何耀明 劉萍

摘 要：負面清單管理模式對海南優(yōu)化和創(chuàng)建一流營商環(huán)境具有智能鑰匙作用。從海南自貿(mào)港營商環(huán)境的現(xiàn)狀問題清單出發(fā)，是探尋其優(yōu)化的現(xiàn)實路徑;從海南發(fā)展定位、清單編制方法、內(nèi)容設(shè)計、執(zhí)行透明、管控適度有限等角度考慮，是探尋其優(yōu)化的原則路徑;從“借鑒、建模、對標、試點、評估”等方面入手，是探尋其優(yōu)化的具體路徑。

關(guān)鍵詞：負面清單;營商環(huán)境;路徑

負面清單是英文 Negative listings 的直譯，原意“不符措施清單”（Non-Conformity Measures）。是指一個國家在引進外資過程中，將某些禁止或限制外資進入的行業(yè)，或?qū)ν赓Y實行最惠國待遇的國家的要求，采用清單列表規(guī)定。目前負面清單模式被廣泛運用到開放引進國際投資領(lǐng)域。正在如火如荼建設(shè)自貿(mào)港的海南，如何創(chuàng)建一流營商環(huán)境以吸引全球優(yōu)質(zhì)企業(yè)來瓊投資興業(yè)，已顯得尤為緊迫。而負面清單管理以問題為導(dǎo)向，采取“限制類”和“禁止類”列黑名單的管理形式，對海南自貿(mào)港營商環(huán)境形成問題點、確定清單表、設(shè)計管理圖、探索優(yōu)化路具有十分重要的方法論意義。

一、 現(xiàn)實路徑——海南自貿(mào)港營商環(huán)境問題清單分析

（一）海南自貿(mào)港營商環(huán)境現(xiàn)狀問題表現(xiàn)

調(diào)查顯示，近年來海南推動“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境卓有成效。然而，與境內(nèi)外發(fā)達地區(qū)相比，海南營商環(huán)境的國際化、法治化和便利化水平仍然偏低，差距還較大。

在營商環(huán)境的便利化方面。一是手續(xù)繁雜。不僅“辦照難”“辦證難”，而且“退出難”;企業(yè)在經(jīng)營過程中往往需要面對多個政府部門審批，造成企業(yè)經(jīng)營效率下降;“極簡審批”還沒在全省推廣。二是市場環(huán)境不完善，與自由貿(mào)易港配套的基礎(chǔ)設(shè)施不足，國際專業(yè)化服務(wù)供給不足，社會誠信體系還沒有建立起來。三是企業(yè)融資難依舊突出。

在營商環(huán)境的法治化方面。一是對投資者保護的制度存在缺失。在部分行業(yè)領(lǐng)域仍存在著管理政策規(guī)定碎片化、滯后性甚至缺位等現(xiàn)象。二是零關(guān)稅、低稅率、簡稅制還沒形成，投資者稅負偏重。

在營商環(huán)境的國際化方面。一是外資企業(yè)和民營企業(yè)對營商環(huán)境的滿意度低。尤其是辦事運行低效率、資源配置不合理、市場監(jiān)管缺乏創(chuàng)新、市場經(jīng)濟無法快速運轉(zhuǎn)等詬病較多。二是服務(wù)行業(yè)的國際化程度不高。國際知名企業(yè)較少，對國際高精尖人才的吸引力不強，創(chuàng)新氛圍不濃。

（二）海南自貿(mào)港營商環(huán)境問題成因

“便利化不夠”表面上看是手續(xù)繁多，實則是政府主動服務(wù)的理念不強，服務(wù)水平低下所致。據(jù)調(diào)查，目前海南“一窗辦理”還沒有實現(xiàn)70%;“最多跑一次”只實現(xiàn)了30%。究其原因，一是政府主動告知的服務(wù)意識淡薄;二是市場主體對網(wǎng)上大廳辦事知曉度低;三是網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，指引不清晰，使得不少材料仍需線下提交;四是備受點贊的“極簡審批”還處于試點階段，并沒有在海南全境進行推廣。

