(zé)無權(quán)”難題，對于提升基層治理效果大有裨益。也正因如此，我們也看到、聽到、感知到近年來基層要求下放行政處罰實施權(quán)的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。

自黨的十八大以來，黨和國家多次對基層政權(quán)在社會治理中的角色定位提出了要求。黨的十八屆三中全會提出“對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。

2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》明確提出，作為綜合行政執(zhí)法體制改革的一項重要內(nèi)容，要將行政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量向基層延伸和下沉。

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》提出，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政處罰等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體。

2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。

>>正確理解行政處罰的相對集中和適度下放，不因集中而過度處罰，不因放權(quán)使處罰失控。 李天琪制圖

與此同時，在城市治理體制改革不斷深化的時代背景下，地方實踐中探索出多種街道執(zhí)法模式，如街屬街管街用模式、區(qū)屬街管街用模式。綜合執(zhí)法樣本中的北京“街道吹哨、部門報到”模式，實際上亦是賦予街道執(zhí)法權(quán)的有益探索。2020年4月，北京市出臺《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》，通過政府規(guī)章正式授予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分執(zhí)法權(quán)，以其名義相對集中行使。此外，浙江、廣東、山東、內(nèi)蒙古等多地，也紛紛出臺了授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實行綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

基層治理，必須依法而行。著眼推進(jìn)基層社會治理的法治化，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一定的行政處罰權(quán)，是一個法治社會的題中應(yīng)有之義。

作為此次修改的一大亮點，新實施的行政處罰法明確省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。

這一修改，在維持了現(xiàn)有以縣級以上地方政府執(zhí)法為主的體制的基礎(chǔ)上，給部分符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法開了口子，符合改革精神。

不過，如應(yīng)松年教授文章所說，從全國的情況來看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說只占到一小部分。我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權(quán)。

針對此，他提出下放執(zhí)法權(quán)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把控住三個關(guān)鍵點：

一是明確下放的主體，目前只規(guī)定為省、自治區(qū)、直轄市，未明確是省級人大還是省級政府。從這項授權(quán)的性質(zhì)來看，主要還是對地方政府級別管轄權(quán)的再分配，可以由省政府來決定，具體應(yīng)當(dāng)制定省政府規(guī)章來授權(quán)，當(dāng)然，如果由省級人大制定法律層級更高的省級地方性法規(guī)來授權(quán)自然更好。

二是對街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的條件作出一定限制。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都具有承接執(zhí)法權(quán)的能力，應(yīng)當(dāng)對被下放執(zhí)法權(quán)的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件作出更進(jìn)一步的規(guī)定，對其執(zhí)法能力作出原則性要求。

三是將下放的行政處罰權(quán)限定在一定范圍內(nèi)。一定要強(qiáng)調(diào)下放的執(zhí)法權(quán)要屬于基層管理迫切需要、符合基層行政管理特點、能夠有效承接。從執(zhí)法實踐來看，適合由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的事項一般主要集中在市容環(huán)境、市場監(jiān)管、社會治安、民生事業(yè)等領(lǐng)域。

總而言之，對于執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員而言，決不能將處罰權(quán)集中理解為處罰加重，也不能把處罰權(quán)下放理解為處罰權(quán)放開。

平衡有度：護(hù)航程序制度真正落地

不論是上個世紀(jì)末為整治行政處罰濫設(shè)、濫罰亂象而頒布行政處罰法背景下的“束權(quán)”，還是新時代下行政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量向基層延伸下沉的“放權(quán)”，處理好“收”“放”之間的平衡，向來是關(guān)鍵。正如有學(xué)者所說，既不能因噎廢食否定行政處罰實施權(quán)的“放”，又不能只顧“放”權(quán)不扎緊“收”的柵欄。

正所謂“一分部署，九分落實”，再好的制度如果沒有被正確地貫徹執(zhí)行，意義及效果也會大打折扣。行政執(zhí)法終究要落到具體的個人來執(zhí)行，倘若沒有專業(yè)素養(yǎng)過硬的執(zhí)法隊伍來實施，也只是言多無用。

以城市管理綜合執(zhí)法為例，作為綜合執(zhí)法改革的“排頭兵”和“試驗田”，其對深化行政體制改革、促進(jìn)社會綜合治理、建設(shè)法治政府，起到了積極的推動作用，為綜合執(zhí)法體制改革的全面推開，積累了深厚的經(jīng)驗，但同時也暴露出許多問題。

盡管城管在中國城市化建設(shè)的過程中，擔(dān)任著重要的角色。但一段時間里，一提及城管可謂是毀譽(yù)參半，褒貶不一。

上世紀(jì)九十年代，“相對集中行政處罰權(quán)”的行政管理體制改革，使得原來由不同管理部門行使的與城市管理相關(guān)的職權(quán)剝離出，交給一個管理部門集中行使。

