本社記者 張純

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟的一種訴訟模式，旨在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。它最早可以追溯到古羅馬法，并在20世紀(jì)六七十年代作為“保護(hù)擴(kuò)散性利益、實(shí)現(xiàn)市民正義”的手段，而在西方得到空前發(fā)展。

根據(jù)通常定義，“公益訴訟”是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)團(tuán)體、組織、公民個(gè)人，依據(jù)法律授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法者的法律責(zé)任。

從這一定義不難看出，與側(cè)重私益保護(hù)的傳統(tǒng)訴訟相比，公益訴訟最鮮明的特征是：提起公益訴訟的主體與違法侵權(quán)行為并無直接利害關(guān)系，其起訴出發(fā)點(diǎn)，在于維護(hù)公共利益、法律尊嚴(yán)、公平正義，而非一己私利。也正因?yàn)榇耍嬖V訟被稱為一項(xiàng)飽含道德情懷、寄寓高尚目標(biāo)的司法制度創(chuàng)造。

那么，回望一路走來的法治建設(shè)歷程，公益訴訟制度在我國(guó)是如何興起的？經(jīng)歷了哪些曲折的過程？檢察機(jī)關(guān)為何率先成為公益訴訟的主力？又呈現(xiàn)了怎樣的司法保護(hù)公益的中國(guó)方案？……帶著這些問題，我們翻開中國(guó)法治建設(shè)關(guān)于“公益訴訟”的篇章，回顧過去的發(fā)展，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的境況，展望未來的前景。

從無到有，公益訴訟在探索中前行

公益損害應(yīng)該由誰來管？至今中外沒有標(biāo)準(zhǔn)答案。上世紀(jì)90年代初，“公益訴訟”的概念才進(jìn)入我國(guó)法學(xué)界的研究視野。

中國(guó)法學(xué)會(huì)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授張衛(wèi)平接受本社記者采訪時(shí)介紹，20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)法學(xué)界開始研討公益訴訟的制度構(gòu)建。當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論比較大，包括我國(guó)建立公益訴訟制度的必要性和可行性問題。

“從不同國(guó)家的法治背景和司法實(shí)踐傳統(tǒng)來說，西方國(guó)家為‘小政府大社會(huì)’，他們需要借助司法力量來實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的保護(hù)。而我國(guó)政府職能比較完善、行政權(quán)比較廣泛，只要行政機(jī)關(guān)行動(dòng)起來，公益保護(hù)則能夠較為有效地實(shí)現(xiàn)?！睆埿l(wèi)平教授說，在此背景下，我國(guó)是否需要公益訴訟？公益訴訟能發(fā)揮何種作用？一系列問題接踵而至，引發(fā)了學(xué)界廣泛討論。

任何事物從無到有，都是一道難題。而一個(gè)時(shí)期的理論研究，往往體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)發(fā)展的痕跡。隨著環(huán)境污染、食品安全、產(chǎn)品致?lián)p、消費(fèi)侵權(quán)等諸多公共事件的頻頻爆發(fā)，我國(guó)“公益訴訟”的實(shí)踐也開始提上了日程。

在民間，以維護(hù)公益為目標(biāo)的訴訟行動(dòng)十分活躍，如公益律師先后挑戰(zhàn)原鐵道部春運(yùn)漲價(jià)不聽證、高速公路收費(fèi)不合理，網(wǎng)民聯(lián)盟發(fā)起反“流氓軟件”的系列訴訟，環(huán)保組織就環(huán)境污染事件在多地頻繁起訴……以及圍繞廁所收費(fèi)、垃圾短信、航班延誤、網(wǎng)購(gòu)違約等諸多熱點(diǎn)問題，進(jìn)行了一次次嘗試。

不過，民間組織除了寥寥無幾的成功個(gè)案，大多難以啟動(dòng)公益訴訟程序。

究其原因，主要是大多民間公益訴訟面臨跨越不了的法定“門檻”。彼時(shí)，我國(guó)民事訴訟法第一百零八條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！边@嚴(yán)格限制了提起公益訴訟的主體的范圍，很多民間組織在提起訴訟時(shí)，往往就被法院認(rèn)為主體不適格，無權(quán)起訴而被駁回。

