夏保成

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110854)

0 引言

應(yīng)急管理從“兵來將擋、水來土掩” 的就事論事方式，到未雨綢繆、預(yù)先設(shè)計一套完整、高效處理所有問題的體系，是其成熟的主要標(biāo)志。美國的應(yīng)急管理，經(jīng)過數(shù)十年的探索和建設(shè)，較好地完成了頂層設(shè)計，建立了一套符合美國國情、能夠有效處置各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理系統(tǒng)。梳理美國應(yīng)急管理頂層設(shè)計的過程和方法，有助于我們?nèi)嬲J(rèn)識美國的戰(zhàn)略思維，提升我國應(yīng)急管理的宏觀管理水平。

1 美國應(yīng)急管理頂層設(shè)計的目標(biāo)與任務(wù)

1.1 應(yīng)急管理的頂層設(shè)計

頂層設(shè)計就是“戰(zhàn)略管理”。戰(zhàn)略一詞的核心意思就是整體性、全局性、長遠(yuǎn)性、重大性目標(biāo)的設(shè)定。戰(zhàn)略管理這一概念則包含3個內(nèi)涵：一是戰(zhàn)略目標(biāo)的規(guī)劃與設(shè)計；二是戰(zhàn)略過程的組織與控制；三是戰(zhàn)略執(zhí)行與實施。

頂層設(shè)計是針對一個工程或項目的核心目標(biāo)(戰(zhàn)略目標(biāo))，站在最高決策者的角度，設(shè)計一個長久高效的系統(tǒng)，確保該工程或項目按照設(shè)計的路徑，準(zhǔn)確無誤地達(dá)成。頂層設(shè)計的基本思路是：有確定的目標(biāo)—熟悉空間環(huán)境和預(yù)后趨勢—長遠(yuǎn)的一攬子解決方案—具體可行的工作流程和操作步驟。相反，非頂層設(shè)計的思路就是：無明確目標(biāo)，不知道會發(fā)生什么，遇事說事，零敲碎打。

應(yīng)急管理的頂層設(shè)計，就是要針對應(yīng)急管理的終極目標(biāo)，設(shè)計一套符合本國國情、能夠有效預(yù)防和處置所有類型突發(fā)事件的體系，制定出科學(xué)、可行的路線圖，以及行之有效的實現(xiàn)措施。

1.2 美國應(yīng)急管理頂層設(shè)計的目標(biāo)與任務(wù)

對于任何國家來說，應(yīng)急管理的終極目標(biāo)都是最大限度地避免或減少突發(fā)事件造成的損失。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要一套反應(yīng)迅速、指揮靈活、動員徹底、強(qiáng)大有力的社會系統(tǒng)。我國“一案三制一保障” 的應(yīng)急管理體系，是基于單一制國家結(jié)構(gòu)形式，全國一盤棋，指揮和動員能夠從中央到地方一竿子插到底，在處置重大突發(fā)事件中有顯著的優(yōu)勢。

美國是聯(lián)邦制國家，號稱“合眾國”，州權(quán)利十分強(qiáng)大。聯(lián)邦政府只是在國防、軍事和跨州事務(wù)上有主導(dǎo)權(quán)，對州和地方政府沒有管轄權(quán)，不能干預(yù)各州的事務(wù)。因而各州和地方發(fā)生重大突發(fā)事件時，它們只能自掃門前雪，不能指望聯(lián)邦政府主動救助。如果災(zāi)難過大，超出了州的應(yīng)對能力，要想獲得聯(lián)邦的援助，在1979年以前需要漫長的時間等待聯(lián)邦撥款；1979-2002年，則要走一系列煩瑣程序，請求總統(tǒng)宣布該州處于緊急事態(tài)或災(zāi)難狀態(tài)，之后聯(lián)邦才能提供一定的救災(zāi)幫助。這種程序?qū)τ谑f火急的突發(fā)事件來說，是遠(yuǎn)水救不了近火。所以，我們可以認(rèn)為，在美國聯(lián)邦制政體之下，如果不建立一套能夠動員聯(lián)邦、州及地方政府的力量，如果不建立一套能夠統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)應(yīng)對突發(fā)事件的系統(tǒng)，美國就不能實現(xiàn)應(yīng)急管理的終極目標(biāo)。這個系統(tǒng)需要解決的核心問題或基本任務(wù)是克服聯(lián)邦制的分權(quán)形式，實現(xiàn)從聯(lián)邦到州和地方政府的統(tǒng)一指揮或者聯(lián)動。雖然不是一竿子插到底，但是卻能迅速動員聯(lián)邦和州及地方政府的力量，在統(tǒng)一的指揮調(diào)度下實現(xiàn)對突發(fā)事件的有效應(yīng)對。

