◆李鵬/沙洋縣人民政府

國外貸援款是指國際組織、國際金融機構(gòu)、外國政府向我國政府及部門提供的貸款、援助及贈款；向我國金融機構(gòu)和企事業(yè)單位提供的、由我國政府及其部門擔(dān)保的貸款；向受我國政府委托管理有關(guān)基金、資金的社會團(tuán)體提供的援助和贈款等。國外貸援款是我國吸收引進(jìn)利用外資為國民經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的重要渠道，也是統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的重要抓手。

從1984年起，由審計署統(tǒng)一組織，授權(quán)各省級審計機關(guān)對我國政府借用和接受國際組織貸款、外國政府貸款和國外無償援助項目進(jìn)行審計，國外貸援款項目審計已然成為國家審計的重要組成部分。30余年來，國外貸援款項目審計主動適應(yīng)國家對外開放、積極引進(jìn)外資的重大戰(zhàn)略方針，堅持公證審計與審計監(jiān)督職責(zé)并重，堅持審計報告“內(nèi)外合一、如實披露”，堅持立足國情與國際慣例相銜接，促進(jìn)安全高效利用外資，推動提高項目管理水平，保障國家利用外資政策、產(chǎn)業(yè)政策、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃落實，在發(fā)展本國經(jīng)濟、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈躍升、擴大有效投資、深化國際合作、實現(xiàn)互利共贏等方面起到了積極的作用，審計工作成效得到黨和國家、國際組織的充分肯定。

一、國外貸援款項目審計的特點

國外貸援款項目審計與常規(guī)性審計業(yè)務(wù)相比，在審計職責(zé)、審計計劃、審計周期、審計領(lǐng)域、審計地域、審計報告等六個方面都有顯著的特點，概括起來就是“六性”。

（一）審計職責(zé)的雙重性。國外貸援款審計監(jiān)督承擔(dān)“對內(nèi)進(jìn)行審計監(jiān)督，對外提供審計公證”的雙重職責(zé)，審計監(jiān)督是法定職責(zé)，審計公證是審計機關(guān)受托時承擔(dān)的約定職責(zé)。在借用和接受國外貸援款初期，我國政府就向有關(guān)國際組織承諾，由審計署依法對國外貸援款項目進(jìn)行審計監(jiān)督，同時提供對外審計公證報告，《審計法》及實施條例對此也有明確規(guī)定。審計監(jiān)督是審計公證的基礎(chǔ)，審計公證反過來促進(jìn)審計監(jiān)督的加強，二者相輔相成、互為補充，不論缺少哪一個都會降低外資審計效率。若重視監(jiān)督職責(zé)忽視其公證職責(zé)，審計的質(zhì)量就會受到影響，國際金融組織和國外貸援款組織對我國審計機關(guān)的信任亦會降低，進(jìn)而影響我國引進(jìn)外資工作的順利開展；若重視審計的公證職責(zé)忽視其監(jiān)督職責(zé)，審計權(quán)威性將會下降，審計公證就會成為無本之木、無源之水。

（二）審計計劃的唯一性。國外貸援款項目是審計機關(guān)的必審項目，列入年度審計工作計劃。2018年以前，審計署統(tǒng)一向涉及實施國外貸援款項目的省級審計機關(guān)下發(fā)《授權(quán)審計通知書》，由省級審計機關(guān)依此向國外貸援款項目實施單位下達(dá)《審計通知書》，并組織審計人員開展審計。2018年至今，審計署不再向省級審計機關(guān)下發(fā)《授權(quán)審計通知書》，而是下達(dá)年度國外貸援款項目審計計劃，各省級審計機關(guān)將該計劃列入本單位年度審計工作計劃。無論是下發(fā)授權(quán)審計通知還是下達(dá)年度審計計劃，國外貸援款項目都是由審計署統(tǒng)一安排，各省級審計機關(guān)不能自主擬定審計計劃和組織實施審計。

（三）審計周期的連續(xù)性。不同類型審計項目審計周期各有特點，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計是在被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)或任期屆滿時實施，固定資產(chǎn)投資審計是在固定資產(chǎn)投資項目已接近完工時實施。國外貸援款項目審計的周期是自審計署確定審計計劃的當(dāng)年起，一直審計至項目關(guān)賬的次年止，在此期間，審計機關(guān)每年都必須連續(xù)開展審計不能間斷，延續(xù)周期短則2至3年，長則8至10年，并且每年審計的質(zhì)量和結(jié)果都對以后年度的審計業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響?？梢哉f，國外貸援款項目審計是審計工作中的“馬拉松選手”。