民間公益訴訟遭遇了“屢提屢駁、屢訴屢敗”的命運(yùn)，與此同時(shí)，也有法律學(xué)者提出，因?yàn)橐恍┧^的“公益訴訟”的起訴主體大多屬于與案件有“直接利害關(guān)系”，所以嚴(yán)格來講，還不能算是真正法律意義上的公益訴訟。而真正為公益訴訟作出破冰之舉的，則是人民檢察院。

1997年，河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院為原告，起訴該縣工商局和湯某，要求法院撤銷兩者之間的門面房買賣協(xié)議。其理由是縣工商局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格出售門面房與湯某。這一案件得到了法院的支持并勝訴。作為改革開放后首起公益訴訟的開山之作，開啟了“準(zhǔn)公益訴訟”模式的司法探索。

星星之火，可以燎原。此后，全國(guó)各地人民法院和檢察院也紛紛開啟了提起和審理公益訴訟案件的司法探索。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年年底，各地檢察機(jī)關(guān)提起153件涉及環(huán)境污染、消費(fèi)侵權(quán)等問題的公益訴訟。在審判機(jī)關(guān)層面，從2007年開始，全國(guó)多地中級(jí)法院和基層法院也試點(diǎn)設(shè)立了環(huán)境資源審判庭。但總體來說，由于法律依據(jù)不足等原因，除了少量涉及環(huán)境污染的公益訴訟得到受理外，各地的環(huán)保法庭普遍“缺米下鍋”。

>>2012年8月31日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過“關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的決定（草案）”。中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

回溯到這一時(shí)期，從實(shí)踐來看，與公權(quán)機(jī)關(guān)的謹(jǐn)慎試水相比，民間組織以公益為目標(biāo)的訴訟行動(dòng)則加快了腳步。從結(jié)果來看，民間組織“立案難”與環(huán)保法庭“案件少”現(xiàn)象形成了鮮明的對(duì)比。我國(guó)公益訴訟處于夾縫式生存的艱難處境，而究其原因，除了地方保護(hù)主義等因素外，根本癥結(jié)在于缺失公益訴訟的法律制度。

而公益訴訟的法律缺失所帶來的后果是，環(huán)境公共事件、食品安全公共事件頻頻發(fā)生。“那時(shí)候我國(guó)改革開放已經(jīng)走過了30年歷程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了世界矚目的成就。但經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，也帶來了一些弊端，包括當(dāng)時(shí)影響最大的環(huán)境污染和侵害消費(fèi)者利益的行為。”張衛(wèi)平教授說，在邏輯上，侵害社會(huì)公共利益的行為都是違反法律的行為，人們自然而然會(huì)想到通過法律獲得保護(hù)和救濟(jì)。而在各種法律救濟(jì)手段中，大多數(shù)人認(rèn)為公益訴訟制度是維護(hù)社會(huì)公共利益的很好手段，建構(gòu)公益訴訟制度成為一種普遍的社會(huì)訴求。

正是在這樣的時(shí)代語(yǔ)境下，激活真正意義的公益訴訟已勢(shì)在必行?；诠嬖V訟的現(xiàn)實(shí)急需，順應(yīng)社會(huì)各界的強(qiáng)烈呼聲，一系列構(gòu)建公益訴訟制度的修法努力終于相繼啟動(dòng)。

我國(guó)公眾的參與及監(jiān)督意識(shí)仍需提高，社會(huì)組織的成熟度亟待加強(qiáng)。只有在政府職能歸位、公民社會(huì)成長(zhǎng)、社會(huì)組織獨(dú)立的條件下才能夠?qū)崿F(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的高效與精準(zhǔn)。

立法先行，破除公益訴訟“門禁”

2013年1月1日，新的民事訴訟法開始正式實(shí)施。公益訴訟的內(nèi)容被寫入，成了最大亮點(diǎn)。

該法新增的第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@就為公益訴訟打開了合法化的大門，不少人為此而歡欣鼓舞。更有環(huán)境維權(quán)活躍人士提出，中國(guó)環(huán)境公益訴訟的春天，已經(jīng)到來。