2 美國無設(shè)計的應(yīng)急管理時期(1979 年以前)

1979年以前，是美國無設(shè)計的應(yīng)急管理時期，其基本特征是：1950年以前，對于各地發(fā)生的突發(fā)事件，聯(lián)邦政府在管與不管之間徘徊；1950年以后，聯(lián)邦政府多個部門介入各種災(zāi)害的應(yīng)對，但是散亂而無序，沒有統(tǒng)一的專門負(fù)責(zé)應(yīng)對各類突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)。

美國聯(lián)邦層面最早的應(yīng)急管理行為出現(xiàn)在1803年。1802年12月26日，新罕布什爾州的海港樸次茅斯城發(fā)生火災(zāi)，燒掉了半個城鎮(zhèn)，許多商戶的資產(chǎn)損失殆盡，商業(yè)活動停滯，甚至影響了美國北半部的經(jīng)濟(jì)。有人把這個問題提呈美國政府。如果聯(lián)邦政府無動于衷，就會動搖民眾對政府的信任；如果政府采取救助行動，就要開創(chuàng)行政先例，需要立法許可。美國國會經(jīng)過19天的辯論后通過法案，由聯(lián)邦政府對遭受火災(zāi)的商戶實行債券緩付。這是美國建國以后首次通過的災(zāi)難立法。

在此以后直到1950年《災(zāi)難救濟(jì)法》(Disaster Relief Act) 通過的一個多世紀(jì)中，美國國會就遭受颶風(fēng)、地震、洪水和其他自然災(zāi)害的地區(qū)援助問題，先后通過了128個法案。這些法案都依循1803 年法案的先例，聯(lián)邦政府給予的援助都是象征性的。

1950年，國會通過《災(zāi)難救濟(jì)法》，首次授權(quán)總統(tǒng)可以宣布災(zāi)難狀態(tài)，授權(quán)聯(lián)邦政府對受災(zāi)的州和地方政府提供直接援助，是美國應(yīng)急管理的制度性立法，具有里程碑式的意義。該法限定的災(zāi)難包括“洪水、干旱、火災(zāi)、颶風(fēng)、地震、暴風(fēng)雪或其他災(zāi)難”。不過，聯(lián)邦政府的援助，只是用來把受損的公共設(shè)施和建筑修復(fù)到災(zāi)前的標(biāo)準(zhǔn)，而不是對受災(zāi)個人和社區(qū)的援助。

20世紀(jì)60年代，美國自然災(zāi)害頻頻發(fā)生。1960、1961、1962、1965和1969年發(fā)生了5次颶風(fēng)災(zāi)害，1960年蒙大拿州和1964年阿拉斯加州發(fā)生強(qiáng)烈地震(強(qiáng)度達(dá)里氏9.2級)，都造成了巨大損失。美國政府于1961 年設(shè)立的專門應(yīng)對自然災(zāi)害的緊急事態(tài)準(zhǔn)備辦公室，可以說是美國應(yīng)急管理的雛形組織。不過，每次遭受自然災(zāi)害后，聯(lián)邦政府只對公共設(shè)施撥款援助，受災(zāi)民眾常常難以承受巨大的損失和恢復(fù)的負(fù)擔(dān)。為解決這一問題，1968年，美國國會通過了《美國洪水保險法》(National Flood Insurance Act)，據(jù)此創(chuàng)立了美國洪水保險計劃(National Flood Insurance Program，NFIP)，將保險引進(jìn)救災(zāi)領(lǐng)域。如果社區(qū)參加保險計劃，將享受聯(lián)邦的補貼，這樣，居民可以以很低的價格獲得財產(chǎn)保險；同時，該法限制在易澇的低洼地修建住宅區(qū)。它旨在減少政府對受災(zāi)地區(qū)的財政援助支出，將未來的洪災(zāi)救助轉(zhuǎn)移到保險公司。另一方面，美國住房與城市發(fā)展部成立了聯(lián)邦災(zāi)害援助署(Federal Disaster Assistance Administration)，開始為幸存者提供住房或其他形式的幫助，這是聯(lián)邦政府直接幫助災(zāi)民個人的開端。

1970年，美國新修訂《災(zāi)難救濟(jì)法》，擴(kuò)展聯(lián)邦對災(zāi)難的援助范圍，授權(quán)對受災(zāi)的個人提供聯(lián)邦貸款和稅收優(yōu)惠，聯(lián)邦政府開始投資建設(shè)減災(zāi)工程。尼克松總統(tǒng)認(rèn)為，聯(lián)邦政府與州政府和地方政府應(yīng)該是應(yīng)對災(zāi)難的伙伴。