（四）審計領(lǐng)域的多元性。國外貸援款項目因資金投向行業(yè)的不同，審計領(lǐng)域也相應(yīng)呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，國外貸援款項目審計主要涉及9大領(lǐng)域：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，主要包括農(nóng)業(yè)開發(fā)、水利建設(shè)、土壤改造、水土保持、水資源開發(fā)、糧食、漁業(yè)、林業(yè)等項目；工業(yè)領(lǐng)域，主要包括化肥、制藥、郵電、工業(yè)發(fā)展、技術(shù)改造等項目；能源領(lǐng)域，主要包括石油、火電、水電、風(fēng)電、輸變電、煤炭等項目；交通領(lǐng)域，主要包括鐵路、公路、港口等項目；教育領(lǐng)域，主要包括大學(xué)教育、職業(yè)教育、基礎(chǔ)教育等項目；衛(wèi)生領(lǐng)域，主要包括衛(wèi)生和農(nóng)村改水等項目；城市發(fā)展領(lǐng)域，主要包括城市交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房改革等項目；環(huán)保領(lǐng)域，主要包括污水處理、污染治理、環(huán)境技援等項目；技術(shù)援助領(lǐng)域，主要包括財政、會計、金融、養(yǎng)老保險、企業(yè)改革和技術(shù)合作信貸項目。

（五）審計地域的分散性。國外貸援款項目中有一類極為特殊的項目，審計人員習(xí)慣稱之為“傘形項目”。顧名思義，這些項目實施的地域極為分散，猶如傘帽與傘面的關(guān)系，主項目位于“傘帽”的中心位置，每個子項由“傘帽”向周邊輻射延伸開來，分布于“傘面”的各個不同位置。傘形項目主要集中在農(nóng)業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域，整體資金規(guī)模很大，但具體到每個子項上的資金量相對較小，一些全國性項目涉及到不同的省、市，每個項目在本省范圍內(nèi)又橫跨多個市、州，覆蓋大量的縣、市、區(qū)，具有點多、面廣、層級多、資金分散的顯著特點，審計時往往耗費大量的審計資源和時間。

（六）審計報告的獨特性。國外貸援款項目審計報告與財政預(yù)算執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任等專項審計項目相比，有其獨有的特征。就報告使用者而言，國外貸援款項目審計報告的使用者是貸款和援款的提供方，如國際組織、國際金融機構(gòu)、外國政府等，而非審計對象本身。就報告內(nèi)容而言，國外貸援款項目審計報告要在“審計發(fā)現(xiàn)的問題及建議”部分的末尾，注明上一年度審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。就報告文書格式而言，國外貸援款項目審計報告依照《審計署關(guān)于修訂進(jìn)一步規(guī)范世亞行貸款項目審計報告的通知》相關(guān)要求進(jìn)行排版。就報告文字結(jié)構(gòu)而言，國外貸援款項目審計報告分為三個部分，依次分別是審計師意見、財務(wù)報表及財務(wù)報表附注、審計發(fā)現(xiàn)的問題及建議。就報告表述方式而言，國外貸援款項目審計報告是采取中英文對照的方式進(jìn)行表述，先用中文描述報告相關(guān)內(nèi)容，再以英文進(jìn)行翻譯，便于中方和外方使用者閱讀。

二、當(dāng)前國外貸援款項目審計面臨的短板弱項

近年來，國外貸援款項目審計創(chuàng)新審計方式方法，規(guī)范審計操作流程，深入揭示了國外貸援款項目財務(wù)收支、項目管理運行、項目信息管理中存在的風(fēng)險隱患，推進(jìn)高水平利用外資，推動構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，維護(hù)了構(gòu)建新發(fā)展格局和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。但在實際操作過程中，國外貸援款項目審計工作也面臨著一些困境和問題，亟需研究和解決。

一是審計組織方式還不夠優(yōu)。當(dāng)前國外貸援款項目審計主要采取“同級審”“上審下”和“交叉審”的方式，基本屬于“內(nèi)循環(huán)”，還沒有打通審計機關(guān)“大循環(huán)”環(huán)節(jié)，與部門財政預(yù)算執(zhí)行審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)合還不夠緊密，與審計全覆蓋和融合發(fā)展的要求還有一定差距。二是審計成果層次還不夠高。從內(nèi)容和實質(zhì)來看，國外貸援款項目審計與固定資產(chǎn)投資審計最為接近，但工作成效相去甚遠(yuǎn)，審計項目數(shù)、審計資金量、審計投入產(chǎn)出比明顯不匹配，在重大違紀(jì)違法案件線索查處、審計要情專報上報、上級領(lǐng)導(dǎo)指示批示以及審計工作社會影響力等方面還有一定差距。三是審計整改跟蹤力度還不夠大。在審計過程中，常常滿足于收集項目執(zhí)行單位的審計查出問題整改報告，對審計發(fā)現(xiàn)問題整改的實效性關(guān)注度不高，屢審屢犯、屢改屢犯的問題還沒有完全杜絕，從體制、制度、機制層面研究促進(jìn)審計發(fā)現(xiàn)問題的整改還不夠。四是大數(shù)據(jù)運用水平還不夠尖。審計人員大數(shù)據(jù)系統(tǒng)思維方式尚未完全形成，自覺運用大數(shù)據(jù)分析的意識還有待加強，數(shù)據(jù)分析運用水平距離現(xiàn)實需求還有差距，數(shù)據(jù)環(huán)境還不能滿足大數(shù)據(jù)審計的要求。五是審計研究成果還不夠精。審計機關(guān)及社會各界對國外貸援款項目審計的研究比較少，研究視角還比較狹隘，研究內(nèi)容前瞻性不夠，研究成果還缺乏深度，相關(guān)審計理論的創(chuàng)新匱乏，指導(dǎo)審計實務(wù)技巧提升作用發(fā)揮有限。六是審計隊伍專業(yè)素養(yǎng)還不夠強。面對新形勢、新任務(wù)和新要求，審計人員的專業(yè)素養(yǎng)、法治意識有待提升，業(yè)務(wù)技能、英文能力、文字功底還有短板，組織協(xié)調(diào)能力不夠強。