>>2013年10月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂閉幕。會(huì)議表決通過了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的決定等各項(xiàng)議案。中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

不過，現(xiàn)實(shí)卻出人意料的“骨感”。“這是一個(gè)很有意思的現(xiàn)象，2012年民事訴訟法修改之前，公益訴訟提起的案件數(shù)量反而高于民事訴訟法修改之后。這與社會(huì)期待剛好相反?！睆埿l(wèi)平教授說。

“舉例說明，在民間組織中，即使有半官方背景的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，其在2013年提起的8起環(huán)境公益訴訟，全被拒絕受理。而在2009年至2012年該組織共提起9起公益訴訟，全部進(jìn)入司法程序。新法修改后，環(huán)境公益訴訟遭遇了全國(guó)冰封?！?014年《南方周末》對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行了報(bào)道，其中提到：環(huán)境公益訴訟開門了，不少地方法院拿出來的卻是“不予立案”。

同一時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件數(shù)量急劇下降。對(duì)此，吳應(yīng)甲在其著作《中國(guó)環(huán)境公益訴訟主體多元化研究》中解釋：修改后的民訴法沒有明確檢察機(jī)關(guān)具有主體資格，不利于調(diào)動(dòng)其積極性，也讓其重新審定自身的定位；而行政機(jī)關(guān)在法律上沒有明確其主體地位的情況下，也不愿主動(dòng)提起公益訴訟。

“法院對(duì)公益訴訟案件的受理受限于現(xiàn)行法律制度安排，在司法實(shí)務(wù)中無所適從。皆因公益訴訟條款過于原則，相關(guān)配套法規(guī)缺乏。”陳亮在《環(huán)境公益訴訟研究》一書中提到，民訴法修改后，新增的公益訴訟法條僅有51個(gè)字，顯然過于原則、簡(jiǎn)略，對(duì)于訴訟主體、具體程序等關(guān)鍵問題，均未提供清晰答案。比如，哪些屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，哪些屬于“有關(guān)組織”，并未作出明確界定。尤其是在“有關(guān)組織”的定義上，司法機(jī)關(guān)、民間組織、法學(xué)界多有不同理解、分歧巨大。

不過，可以明確的是，在適格的主體上，個(gè)人完全被排除在提起公益訴訟的主體范圍之外。“理由是為了穩(wěn)妥、漸進(jìn)地實(shí)施公益訴訟，避免公益訴訟的無序化?！睆埿l(wèi)平教授介紹，與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為憲法和法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，就其監(jiān)督職能而言應(yīng)當(dāng)具有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，這也是當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界普遍的共識(shí)。

由此可見，修改后的民訴法雖然破解了環(huán)境公益訴訟于法無據(jù)的尷尬局面，但公益訴訟更多地停滯于立法層面，難以順利進(jìn)入司法實(shí)踐。對(duì)此，張衛(wèi)平教授進(jìn)一步解釋道：“這是關(guān)于民事公益訴訟的原則性規(guī)定，并不是其制度性規(guī)定。在司法實(shí)踐中，關(guān)于民事公益訴訟的客觀范圍、提起的主體范圍、請(qǐng)求類型、具體程序等問題都需要制度化?！?/p>

“人們希望通過修改民訴法確立統(tǒng)一的民事公益訴訟程序。但是，對(duì)如何具體確立，一方面，人們還缺乏足夠的理論準(zhǔn)備和實(shí)踐積累；另一方面，各領(lǐng)域中公共利益的實(shí)體規(guī)范存在很大差異。因此，難以在短期內(nèi)完成統(tǒng)一的公益訴訟制度的建構(gòu)，只能夠確定原則性框架回應(yīng)社會(huì)的訴求?！睆埿l(wèi)平教授進(jìn)一步解釋道，民事訴訟法修改中之所以沒有明確提起公益訴訟主體的范圍，是因?yàn)橹黧w范圍的劃定，必須考慮環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者保護(hù)等各領(lǐng)域的具體情形，在修改環(huán)境保護(hù)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的過程中具體加以確定，也給提起公益訴訟主體的具體制度化留下充足的空間。