1974年，《災(zāi)難救濟(jì)法》再次被修訂，確定了美國總統(tǒng)宣布災(zāi)難狀態(tài)的程序，給予總統(tǒng)依據(jù)自身判斷直接為受災(zāi)的州和地方政府提供援助的權(quán)力。然而,在聯(lián)邦層面上雖然有了這些相關(guān)法律和具有救助職能的機(jī)構(gòu)，但沒有一個統(tǒng)領(lǐng)的部門或機(jī)構(gòu)。在幾次重大災(zāi)難的救助過程中，各個機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限不明，相互爭權(quán)扯皮，造成救災(zāi)工作的諸多不便。住房與城市發(fā)展部通過其下設(shè)的聯(lián)邦保險署和聯(lián)邦災(zāi)害援助署，掌握著抗災(zāi)的最大權(quán)力，軍方的民防準(zhǔn)備局、美國工程兵也介入其中，總共有100多個聯(lián)邦部門在災(zāi)難、危險和緊急事態(tài)應(yīng)對的某些方面承擔(dān)責(zé)任，他們各行其是，實施相互矛盾的平行政策，讓下面無所適從。為改變這種局面，若干州的民防主任聯(lián)合起來，通過全國州長聯(lián)合會，要求聯(lián)邦政府整合與應(yīng)急相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)。

佐治亞州州長吉米·卡特對這一混亂局面深有感觸，他當(dāng)選美國總統(tǒng)后決心從組織上強(qiáng)化和整合聯(lián)邦的應(yīng)急管理職責(zé)。1978年6月19日，卡特向國會遞交了組建專門的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA) 的方案,將商業(yè)部的消防管理局、住房與城市發(fā)展部的聯(lián)邦保險司和聯(lián)邦災(zāi)害救助署、總統(tǒng)行政辦公室的聯(lián)邦廣播系統(tǒng)、國防部的民防準(zhǔn)備局以及聯(lián)邦準(zhǔn)備局并入其中，除承擔(dān)這些機(jī)構(gòu)原有的職責(zé)之外，還負(fù)責(zé)監(jiān)督科學(xué)與技術(shù)政策辦公室的地震風(fēng)險減輕計劃(Earthquake Hazard Reduction Program)，協(xié)調(diào)該辦公室的大壩安全問題，幫助社區(qū)為重大氣候災(zāi)難準(zhǔn)備預(yù)案，協(xié)調(diào)自然與核災(zāi)難預(yù)警系統(tǒng)，協(xié)調(diào)減輕重大恐怖主義事件后果的準(zhǔn)備與預(yù)案編制等。

該方案經(jīng)國會批準(zhǔn)后，1979年3月31日，卡特發(fā)布12127 號行政命令,正式組建聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局，其局長直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。FEMA的建立，標(biāo)志著美國具有專職機(jī)構(gòu)、專職人員、從事專門應(yīng)急管理的新行業(yè)誕生。美國進(jìn)入在聯(lián)邦層面設(shè)計應(yīng)急管理的時期。

3 美國聯(lián)邦層面應(yīng)急管理的頂層設(shè)計時期(1979-2001)

從FEMA 成立時起，美國擁有了一個專門管理各種災(zāi)難的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。它只是聯(lián)邦政府層面的統(tǒng)一應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，而不是全國的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。它要解決的是聯(lián)邦政府層面應(yīng)急管理的統(tǒng)一運作問題。

由于民防準(zhǔn)備局的并入，F(xiàn)EMA早期的工作重心在戰(zhàn)爭準(zhǔn)備與各種災(zāi)難應(yīng)對之間搖擺。20世紀(jì)80年代的兩任局長劉易斯·吉福里達(dá)(Louis Guiffrida) 和朱留斯·伯克頓(Julius Becton) 關(guān)注所謂的國家安全問題，把應(yīng)對蘇聯(lián)的核打擊作為主要工作，各種自然災(zāi)害的應(yīng)對置于無足輕重的地位，引起了國會中關(guān)于聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局職責(zé)的爭議，立法部門明顯傾向于將它作為應(yīng)對各種災(zāi)難的機(jī)構(gòu)。