三、提升國外貸援款項目審計質(zhì)效的對策建議

（一）注重在項目安排上下“早”功，早研判、早安排。審計項目成功的關(guān)鍵在靠前謀劃和提早研究。審計實施前，積極開展“研究式”審計，把研究作為前置準(zhǔn)備，全面掌握國外貸援款項目的種類、特性和進(jìn)度，分類、分階段確定工作目標(biāo)和工作方法，分階段、分類別、分層次精準(zhǔn)施策。項目準(zhǔn)備階段，以公證審計為主，如實向外方披露資金使用和項目進(jìn)展情況；項目實施階段，以工程和資金審計為主，著重揭示違反貸款協(xié)定和法律法規(guī)情況；項目竣工階段，進(jìn)行全面審計，重點關(guān)注項目建成后的績效，突出評價項目實際效益和資金使用效率，做到有的放矢、靶向發(fā)力。

（二）注重在組織方式上下“準(zhǔn)”功，謀劃準(zhǔn)、布局準(zhǔn)。開展好國外貸援款項目審計，有效的組織方式往往會事半功倍、成效顯著。結(jié)合外資審計項目工作流程和特殊要求，抓好項目統(tǒng)籌，大力推廣“1+N”組織方式，將國外貸援款項目審計與部門預(yù)算執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和專項審計相結(jié)合，將審計調(diào)查、公證審計、績效審計等多種方式結(jié)合，充分發(fā)揮“比較優(yōu)勢”，形成常態(tài)化、動態(tài)化、無禁區(qū)震懾。要將“上審下”“交叉審”“同級審”等方式有機結(jié)合起來，相機抉擇、適時而動、不搞“一刀切”。要加強上下級審計機關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動，互通有無、相互啟發(fā)、同頻共振，不斷擴大審計戰(zhàn)果。

（三）注重在審前準(zhǔn)備上下“細(xì)”功，周密部署、細(xì)致謀劃。寧可備而不用，不可用時無備。要圍繞貸援款審計的總體要求、基本原則、主要任務(wù)和內(nèi)容等事項，把實施方案做細(xì)做實，既全面覆蓋又重點突出，既有宏觀視角又有微觀切口，既能指導(dǎo)全局又能兼顧個體。要把審前培訓(xùn)做細(xì)做準(zhǔn)，列出工作臺賬，定任務(wù)、定時限、定標(biāo)準(zhǔn)，把職責(zé)具體化、項目化、清單化，讓審計組長明確目標(biāo)、把控方向，讓主審人員啃“硬骨頭”、打攻堅戰(zhàn)，讓工作人員履職盡責(zé)、扎根一線，確保每項工作都有人抓、有人管。要把工作保障做細(xì)做好，配齊配強審計力量，對重點項目要給予審計資源的重點傾斜。

（四）注重在現(xiàn)場實施上下“硬”功，采取硬措施、硬手段直擊要害。堅持質(zhì)量與效率相統(tǒng)一，把突出重點貫穿審計工作的全過程，抓住重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時點和重點內(nèi)容。以資金為主線，對國外貸援款資金進(jìn)行全流程、各環(huán)節(jié)、多節(jié)點的跟蹤，保證資金安全、及時、有效使用。以項目為基點，把項目建設(shè)程序一跟到底，持續(xù)跟進(jìn)立項、設(shè)計、招標(biāo)、施工等過程，揭示每個階段中可能存在的問題，審深審?fù)?；把項目建成效益一跟到底，確保項目完工后及時發(fā)揮應(yīng)有的效果，杜絕“重建設(shè)輕維護(hù)”“重資金輕效益”“重眼前輕長遠(yuǎn)”等問題。積極推進(jìn)審計執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理，加強審計各環(huán)節(jié)質(zhì)量管控，有效防范審計風(fēng)險。