在此背景下，配套立法建設(shè)迅速提上了議事日程。沿著民事訴訟法所確立的環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)公益訴訟兩大主線，兩次重要的修法行動(dòng)接踵而至。

>>中國(guó)法學(xué)會(huì)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授張衛(wèi)平 資料圖

制度修補(bǔ)，公益訴訟主體“破繭”

2013年10月修改的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，明確賦予了中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和省級(jí)消協(xié)提起消費(fèi)公益訴訟的權(quán)利。2014年修改的環(huán)境保護(hù)法，進(jìn)一步細(xì)化了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容。值得一提的是，在該法四次審議過程中，提起公益訴訟主體的爭(zhēng)議一直貫穿始終。

2012年，《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）首次審議并向社會(huì)公開征求意見時(shí)，就因該問題飽受爭(zhēng)議。

民事訴訟法剛剛確立了公益訴訟制度，將主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。如何細(xì)化規(guī)定，這個(gè)填空題留給了環(huán)保法。然而，《草案》一審稿中，居然未列入公益訴訟。在2012年9月原環(huán)保部組織的研討會(huì)上，環(huán)保組織提起的第一條意見，便是將其列為公益訴訟的主體。

2013年6月底進(jìn)入二審的《草案》，將提起環(huán)境公益訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。

一石激起千層浪，眾多民事訴訟專家和律師均指出，這一規(guī)定與民事訴訟法中關(guān)于公益訴訟主體的規(guī)定——“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”不相符。根據(jù)這一規(guī)定，能夠提起環(huán)境污染訴訟的主體應(yīng)該不限于特定的單位。

此外，十多年來，公民個(gè)人、環(huán)保組織、環(huán)保行政部門、檢察機(jī)關(guān)都曾作為原告提起過環(huán)境公益訴訟。有學(xué)者指出與公益訴訟實(shí)踐相比，該條款則過于“保守”。民間環(huán)保組織原本寄望于修改后的環(huán)保法明確其提起環(huán)境公益訴訟的資格。然而，《草案》卻將他們拒之門外，遭致民間環(huán)保組織一片反對(duì)之聲。自然之友等環(huán)保組織，隨即發(fā)表反對(duì)聲明和聯(lián)署信。

2013年10月，第三次審議《草案》對(duì)上述規(guī)定做了修改，有限度地?cái)U(kuò)大了原告資格范圍，將起訴人的資格擴(kuò)展為“全國(guó)性組織”。

盡管有進(jìn)步，但仍備受爭(zhēng)議。顏運(yùn)秋在《公益訴訟理念和實(shí)踐研究》一書中表示，很多意見認(rèn)為規(guī)定的提起公益訴訟主體的范圍還是太窄，不利于調(diào)動(dòng)專門從事環(huán)境保護(hù)的社會(huì)組織的積極性。彼時(shí)，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，在其本級(jí)登記的環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織只有36個(gè)，符合上述條件的也只有13個(gè)。顏運(yùn)秋強(qiáng)調(diào)，而其是否愿意和有無能力提起環(huán)境公益訴訟，也頗值得研究。

最終，經(jīng)過四次審議通過的環(huán)境保護(hù)法，于2015年1月1日正式生效施行。修改后的環(huán)境保護(hù)法賦予更多的社會(huì)組織以公益訴權(quán)，明確規(guī)定“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織”，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

從環(huán)境保護(hù)法的修改進(jìn)程來看，提起公益訴訟主體資格在范圍上逐步擴(kuò)大，條件上逐步放寬，要求上逐步明晰。但對(duì)于訴訟主體資格的限制，學(xué)界爭(zhēng)議仍不絕于耳。

“實(shí)際上，公益訴訟的起訴主體一直是公眾關(guān)注焦點(diǎn)。”張衛(wèi)平教授表示，總體來說，從民事訴訟法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和環(huán)境保護(hù)法的修改進(jìn)程來看，否認(rèn)公民個(gè)人的原告資格是一以貫之的。其他提起公益訴訟主體的范圍則是經(jīng)歷了放寬、限縮到適度放寬的過程，反映了立法機(jī)關(guān)努力在擴(kuò)大提起公益訴訟主體的范圍與防止濫訴之間尋求一種平衡。