十頂“大蓋帽”合作為一頂后，多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等弊端確實得到了一定的克服，不過相伴集中執(zhí)法而來的還有集中的矛盾沖突，暴力執(zhí)法、暴力抗法的新聞接連被曝出。城管與小販的矛盾被形象比作城市的“臉皮”與小販的“肚皮”之爭。市容環(huán)境、衛(wèi)生安全要維護(hù)，公民權(quán)利、人格尊嚴(yán)亦不容踐踏。于是，“和諧城管”“文明執(zhí)法”“依法行政”的呼聲愈加響亮。

還記得2014年11月江蘇宿遷城管執(zhí)法時向小攤販下跪的視頻和照片引起熱議討論的新聞嗎？當(dāng)日，在宿遷市區(qū)，一名城管執(zhí)法人員看到一位60 歲左右老太太推著車在收廢品，就過去讓老太太趕快推走。老太太沒有聽，小伙子就把老太太的秤拿在手里。老太太見秤被拿，就跪下討要。那名城管一見，當(dāng)即也雙膝跪了下去。

耐人尋味的是，城管執(zhí)法中下跪的事件不止一次上演。2020年6月29日，四川省綿陽市經(jīng)開區(qū)城管執(zhí)法大隊兩名執(zhí)法人員在巡查過程中，發(fā)現(xiàn)一女子占用城市道路售賣西瓜，阻礙道路通行。在勸離過程中，該女子突然下跪，執(zhí)法人員多次攙扶、開導(dǎo)無果后，不得已采取跪勸方式。

從“以罰代管”“只罰不管”的暴力執(zhí)法，到后來的“下跪執(zhí)法”“鮮花執(zhí)法”“美女執(zhí)法”的柔性執(zhí)法，這些年出現(xiàn)的城市管理怪象的背后，實際上反映的是城管在執(zhí)法程序和方式上的法規(guī)缺失。

鑒于此，有專家指出，健全執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，是保證和促進(jìn)城管執(zhí)法工作規(guī)范運行的有力舉措。對城管執(zhí)法來說是這樣，對于其他行政執(zhí)法人員來說亦是如此。

如何在行政處罰中讓行政執(zhí)法程序制度真正落地，保證行政處罰的合法性和適當(dāng)性，成為此次修法的重點及亮點。

此次修訂，在保留原有的“事先告知制度”“聽證制度”“重大處罰集體討論制度”和“權(quán)利救濟(jì)制度”四項程序制度的基礎(chǔ)上，新增設(shè)三項行政執(zhí)法程序制度——“執(zhí)法公示制度”“執(zhí)法全過程記錄制度”及“重大執(zhí)法決定法制審核制度”。

行政執(zhí)法公示制度，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時主動向社會公開有關(guān)行政執(zhí)法信息，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要主動表明身份，接受社會監(jiān)督。

執(zhí)法全過程記錄制度，要求通過文字、音像等記錄方式，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行記錄并歸檔，實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理。這也是調(diào)查取證階段必須遵循的制度。

重大執(zhí)法決定法制審核制度，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進(jìn)行法制審核的程序。未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定，為行政處罰決定的合法性設(shè)立了最后一道屏障。

毫無疑問，促進(jìn)社會公正、維護(hù)社會和諧、讓人民群眾真正感受到公平正義，是行政執(zhí)法最根本的價值追求。一方面，人民群眾的法律意識、權(quán)利意識、監(jiān)督意識不斷增強(qiáng)，另一方面，征地糾紛、土地糾紛、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛等社會矛盾無法短期解決，使得社會公眾對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法情況有著更加嚴(yán)格的關(guān)注、對水平提升有著更加殷切的期望。

可以說，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、改進(jìn)執(zhí)法方式，增強(qiáng)執(zhí)法素養(yǎng)、提高執(zhí)法水平，嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，成為每一名行政執(zhí)法人員接下來的必修課。

新修訂的行政處罰法雖然釋放著行政處罰權(quán)有一定程度的“集中”“下放”信號，但集中不等于加重，下放更不意味著放任。需要清醒認(rèn)識的是，一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政執(zhí)法專業(yè)人員匱乏，執(zhí)法能力和執(zhí)法水平與客觀要求仍有著一定的差距。

接下來，為迎接行政處罰法的全面實施，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要勇于直面挑戰(zhàn)，在上級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，補(bǔ)齊自身專業(yè)知識欠缺、執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不足的短板，努力交出一份正確行使行政處罰權(quán)的滿意答卷，真正成為促進(jìn)基層社會治理法治化的“加速器”。成績?nèi)绾?，我們拭目以待?/p>