（五）注重在方法手段上下“新”功，探求新思路、新技術(shù)。創(chuàng)新是推動審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的不竭動力，惟創(chuàng)新者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強，惟創(chuàng)新者勝。要創(chuàng)新審慎包容理念，認(rèn)真落實習(xí)近平總書記“三個區(qū)分開來”要求，審慎評判審計過程中遇到的新情況新問題，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)。要創(chuàng)新工作思維，借鑒經(jīng)責(zé)審計和投資審計的先進(jìn)理念，擺脫傳統(tǒng)外資審計的思維定式，跳出固有的思維邏輯。要在技術(shù)手段上開拓創(chuàng)新，大力推廣大數(shù)據(jù)分析先行、非現(xiàn)場審計為主的審計模式，探索推廣實用型大數(shù)據(jù)應(yīng)用，加強數(shù)據(jù)比對和關(guān)聯(lián)分析，積極運用無人機、地理信息系統(tǒng)等新技術(shù)，不斷提升信息化支撐業(yè)務(wù)能力。

（六）注重在成果提升上下“高”功，突顯高層次、高質(zhì)量。審計報告是審計成果的初級階段和直觀體現(xiàn)，提升審計成果，必須提交高質(zhì)量的國外貸援款項目審計報告，力求問題定性準(zhǔn)確無誤、文字表述通俗練達(dá)、報告內(nèi)容豐富飽滿。要加強審計情況綜合分析，善于用政治眼光分析外資審計發(fā)現(xiàn)的問題，從普遍性、傾向性、苗頭性問題中發(fā)現(xiàn)政治端倪，從錯綜復(fù)雜的矛盾關(guān)系中把握政治邏輯，深入揭示體制障礙、機制缺陷和制度漏洞，梳理總結(jié)實踐中的好做法、好經(jīng)驗，總結(jié)提煉出高層次的審計要情專報，更高層次服務(wù)宏觀決策。將查處重大違紀(jì)違法問題作為重要目標(biāo)任務(wù)，在涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保等重點行業(yè)，征地拆遷、重大投資工程等重點領(lǐng)域，審批報批、工程招投標(biāo)等重要環(huán)節(jié)中，發(fā)現(xiàn)和查處領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員涉嫌失職瀆職、貪污受賄、違規(guī)操作造成國有資金資產(chǎn)資源的重大損失浪費、項目存在重大安全風(fēng)險隱患、對生態(tài)環(huán)境造成重大不利影響、侵害人民群眾利益等案件線索。

（七）注重在整改實效上下“實”功，確保措施扎實、效果真實。審計查出問題整改是審計工作的“后半篇文章”，是推進(jìn)審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“重頭戲”。堅持查出問題、反饋問題、整改問題并重，轉(zhuǎn)變“以查處多少問題與金額論英雄”的政績觀，嚴(yán)格落實審計整改記賬銷賬制度，明確整改職責(zé)分工、范圍方式和判斷原則，壓實審計對象整改主體責(zé)任、主管部門監(jiān)督管理責(zé)任、審計部門跟蹤督促責(zé)任。發(fā)揮審計專業(yè)優(yōu)勢，提高審計建議的針對性和可操作性，加大對歷史遺留問題的整改力度，幫助被審計單位破解難題，精準(zhǔn)有效推動整改。要舉一反三、聞一知十，推動建章立制、扎緊籠子，將問題消滅在萌芽狀態(tài)，更好實現(xiàn)“防未病”，切實解決屢審屢犯問題。

（八）注重在人才培養(yǎng)上下“久”功，久久為功、久煉成鋼。人才培養(yǎng)是確保審計事業(yè)后繼有人的長久之計，也是審計機關(guān)歷來關(guān)注和重視的永恒課題。實施好國外貸援款項目審計關(guān)鍵在人才，不僅需要審計人員是行家里手、專家學(xué)者，更需要審計人員博采眾長、通曉中外。要制定審計人員能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和人才培養(yǎng)計劃，完善教育培訓(xùn)中長期規(guī)劃、履職盡責(zé)管理實施辦法，構(gòu)建理論支撐、實戰(zhàn)引領(lǐng)的培訓(xùn)體系，拓展審計人員的知識領(lǐng)域，提升外資審計實戰(zhàn)能力，更好與國際規(guī)則、外國法律接軌；著重提升審計人員的專業(yè)技能，有效與投資、環(huán)保、養(yǎng)老等專項審計融合；著重加強審計人員的英文寫作功底，著重提升國外貸援款項目審計報告質(zhì)量，培養(yǎng)一批能查、能說、能寫的專業(yè)外資審計人才?！?/p>

[圖片新聞]TUPIANXINWEN

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（王小玲 黃青 攝影報道）