為了進(jìn)一步解決日益增多的環(huán)境事件給司法審判帶來的諸多挑戰(zhàn)，2015年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，設(shè)置了較為系統(tǒng)的環(huán)境民事公益訴訟司法審判規(guī)則。同年，最高人民法院頒布《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》，其中“十三、公益訴訟”部分對(duì)民事訴訟法第五十五條規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確了審理公益訴訟案件適用的一般規(guī)則。

經(jīng)由一系列的立法跟進(jìn)和制度修補(bǔ)，公益訴訟終于得以真正落地。發(fā)展的道路總是曲折前進(jìn)的，但這項(xiàng)“新生事物”經(jīng)歷了立法和突破后，卻又遭遇了現(xiàn)實(shí)的尷尬：公益訴訟案件數(shù)量并未如期井噴。

有統(tǒng)計(jì)顯示，2013年10月修改的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法正式實(shí)施后兩年間，法院受理的消費(fèi)公益訴訟僅有由上海市消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的一例。而在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法所設(shè)定的資格條件，全國(guó)具有公益訴權(quán)的環(huán)保組織多達(dá)700余家，但真正付諸實(shí)踐的僅十多家。并且隨著時(shí)間的推移，先行者推進(jìn)公益訴訟的熱情，也逐漸出現(xiàn)了衰退之勢(shì)。另一方面，現(xiàn)有符合條件的有關(guān)組織在專業(yè)能力方面還有較大差距，有的根本沒有經(jīng)濟(jì)能力及技術(shù)能力支撐其完成調(diào)查、取證、訴訟等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。多地環(huán)保法庭“無案可審”的窘境，并未根本改觀。

實(shí)踐將問題擺在眼前，需要面對(duì)的是，現(xiàn)有的公益保護(hù)制度存在一些局限和不足，但同時(shí)也意味著，必須尋找到更具智慧、更切實(shí)際的制度方案，為陷入瓶頸的公益訴訟，注入通向坦途的新活力。

>>2015年7月2日，最高人民檢察院在北京召開新聞發(fā)布會(huì)，公布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》并通報(bào)有關(guān)情況。據(jù)最高人民檢察院新聞發(fā)言人肖瑋介紹，最高人民檢察院將依據(jù)《改革試點(diǎn)方案》，選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展改革試點(diǎn)。試點(diǎn)期限為二年。中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

為民司法，打造公益訴訟中國(guó)方案

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

2015年5月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，頂層設(shè)計(jì)成型。

同年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過決定，授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)。至此，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的試點(diǎn)改革，正式獲得了合法性通行證。

有了頂層設(shè)計(jì)，探索便有了依據(jù)。在兩年時(shí)間里，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)不等不靠、勇于開拓，積極投入檢察公益訴訟實(shí)踐中，取得的成效喜人：各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟挽回直接經(jīng)濟(jì)損失89億余元，其中收回國(guó)有土地出讓金76億余元，收回人防易地建設(shè)費(fèi)2.4億余元，督促違法企業(yè)或個(gè)人賠償損失3億余元。

經(jīng)過全覆蓋、多樣化的試點(diǎn)探索，檢察機(jī)關(guān)交上了滿意答卷，充分校驗(yàn)了制度設(shè)計(jì)的可行性，探索出了一條司法保護(hù)公益的中國(guó)道路。

沿著“重大改革于法有據(jù)”的法治軌道，一場(chǎng)重塑公益訴訟制度的修法行動(dòng)如期而至。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了民事訴訟法修正案和行政訴訟法修正案，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度被正式載入法律。此前，2017年5月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央深改組第三十五次會(huì)議，對(duì)試點(diǎn)成效給予充分肯定并明確提出立法要求。

盡管兩部訴訟法的修改只是分別增加了一個(gè)條款，但這一簡(jiǎn)短的改動(dòng)字字千鈞——致力于破解公益保護(hù)之困，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的新需求。