“法治化不強”表面上看是海南社會誠信度建設(shè)不足，實則是立法體系仍未解決“低規(guī)則”“碎片化”“不匹配”等現(xiàn)象。究其原因，一是立法相對滯后，2021年6月發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港法》也是姍姍來遲;二是執(zhí)法能力與自貿(mào)港運行國際標準要求不匹配;三是社會中介服務(wù)缺乏必要的法律保障與監(jiān)管機制。

“國際化程度不高”表面上看是國際知名企業(yè)較少，實則是海南的市場環(huán)境吸引力不強。究其原因，一是專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)數(shù)量供給嚴重不足;二是海南的創(chuàng)業(yè)氛圍不濃厚，眾創(chuàng)空間較小，對國際高端人才吸引力不足;三是國際企業(yè)發(fā)展所需要的優(yōu)質(zhì)交通、跨境金融等資源要素難以保障。

二、原則路徑——從“定位、編制、內(nèi)容、執(zhí)行、管控”等方面確立

（一）清單設(shè)計要符合海南發(fā)展定位

海南的發(fā)展定位是“三區(qū)一中心”。因此海南自貿(mào)港營商環(huán)境優(yōu)化必須服務(wù)海南的發(fā)展定位，其負面清單管理要有利于打造世界一流的營商環(huán)境以服務(wù)“三區(qū)一中心”發(fā)展需要。清單設(shè)計要有利于構(gòu)建全面開放新格局，打造具有中國特色的自貿(mào)港。清單條目要突出“環(huán)境指標、企業(yè)家主觀感受、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級”的要求。

（二）清單編制要貫徹系統(tǒng)集成創(chuàng)新

系統(tǒng)集成原則就是將自貿(mào)港建設(shè)所涉及到的相關(guān)領(lǐng)域的法律、制度、政策等分散信息、資源集成共享，實現(xiàn)集中、高效、便利的管理。海南自貿(mào)港營商環(huán)境建設(shè)既要對標對表世界開放形態(tài)最高標準，又要克服全國自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化中的不足，綜合考慮營商環(huán)境的各種軟硬件影響因素。積極探索 “鼓勵類-負面清單”的二元編制模式;堅持負面清單縮減原則。

（三）清單內(nèi)容要力求科學(xué)、可操作、可量化

營商環(huán)境優(yōu)化清單的科學(xué)性，是指能客觀準確地反映海南產(chǎn)業(yè)投資政策等對海南經(jīng)濟發(fā)展具有導(dǎo)向性與正能量。如，在海南境內(nèi)擬新增固定資產(chǎn)投資項目，擬新設(shè)立或新遷入法人單位、產(chǎn)業(yè)活動單位、個體工商戶須執(zhí)行《海南省產(chǎn)業(yè)準入禁止限制目錄（當年版）》;清單適用范圍不得與《海南自貿(mào)港外商投資準入特別管理措施（當年版）》相沖突。清單可操作，是指可觀察、可測量其變化。清單可量化是指目標或任務(wù)具體明確，有時間節(jié)點，可以清晰度量。如，負面清單中“胡椒傳統(tǒng)泡水脫皮技術(shù)”（2021年），是表示該產(chǎn)品采用該技術(shù)須在2021年前全部退出。

（四）清單執(zhí)行要充分透明

透明度原則就是要大力宣傳，讓成員方都知曉已生效的且必須遵守的各項法律、法規(guī)、行政規(guī)章和決定。沒公布的制度規(guī)定等不得實施。如有變化，要及時告知相關(guān)方，以便根據(jù)新情況開展經(jīng)營活動。當然，相比于正面清單，營商環(huán)境負面清單的范圍要窄得多，對清單列表解釋的可能性也越小，其透明度自然更高。

