羅哲

【關鍵詞】基層治理 壓力型體制 層層加碼 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層治理作為國家治理的重要基石，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化鏈條的重要組成部分。今年發(fā)布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》中明確指出，要“堅持因地制宜，分類指導、分層推進、分步實施，向基層放權賦能，減輕基層負擔”。近年來中央接連提出為基層減壓降負的各項方針政策，但基層政府“超負荷運轉”的現(xiàn)象在一些地區(qū)依舊普遍存在，為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設帶來了一定的掣肘。

值得注意的是，“接不住”但又“必須接”是當前基層政府所面臨的治理現(xiàn)實困境之一?；鶎诱媾R非常態(tài)化治理議題和常態(tài)化治理議題壓力傳導，往往要承擔由上級政府傳導而來的治理壓力。然而，限于基層治理水平和基層治理能力，基層政府往往會出現(xiàn)“接不住”的基層治理困境。與此同時，作為我國現(xiàn)行政治體制的神經(jīng)末梢，這些治理責任往往又只能由基層政府承擔，呈現(xiàn)“必須接”的治理樣態(tài)?！敖硬蛔　迸c“必須接”的基層治理矛盾實際上是“減負松綁”與“超負荷運轉”的力量交織的具象化體現(xiàn)。解決這一對矛盾，一方面要了解矛盾生成的原因，另一方面則要從減負松綁和提升基層治理能力的角度進行疏解。

基層“接不住”和“必須接”現(xiàn)實矛盾的生成有多重因素

一是由于壓力型體制使得治理壓力向基層傳導。我國的行政權力呈現(xiàn)出自上而下的運行特征，這就要求下級服從上級、地方服從中央，從而形成地方政府“向上負責”的局面。改革開放以來，各級地方政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超等相關目標，通過任務量化分解和嚴格指標考核等手段，推動形成了壓力型體制。這種層層壓實責任的管理體制具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，并結合行政發(fā)包制與目標責任制，對基層政府形成了強大的監(jiān)督與問責壓力。壓力型體制賦予上級政府絕對的權威，在中央政府制定總體方針與戰(zhàn)略目標后，各級政府便將目標進行層層分解與傳遞，并對下級政府目標完成情況進行考核。這種目標考核以結果導向為主，中央政府通過管理地方政府來間接治理社會，但也一定程度上導致行政性事務層層下壓，基層負擔越來越重，從而形成上級向基層卸責的現(xiàn)實問題。

二是政治錦標賽帶來的基層工作任務層層加碼。行政發(fā)包制模式下，上級政府擁有人事任免與目標考核權力，下級政府則擁有一定程度的自由裁量權。中央政府將治理任務同時下達給多個地方政府，重點考察地方的經(jīng)濟發(fā)展情況，并對地方官員進行績效考核與擇優(yōu)選拔。結果考核與層層篩選的模式促使地方官員不斷提高政策執(zhí)行標準，以獲取比較優(yōu)勢、謀求晉升保障。在經(jīng)濟理性的驅動下，地方政府官員積極開展政治錦標賽，主動提出更高的經(jīng)濟發(fā)展目標，推動了地方的經(jīng)濟增長，同時也造成了重復建設和資源浪費等問題。由于晉升人數(shù)向上層層減少，因此激勵效應向下層層放大，越是靠近基層的地方，其競爭就愈發(fā)激烈。地方官員在政策執(zhí)行過程中，傾向于通過層層加碼來控制更多的政策資源，可能會存在投機或短視行為，從而造成政策制定與執(zhí)行的偏差。在“縱向發(fā)包”與“橫向競爭”的雙重影響下，事權與自由裁量權逐步下放，相關考核指標不斷增多，基層工作任務持續(xù)增加。

三是基層治理能力有待提升。基層社會是各種矛盾與問題發(fā)生以及各種關系相互交織的場域，隨著社會群體的多元化與異質化，維護基層社會的穩(wěn)定與有序運轉已經(jīng)成為一個重要的現(xiàn)實問題，這也對基層治理能力提出了更高的要求。一方面，基層治理存在“碎片化”困境，主要表現(xiàn)為基層黨組織弱化、基層政府“懸浮化”、社會組織發(fā)育不足和基層自治消解等問題，各種類型的基層治理主體均存在自身不足，其互動與合作較為缺乏，對資源的調動與整合能力較差，無法形成治理合力。另一方面，基層治理存在權責失衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為基層治理任務泛化與責任的無限擴張，與此同時相應的權力和資源卻主要集中于上級，形成“權力上移、責任下移”現(xiàn)象，從而大大降低了基層政府的行動能力。

四是常態(tài)化治理與非常態(tài)化治理的情境轉換提升了基層治理難度?；鶎诱媾R兩種治理情境，一種是基于確定性事件的常態(tài)化治理，主要處理模式化的日常事務；另一種是基于突發(fā)性事件的非常態(tài)化治理，主要處理臨時出現(xiàn)的非日常事務。在實際工作中，由常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”失衡帶來的治理困境往往成為制約治理效能提升的障礙。在常態(tài)化治理過程中，由于壓力型體制帶來的繁重任務，以及“條塊分割”導致的“碎片化”困境，大量的績效考核與專項檢查將導致基層政策執(zhí)行的“形式主義”。一旦面對突發(fā)性事件，常態(tài)化治理因其相對固化的規(guī)則和體制限制而失靈，就需要緊急啟動非常態(tài)化治理。但非常態(tài)化治理的“動員化”特征會損害常態(tài)化治理的分工基礎，影響條塊關系的穩(wěn)定性。這就要求及時進行兩種治理模式的轉換，建立二者的銜接機制。為此，基層政府既要應對上級下派的指令性任務，又要處理好緊急事件，這必將給基層治理帶來更大的考驗。

完善基層治理要減負賦能，切實減輕基層治理壓力

一是以黨的政治建設為統(tǒng)領，樹立正確的政績觀。領導干部的政績觀代表了其對日常工作的看法，反映了其政治格局與黨性修養(yǎng)，會對其干事創(chuàng)業(yè)產生重大影響。解決基層治理層層加碼的問題，必須引導廣大領導干部樹立正確的政績觀。實踐證明，錯誤的政績觀會誤導個人行為，導致地方官員優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟發(fā)展等涉及個人利益的工作，而忽視具有重要社會效益的工作。為此，必須加強黨的政治建設，狠抓領導干部這個“關鍵少數(shù)”，既要持續(xù)鞏固黨中央權威，嚴肅黨內政治生活，加強對黨中央路線方針政策的宣傳教育；又要加強對廣大領導干部的黨性鍛煉，持續(xù)深化黨內思想政治教育，牢固樹立領導干部的“四個意識”，營造良好的政治生態(tài)。