2017年9月11日，第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)在北京開幕。習(xí)近平總書記在向大會(huì)發(fā)來的賀信中明確指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任?！薄爸袊?guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量。”

2018年7月，在公益訴訟全面實(shí)施一周年之際，習(xí)近平總書記主持召開中央深改委第三次會(huì)議，批準(zhǔn)最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟檢察廳。隨后，最高檢正式成立第八檢察廳，專門負(fù)責(zé)公益訴訟檢察工作。

在黨中央的重視支持下，檢察公益訴訟迎來“爆發(fā)式”發(fā)展。僅2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，通過辦案督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬噸。截至2018年11月，全國(guó)基層檢察院實(shí)現(xiàn)了公益訴訟辦案“全覆蓋”。

碩果累累離不開高位推動(dòng)。新一屆最高檢黨組多次召開會(huì)議進(jìn)行研究部署，強(qiáng)調(diào)要把公益訴訟工作作為“一把手”工程切實(shí)抓好。最高人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)張軍提出，要把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳狀態(tài)。實(shí)踐中，更多的問題通過訴前檢察建議得到了解決。訴前檢察建議也成為中國(guó)檢察公益訴訟制度的獨(dú)創(chuàng)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民群眾對(duì)公益保護(hù)的需求日益增多，檢察機(jī)關(guān)在探索保護(hù)公共利益方面的“腳步”從未停歇，不斷回應(yīng)新時(shí)代人民群眾對(duì)公益訴訟檢察工作的新需求。

黨的十九屆四中全會(huì)提出“拓展公益訴訟案件范圍”。作為貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神的重要舉措，最高檢將探索擴(kuò)展新領(lǐng)域案件的原則由“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。除了法律明確賦權(quán)的“4+1”領(lǐng)域（生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英烈姓名肖像名譽(yù)榮譽(yù)保護(hù)）案件，最高檢在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害及個(gè)人信息保護(hù)、國(guó)防和軍事利益保護(hù)以及扶貧等人民群眾普遍關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)一步深化探索，辦理了大量典型案件，取得顯著成效，同時(shí)也為完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。

數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)新領(lǐng)域立案26940件，同比上升2.4倍，占17.8%，同比增加11.6個(gè)百分點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)新領(lǐng)域案件辦理的規(guī)范，最高檢制定下發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地加大新領(lǐng)域探索力度的同時(shí)，明確重點(diǎn)，嚴(yán)格履行研究論證、審批備案等程序。值得一提的是，2021年7月14日，最高檢發(fā)布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。在總結(jié)各地辦案實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)公益訴訟一體化辦案機(jī)制作了規(guī)定，建立了辦案中的交辦、提辦、督辦、領(lǐng)辦以及跨區(qū)劃管轄機(jī)制，并明確了統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)檢察人員辦案等內(nèi)容。

令人振奮的是，2021年，在建黨百年、黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的人民檢察制度創(chuàng)立90周年這一歷史性時(shí)刻，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。這在黨的歷史上是第一次，充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)全面依法治國(guó)的堅(jiān)定決心、對(duì)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系特別是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視?！兑庖姟访鞔_要求檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法。

在短短四年的探索發(fā)展中，檢察公益訴訟闖出了一條中國(guó)之路，讓世界為之矚目。實(shí)踐表明，檢察公益訴訟在維護(hù)公共利益方面作用巨大。不過，相對(duì)其他檢察職能，公益訴訟檢察還只是剛剛起步。作為一項(xiàng)新生事物，其發(fā)展歷程必然會(huì)面對(duì)各種各樣的問題。

問題是當(dāng)今時(shí)代發(fā)出的嶄新課題，更是亟待努力解決的必修功課。毋庸置疑，“公益訴訟”已經(jīng)成為法治中國(guó)建設(shè)的高頻詞語(yǔ)，成為司法為民的生動(dòng)注腳，不可或缺。作為一項(xiàng)年輕的制度，公益訴訟已經(jīng)在中國(guó)的法治歷程中，留下了濃墨重彩的一筆筆印記。相信隨著司法實(shí)踐的推進(jìn)與發(fā)展，必將迎來全面發(fā)力的春天！