伍攀峰

9月1日起，《上海市城市更新條例》（以下簡稱條例）正式施行，從地方性法規(guī)層面為有效推進(jìn)城市更新工作提供了有力法治保障，這對于踐行“人民城市”重要理念、提升城市軟實(shí)力具有重要意義。條例制定過程中，本市規(guī)劃資源、住建委、房管、經(jīng)信、交通、國資、更新中心等部門組成了立法工作組，對國內(nèi)外城市更新制度和案例進(jìn)行了系統(tǒng)分析，對本市城市更新工作現(xiàn)狀、方向、問題、對策進(jìn)行了全方位研究，并對未來工作方向作了進(jìn)一步的思考和研究。

從單一改造到全面提升

城市更新活動是伴隨著城市的發(fā)展而產(chǎn)生和不斷演進(jìn)的，更新目的從單純的物質(zhì)環(huán)境改善轉(zhuǎn)為空間、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的全面提升;更新對象從單純的城市短板區(qū)轉(zhuǎn)向具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)（如舊產(chǎn)業(yè)地區(qū)、濱水區(qū)等）;更新方式從劇烈的推倒重建轉(zhuǎn)向分階段和適時的漸進(jìn)式更新;更新主體由單一力量逐漸過渡到政府、市場、社區(qū)等多維度合作。

本市的城市更新從改革開放后來看，大致分為四個階段：1978年至1990年間，以政府為主導(dǎo)、以解決人民居住矛盾為主的住房改造時期，目的是提高住宅水平、解決民生，重點(diǎn)關(guān)注棚戶區(qū)和危房改造;1990年至2000年開始注重市場參與，進(jìn)入改善舊城基礎(chǔ)設(shè)施和城市形象的大規(guī)模舊區(qū)改造時期;2000-2010年，進(jìn)一步重視公共利益，開始涉及更多類型存量的全面更新，對象拓展到歷史建筑、存量工業(yè)、成片轉(zhuǎn)型區(qū)域等多種類型，主體上呈現(xiàn)市場、政府、居民多方參與特征，同時也更為關(guān)注歷史保護(hù)，思南公館、外灘源的試點(diǎn)建設(shè)具有重要的代表意義;2010年至今，通過引導(dǎo)多方參與，逐步進(jìn)入資源緊約束背景下的有機(jī)更新探索階段，特別是自2016年起，主要經(jīng)歷了社區(qū)微更新、四大更新行動計劃、系統(tǒng)推進(jìn)“15分鐘社區(qū)生活圈”社區(qū)整體更新等三個階段，探索統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，逐步構(gòu)建自上而下和自下而上相結(jié)合的實(shí)施機(jī)制，上生新所、中央商場改造等更新項目的實(shí)施促成了新的城市功能的注入及城市歷史風(fēng)貌的延續(xù)。

覆蓋度有限獲得感不足

對照當(dāng)前土地資源緊約束、城市品質(zhì)待進(jìn)一步提升的背景，以及未來更新對象全覆蓋的要求，從居住、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)商辦等三種更新項目來看，本市城市更新工作還存在一些難點(diǎn)。

需求大改造難。本市經(jīng)過三十多年的舊區(qū)改造后，仍有大量里弄、花園住宅以及工人新村、小梁薄板等早期職工住宅迫切需要改造，改革開放后的職工住宅、商品房也陸續(xù)進(jìn)入更新期，城郊還有一定數(shù)量的“城中村”，總體改造量和難度依然較大;同時，在解決手段上，舊改征收成本越來越高，已難以全面解決舊住房的改造需求，更無法解決量大面廣的職工住宅更新需求;未來要面對的量大面廣的舊住房成套改造（含拆除重建）目前覆蓋度有限、居民獲得感不足，空間資源分配和利益統(tǒng)籌機(jī)制還不健全，尚難以全面推開。

品質(zhì)低推動難。一方面，本市存量產(chǎn)業(yè)用地總量大，低效產(chǎn)業(yè)用地規(guī)?？捎^，大部分低效用地企業(yè)本身缺乏產(chǎn)業(yè)升級的實(shí)力，同時因?qū)嵤┦諆﹄y度較大，產(chǎn)業(yè)用地面臨出讓價格低于成本的價格“剪刀差”，在利益機(jī)制上阻礙了產(chǎn)業(yè)用地要素資源的合理流動。特別是2014年之前出讓的歷史存量產(chǎn)業(yè)用地，缺少產(chǎn)業(yè)績效管控、土地退出機(jī)制以及有效治理手段，無法釋放低效產(chǎn)業(yè)用地。另一方面，本市的商業(yè)商辦物業(yè)存量規(guī)模大，相當(dāng)一部分品質(zhì)不高，與地區(qū)發(fā)展目標(biāo)差距較大，目前開展的更新項目零星分散、整體效果欠佳。產(chǎn)權(quán)歸集的交易成本高、操作周期長，獎勵政策的分級標(biāo)準(zhǔn)未能結(jié)合區(qū)位、公益貢獻(xiàn)差異予以細(xì)化，存量物業(yè)權(quán)利人更新積極性不高;同時，缺少鼓勵和吸引市場主體進(jìn)入的政策機(jī)制，市場參與也不足。