（五）清單干預(yù)要適度有限

經(jīng)濟活動管控的適度有限原則是指在尊重市場規(guī)律的前提下對社會經(jīng)濟生活進行的一種有效又合理謹慎的干預(yù)。其中，“依法正當干預(yù)”是將市場風(fēng)險監(jiān)管前置，體現(xiàn)著負面清單將國家在經(jīng)濟活動方面的公權(quán)力逐漸讓渡于市場的過程。在負面清單之內(nèi)，是國家法律禁止范圍，市場主體不得為之。在負面清單之外，市場主體可為之，政府經(jīng)濟權(quán)力不得為之?！爸斏鞲深A(yù)”是國家在行使自由裁量權(quán)進行干預(yù)時，應(yīng)當符合市場機制自身的運作規(guī)律，謹慎裁量，不可壓制市場主體的經(jīng)濟自主性、創(chuàng)造性、正當?shù)闹鹄浴?/p>

三、具體路徑——通過“借鑒、建模、對標、試點、評估”實施

（一）借鑒中國香港、新加坡在負面清單管理方面的做法

在投資的行業(yè)準入方面，“賭博業(yè)”在香港屬于“禁止性”行業(yè);“電信、廣播、金融等行業(yè)”具有“限制性規(guī)定”。其他行業(yè)則是無需政府審批的自由準入。而新加坡對外資準入基本沒有限制，除國防相關(guān)行業(yè)及廣播、印刷媒體、法律服務(wù)及住宅行業(yè)等行業(yè)外。

在貨物貿(mào)易方面，香港是鼓勵貨物自由流動的，除基于衛(wèi)生、安全、環(huán)境保護、反走私或便利香港取得高科技產(chǎn)品的原因而施加限制外。而新加坡也只有當出于公眾健康、公共安全以及環(huán)境衛(wèi)生方面的考慮時，才會對少數(shù)貨物實行進口許可。新加坡對一般商品進出口管制的清單要比中國香港的長，這主要是因為新加坡的清單是針對新加坡全境的，不僅要適用7個自由貿(mào)易區(qū)，還要適用于非自由貿(mào)易區(qū)。當然，兩地對戰(zhàn)略物資進出口管制都是非常嚴格的。

（二）構(gòu)建海南自貿(mào)港營商環(huán)境政策保障難易清單模型

自4.13講話以來，海南通過制度創(chuàng)新，解決了不少過去想解決而未能解決的現(xiàn)實問題。如，行政體系里的“企業(yè)注冊”，采取“一站式”服務(wù)，實現(xiàn)了快捷方便;外資只要沒有觸動負面清單關(guān)于外資比例紅線，就可以快速注冊，半天就可以搞定。對于投資 “鼓勵政策”，除了全國的和自貿(mào)試驗區(qū)的特別限制措施鼓勵條款，還享受了海南地方政府可能給予的其他優(yōu)惠等。海南自貿(mào)港政策保障框架可用下面的V型圖加以說明。見圖1。

圖1所示，自貿(mào)港政策框架從左至右分別為行政體制、投資領(lǐng)域、監(jiān)管環(huán)境、貿(mào)易自由、金融、賦稅環(huán)境、法律制度、信息環(huán)境、自然人移動的自由等九個方面，且每個方面下邊還有2-3個子內(nèi)容。該框架整體呈現(xiàn)出“V”型結(jié)構(gòu)。在“V”型的左邊四個方面代表著自貿(mào)港的起步，體現(xiàn)著自貿(mào)港的底色;在“V”型的右邊四個方面代表著自貿(mào)港的成熟，體現(xiàn)著自貿(mào)港的水平;在“V”型的底部，則代表自貿(mào)港的轉(zhuǎn)折，體現(xiàn)著自貿(mào)港的難度。如果說海南自貿(mào)試驗區(qū)（港）在“V”字型結(jié)構(gòu)的左邊四個方面已進展順利。那么，在“V”型的底部及其右邊四個方面：金融自由、稅賦環(huán)境、法律制度、信息環(huán)境、人員自由流動，則是海南自貿(mào)港建設(shè)的硬骨頭?？梢?，“金融自由”建設(shè)的重要性與艱巨性。如果“金融自由”負面清單的設(shè)計與監(jiān)控到位，就有可能保障市場主體經(jīng)濟血脈充滿活力。

