葉贊平 張效羽

根據(jù)《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，全國人大常委會將于2021年研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作，這標志著我國行政立法開始進入法典化編纂新階段?，F(xiàn)僅就幾個問題，提出建議：

一、編纂行政基本法典著眼于解決實際問題、不求大而全

編纂行政基本法典應當突出面向?qū)嶋H問題，堅持問題導向而不是體系導向。立法要解決實際問題，而不是求全、求大、求多，是中國特色社會主義立法實踐的一個好的經(jīng)驗。當前，編纂行政基本法典，就是要解決法治政府建設的實際問題。這就要求我們在編纂行政基本法典時，無需過分追求體系的完整性、內(nèi)容的開創(chuàng)性、行文的華麗性和概念的精專性，而要圍繞我國法治政府建設的實際需要、實際問題展開法典編纂工作。我們要力圖通過編纂行政基本法典，更好地推動法治政府建設，更好地實現(xiàn)黨的十九大提出的到2035年要基本建成法治國家、法治政府和法治社會的目標。

二、編纂行政基本法典要立足現(xiàn)有立法成果、保持“編纂”的本色

根據(jù)全國人大常委會的立法計劃，這次對行政基本法典是“編纂”，而非“制定”。這也就意味著編纂行政基本法典工作要符合“編纂”的屬性。從實踐中看，中國現(xiàn)行行政基本法律制度是符合中國實際、符合法治原則的，是行之有效的。因此，本次行政基本法典的編纂工作，主要還是將現(xiàn)有的規(guī)范行政執(zhí)法活動的法律法規(guī)編輯撰述成一部法典。行政基本法典的邏輯體系、基本原則、基本概念和主要條款，應當與現(xiàn)行行政法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定保持一致。行政基本法典的各編，除了總則外，應當有較為成熟的法律、法規(guī)為依據(jù)。這樣才能保持行政活動的穩(wěn)定性和可預期性。當然，行政基本法典在編纂的過程中，也可以并且應當對少部分不合時宜的法律法規(guī)規(guī)定進行修訂，同時新增符合新時代法治政府建設的規(guī)定，以積極穩(wěn)妥、守正創(chuàng)新的態(tài)度推動行政基本法典編纂工作。

三、編纂行政基本法典應當以行政執(zhí)法為主線、立足提升執(zhí)法的執(zhí)行力和公信力

從我國依法行政和法治政府建設工作的實際經(jīng)驗看，我國行政立法主要是服務于行政執(zhí)法，首要目的是提升行政執(zhí)法的執(zhí)行力和公信力，這是中國特色社會主義法治政府建設的一個特點。因此，編纂行政基本法典應當以行政執(zhí)法為主線，按照行政執(zhí)法的主要行為類型展開，重點圍繞行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政命令乃至行政約談、行政指導、行政協(xié)議這些行政執(zhí)法活動展開，為行政執(zhí)法活動立規(guī)矩、劃紅線，從體制機制和程序設計上遏制行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，努力提升行政執(zhí)法的執(zhí)行力和公信力。

四、編纂行政基本法典應當遵循“總則先行、分編推進、編修結(jié)合”的路徑

當前，學術(shù)界對編纂行政基本法典的方向是支持的，但對編纂行政基本法典的路徑上有不同的看法。從中國法典編纂的歷史看，當代中國法典編纂最成功的經(jīng)驗源于民法典編纂。盡管行政法與民法之間存在不小的差異，但編纂民法典的經(jīng)驗，在編纂行政基本法典時也應當充分吸收借鑒。但考慮到行政基本法典編纂的實際情況，我們建議不妨走“總則先行、分編推進、編修結(jié)合”的路徑。

首先，“總則先行”，即應當先制定行政基本法典總則。行政法基本法典的總則與行政法總則不能混同。行政基本法典總則除了要包含行政法總則外，還應當包括本屬行政基本法典編纂范圍、但因內(nèi)容尚不成熟無法獨立成編的重要行政活動的基本原則和基本規(guī)定。比如，從體系完整性看，行政基本法典應當包括行政組織法。但由于我國行政組織法尚不成熟，獨立成編難度較大。因此，可以把行政組織法的一些成熟基本規(guī)定納入行政基本法典總則。可見，行政基本法典的總則也決定了哪些內(nèi)容能夠獨立成編成為分則。是故，應當先編纂行政基本法典總則，只有總則大致定下來了，分則的編纂才能順利推進。

其次，“分編推進”，即在總則確定下來后，應當根據(jù)分則各編的編纂基礎，逐編編纂。我國當前基本行政法法律法規(guī)中，行政處罰法剛剛修訂，編纂基礎較好，可以率先啟動。行政復議法正在修訂過程中，編纂“行政復議編”的基礎也比較好。行政復議法仍可按照當前步伐進行修訂，待行政復議法修訂后，直接編入行政基本法典?！墩畔⒐_條例》在2019年經(jīng)過“大修”，也可納入編纂基礎較好的行列，優(yōu)先編纂“行政信息編”。

最后，“編修結(jié)合”，即對有修訂需求、但沒有正式啟動修訂程序的行政許可法、行政強制法等，可以將編纂過程與法律修訂過程結(jié)合起來。通過行政基本法典的編纂，實現(xiàn)對行政許可法、行政強制法的修訂，使我國行政許可制度、行政強制制度跟上時代發(fā)展的需要。

五、充分動員各方面力量做好行政基本法典編纂工作

相較于民法典編纂，行政基本法典的編纂難度更大、任務更重。民法典編纂時，我國民法領(lǐng)域已經(jīng)有實施了三十多年的民法通則，而我國行政法典編纂時有關(guān)行政基本法典總則部分還是一個較新的立法領(lǐng)域。我國民法典編纂歷經(jīng)幾代學者，而我國行政基本法典編纂的時間則較為緊迫。在這種情形下，就需要充分動員各方面力量做好行政基本法典編纂工作。黨的十八屆四中全會提出，要健全立法機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。行政基本法典立法應當模范踐行這些要求。可以探索同時委托多家單位、多種性質(zhì)單位（研究機構(gòu)、行政機關(guān)、法律服務機構(gòu)等），就行政基本法典單獨一編，或者具體某個問題若干條款（比如行政約談的若干條款），出具不公開的內(nèi)部建議稿，供立法機關(guān)參考，充分發(fā)揮各方力量做好行政基本法典編纂工作。