支持少協(xié)調(diào)難。一方面是缺少推動資源整合的政策機(jī)制，居住、產(chǎn)業(yè)和商業(yè)商辦存量用地現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)分散、復(fù)雜，單宗地更新是目前資源盤活的主要方式，缺乏與周邊及更大區(qū)域的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，難以實(shí)現(xiàn)更高的城市能級;另一方面是缺少推動存量低效用地釋放的引逼機(jī)制，針對低效產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型和商業(yè)商辦用地改造提升，缺乏系統(tǒng)性的綜合支持政策和倒逼機(jī)制。

“鍛”長“補(bǔ)”短突破局限

城市更新是實(shí)施“上海2035”總體規(guī)劃、踐行“人民城市”理念、提升城市綜合實(shí)力的重要方式。條例緊扣規(guī)劃引領(lǐng)下系統(tǒng)推進(jìn)城市更新行動的目標(biāo)要求，進(jìn)行了總體制度設(shè)計和政策供給。為更好更快地落實(shí)條例，本市規(guī)劃資源部門要著眼于城市功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、注重風(fēng)貌保護(hù)、提升城市空間品質(zhì)，克服以往在改善城市空間形態(tài)和功能有關(guān)活動中側(cè)重于解決單一問題的局限性，兼顧城市“亮度”和“溫度”，實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)短板、鍛長板”。

牽頭推進(jìn)建章立制。通過相關(guān)配套文件的制定，建立國土空間規(guī)劃引領(lǐng)下“行動指引和計劃、更新方案制定、全生命周期管理”的城市更新行動基本制度。一方面在市級層面通過制定城市更新指引，明確本市城市更新的總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施策略，聚焦功能完善和品質(zhì)提升、重點(diǎn)發(fā)展功能區(qū)建設(shè)、塑造特色風(fēng)貌、改善人居環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面要求，為確定更新區(qū)域指明方向;在相關(guān)機(jī)制上，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程，突出區(qū)域兼顧零星的原則，明確市區(qū)分工、部門職能、更新行動推進(jìn)、統(tǒng)籌主體賦能、公眾參與等相關(guān)要求，同時針對更新區(qū)域設(shè)定特定的政策機(jī)制。另一方面，明確區(qū)級層面負(fù)責(zé)本轄區(qū)城市更新具體工作，由各區(qū)政府組織編制更新行動計劃，明確更新區(qū)域范圍、統(tǒng)籌主體相關(guān)要求（包括統(tǒng)籌主體的資格條件、確定方式）等，作為后續(xù)區(qū)域更新實(shí)施的依據(jù)。通過制定行動計劃來劃定更新區(qū)域，明確各更新區(qū)域內(nèi)目標(biāo)定位、更新內(nèi)容、時序安排、政策措施等;行動計劃經(jīng)市政府審定后向社會公布，鼓勵引導(dǎo)市場主體和社會資本參與城市更新。第三是在實(shí)施層面，由經(jīng)確定的更新統(tǒng)籌主體，按照城市更新行動計劃的要求，牽頭研究制定區(qū)域更新方案，包括規(guī)劃實(shí)施方案、項目組合開發(fā)、土地供應(yīng)方案、資金統(tǒng)籌以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)營要求等內(nèi)容。

完善相關(guān)政策機(jī)制。充分運(yùn)用市場化手段，以公平公正公開原則為前提，最大程度激發(fā)市場活力，推動城市更新行動。在實(shí)施機(jī)制方面，向統(tǒng)籌主體賦權(quán)賦能，由更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)推動達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案，統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項目實(shí)施。同時推動全面放開更新市場準(zhǔn)入，暢通市場主體參與更新的實(shí)施路徑，包括市場主體可以通過公開公平公正的遴選機(jī)制，確定為統(tǒng)籌主體，系統(tǒng)推進(jìn)并參與更新區(qū)域內(nèi)的更新活動;更新區(qū)域內(nèi)物業(yè)權(quán)利人自行實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌組織下進(jìn)行;市場主體也可以通過與原權(quán)利人合作的方式，參與零星更新項目。

大力推動相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新。在規(guī)劃支持力度方面，為進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域更新，建立公益優(yōu)先、兼顧各方利益的引導(dǎo)機(jī)制，明確給予區(qū)域更新在用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)方面更大的保障力度;在土地政策支持方面，創(chuàng)新更新實(shí)施的用地保障，在公開公平公正前提下，可按更新需要、按條例相關(guān)規(guī)定確定供地方式、由市場主體存量補(bǔ)地價、重新設(shè)定土地使用年限、合理確定補(bǔ)繳土地出讓金等方式，進(jìn)一步增強(qiáng)對市場主體參與更新的吸引力。同時，為適應(yīng)更新需要，市規(guī)劃資源部門將積極配合建設(shè)、住房等相關(guān)部門，進(jìn)一步完善與更新活動相適應(yīng)的差異化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，支持推動更新項目落地。