（三）對標世行營商環(huán)境指標本土化優(yōu)化海南營商環(huán)境負面清單

基于世界銀行每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》具有很高的認可度和影響力，故本文以其十大指標體系，外加“環(huán)境保護”，作為縱向指標，將“程序、時間、次數(shù)、成本、質(zhì)量控制、供給可靠性/便利性、信息的透明性、合規(guī)性”等作為橫向指標，進行相關(guān)對應(yīng)性分析。見表1。“●”表示該項指標負面清單需要改進優(yōu)化。

對于“開辦企業(yè)”，海南自貿(mào)港營商環(huán)境優(yōu)化要聚焦 “程序、時間（次數(shù)）、成本”等指標。要確立形式審查為主、實質(zhì)審查為輔的審查標準或備案制;要強化“一窗通”服務(wù)功能;要全面引入電子印章;全面壓縮企業(yè)開辦時間。

對于“辦理建筑許可”，海南自貿(mào)港要縮短在房地產(chǎn)交易中心登記建筑的時間、在鏈接供水和排污管道所需要的時間;要在城市建設(shè)與交通網(wǎng)站上及時發(fā)布與建筑許可證申請受理量與受理時間有關(guān)的詳細信息，提升透明度;要引入預(yù)申請在線審查的圖紙;引入一個單獨的在線窗口，用于建筑許可證的在線申請和批準，允許使用電子簽名;改善機構(gòu)間協(xié)作，擴大用戶對地籍圖和地理信息系統(tǒng)（GIS）的訪問權(quán);引入基于分險的建筑分類與檢查。

對于“獲得電力”，海南自貿(mào)港應(yīng)學(xué)習(xí)上海在優(yōu)化“獲得電力”營商環(huán)境“五降、五減”改革措施。為提升供電的可靠性，要建立停電時戶數(shù)源頭管控機制、戶數(shù)計劃管控機制;壓縮無效停電時間;分時段、分區(qū)域開展不停電作業(yè);不斷提升裝備配置水平和配電供給能力。降低企業(yè)接電用電成本;推動政企聯(lián)動，縮短接電時間;打造網(wǎng)上電網(wǎng)服務(wù)平臺，壓減辦電環(huán)節(jié);加速技術(shù)創(chuàng)新，提升供電品質(zhì)。

對于“登記財產(chǎn)”，海南自貿(mào)港要借鑒新西蘭的做法，設(shè)立工廠、倉庫轉(zhuǎn)移財產(chǎn)登記專柜，實行一窗受理、當場辦結(jié);提供不動產(chǎn)登記資料和地籍圖自助查詢服務(wù);建立完全的獨立的測繪投訴處理機制。

至于“獲得信貸、保護少數(shù)投資者”，這是中國在世界銀行營商環(huán)境評估指標中令人擔憂的指標。為此，有必要建立全國統(tǒng)一的動產(chǎn)擔保平臺，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的動產(chǎn)擔保登記、查詢、撤銷等功能;完善法律制度，尤其是對《公司法》的修訂;明晰規(guī)則，妥當配置控股股東、董事，明確高管的法律責任。

對于“跨境貿(mào)易”，海南自貿(mào)港要進一步簡政放權(quán)，減少進出口環(huán)節(jié)審批監(jiān)管事項;通過“通關(guān)一體化、提前申報、創(chuàng)新海關(guān)征管、優(yōu)化檢驗檢疫、第三方采信制度、智能科技”等，優(yōu)化口岸通關(guān)流程和作業(yè)方式;通過制度建設(shè)與口岸營商環(huán)境更加公開透明，不斷提高口岸物流服務(wù)功能和通關(guān)效率。

對于“繳納稅費”，一方面，海南自貿(mào)港要盡快普遍實行“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”。另一方面，要通過“一網(wǎng)通辦、一鍵咨詢”，縮短辦稅時間。

對于“執(zhí)行合同”，海南自貿(mào)港要借鑒上海自貿(mào)試驗區(qū)在保護合法交易，平衡各方利益，依法審理企業(yè)信貸、股權(quán)抵押、互聯(lián)互保案件等方面的好經(jīng)驗好做法。充分發(fā)揮海南自貿(mào)港法院的司法作用;運用網(wǎng)上立案平臺歸集的當事人訴狀替代紙質(zhì)訴狀;用好用足最高法院司法解釋。進一步改進隨機自動分案系統(tǒng)，推進全省三級法院商事、知識、執(zhí)行條線隨機自動分案。

對于“辦理破產(chǎn)”，海南自貿(mào)港要積極推動破產(chǎn)案件的受理，提升債權(quán)回收率;在政府和企業(yè)協(xié)會層面設(shè)立有關(guān)推動破產(chǎn)受理的基金;推進破產(chǎn)審批專業(yè)化建設(shè)，優(yōu)化破產(chǎn)費用保障、管理人員行業(yè)自律等破產(chǎn)審判配套機制;推動稅法、破產(chǎn)法修改，確立擔保債權(quán)優(yōu)先原則，促進“僵尸企業(yè)清理”，優(yōu)化企業(yè)退出市場環(huán)節(jié)。

對于“環(huán)境保護”，海南自貿(mào)港要嚴格遵守國際生態(tài)環(huán)境保護最高標準和海南產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)，采取“零容忍”的態(tài)度與破壞生態(tài)環(huán)境的行為作斗爭。

（四）積極妥善地開展營商環(huán)境負面清單優(yōu)化的試點與重點工作

海南自貿(mào)港營商環(huán)境負面清單的試點要根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》和《海南自由貿(mào)易港法》的相關(guān)規(guī)定進行編制，限制類和禁止類事項有變化，需向國務(wù)院相關(guān)部委說明，在海南省人大批準后才能實施。試點過程要加強監(jiān)管，做好記錄;試點工作結(jié)束后，及時總結(jié)經(jīng)驗和整改相關(guān)問題，修正負面清單。試點工作既可在縣市試點，也可在重點行業(yè)進行試點。試點成功后，還要做好營商環(huán)境負面清單優(yōu)化的復(fù)制推廣。

當然，海南自貿(mào)港營商環(huán)境負面清單優(yōu)化要注意抓重點，克難點。要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，以便利、高效為主線，做好營商環(huán)境負面清單“加、減、乘、除”建設(shè)。即政府在審批材料、環(huán)節(jié)、時限、成本上多做“減法”;政府在服務(wù)方式、效率、質(zhì)量上多做“加法”;在破除部門壁壘上巧用“除法”，在溝通協(xié)調(diào)上活用“乘法”。

（五）要形成多方參與的負面清單決策與評價體系

優(yōu)化營商環(huán)境是一個系統(tǒng)工程，不能局限于政府單一行為。要充分調(diào)動政府、企業(yè)、社會各界參與營商環(huán)境建設(shè)的積極性，充分吸收行業(yè)協(xié)會、社會公眾以及專家意見，精心組織相關(guān)論證，做到多方參與決策管理，及時向社會做好公示宣傳。

要構(gòu)建高水平的營商環(huán)境負面清單評價體系。一是要圍繞營商環(huán)境法治化、國際化、便利化標準，構(gòu)建政府服務(wù)效率清單、廉潔清單、誠信清單、公共服務(wù)清單、金融信貸清單、人力資源供給清單、創(chuàng)新環(huán)境清單、市場環(huán)境清單等。二是對每個負面清單事項要設(shè)立整改的時間表，畫出優(yōu)化的路徑圖，要定期開展營商環(huán)境優(yōu)化的績效評估，釋放市場主體活力。三是評價制度要對標世界最高標準，將目前世界銀行營商環(huán)境指標體系中尚未考慮的人力資源、建筑施工許可、稅收制度、環(huán)境評價等因素納入營商環(huán)境的考評范圍。四是對法律體系中限制類和禁止類事項要開展科學(xué)合理的系統(tǒng)性評估，逐步建立與海南自貿(mào)港營商環(huán)境相配套的爭議多元化解決機制，營造公平公正的營商司法環(huán)境。

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