這樣，就需要對FEMA的職責(zé)和地位做個明確清晰的定位。1988年，國會通過了對羅伯特·斯塔夫災(zāi)難救濟(jì)與應(yīng)急援助法(Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) 的修訂，其最大亮點是授予FEMA 在向受災(zāi)州提供援助中對各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)責(zé)任，確立它在聯(lián)邦層面應(yīng)急管理權(quán)力運作的中心地位。此外，法案還規(guī)定從州長到總統(tǒng)宣布重大災(zāi)難和緊急事態(tài)的依據(jù)和程序，依此對受災(zāi)州提供財政和物資援助；確定受災(zāi)州獲得聯(lián)邦援助的條件是自己已經(jīng)耗盡全部應(yīng)對能力；強(qiáng)調(diào)減災(zāi)、準(zhǔn)備和預(yù)警工作的重要性。該法案把重大災(zāi)難限定為任何自然災(zāi)難或無論什么原因引起的火災(zāi)、洪水或爆炸。這是一個使美國的應(yīng)急管理規(guī)范化的法案，可以說，在美國應(yīng)急管理領(lǐng)域，除了2002年的《國土安全法》，沒有哪一個法案能與此法的重要性相匹敵，它解決了聯(lián)邦層面應(yīng)急管理的統(tǒng)一運作問題，確立了總統(tǒng)宣布重大災(zāi)難狀態(tài)、通過FEMA 統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門應(yīng)對行動的工作模式。雖然該法案強(qiáng)化FEMA 對各種災(zāi)難的應(yīng)對協(xié)調(diào)責(zé)任，但面對不斷發(fā)生的自然災(zāi)害，它顯得反應(yīng)遲鈍、應(yīng)對不力，引起國內(nèi)的廣泛批評之聲。人們開始懷疑其存在價值，有的國會議員甚至提出要廢除它。

1993年，克林頓任命具有應(yīng)急管理經(jīng)驗的杰姆斯·李·維特為局長，開始FEMA 全面的正規(guī)化的改革。他把工作方向確定為《斯塔夫法》規(guī)定的所有災(zāi)難：在內(nèi)部，重組機(jī)構(gòu)，提高工作效率，支持在災(zāi)難救助、風(fēng)險評估、減災(zāi)免災(zāi)、預(yù)防預(yù)警等工作中采用新技術(shù)；在外部，強(qiáng)化管理局與各州和地方緊急事態(tài)管理部門的聯(lián)系，同國會、各政府部門和新聞媒體建立良好的工作關(guān)系，工作信息對全社會公開。

具有新氣象的FEMA經(jīng)受了一系列災(zāi)害的嚴(yán)峻考驗。1993年，美國中西部大洪水使9個州宣布進(jìn)入災(zāi)難狀態(tài)，維特領(lǐng)導(dǎo)的FEMA采取卓有成效的應(yīng)對措施，并且在災(zāi)后恢復(fù)時對易澇區(qū)災(zāi)民實施房產(chǎn)全部買斷和搬遷計劃，一勞永逸地解決居民遭受洪災(zāi)問題，深受人們的擁護(hù)。次年，加利福尼亞的諾斯里奇發(fā)生地震，維特改進(jìn)提供救助的方法和技術(shù)，大大提高工作效率。維特將FEMA 的工作重心放置在各種災(zāi)難，特別是自然災(zāi)害上，為FEMA 贏回尊重和名聲。美國學(xué)者稱贊他使FEMA 實現(xiàn)“鳳凰涅槃般的新生”，總結(jié)他對美國應(yīng)急管理體制建設(shè)的7 大貢獻(xiàn)：重建FEMA 在災(zāi)難管理中的權(quán)威；任命具有豐富應(yīng)急管理經(jīng)驗的人出任高級官員；重新定義FEMA 的使命和目標(biāo)；按照職責(zé)的脈絡(luò)改組FEMA；重新設(shè)計和解釋《斯塔夫法》并且支持立法；建立與媒體和政界的有效溝通；制定災(zāi)難應(yīng)對的前瞻性戰(zhàn)略。可以說，維特使FEMA 實現(xiàn)設(shè)計的初衷，從此，聯(lián)邦層面對各州和地方政府的應(yīng)急援助能夠協(xié)調(diào)有序、效能卓著地進(jìn)行。

解決聯(lián)邦層面應(yīng)對突發(fā)事件統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)問題的另一個重要文件是1992年4 月制定的《聯(lián)邦應(yīng)對預(yù)案》(Federal Response Plan，F(xiàn)RP)，1999年修訂公布第二版。該預(yù)案充分展現(xiàn)聯(lián)邦政府層面處置各種突發(fā)事件的運作模式和工作框架，從中可以概覽美國第一階段應(yīng)急管理頂層設(shè)計的整體風(fēng)貌?！堵?lián)邦應(yīng)對預(yù)案》依據(jù)1988年的《斯塔夫災(zāi)難救濟(jì)與應(yīng)急援助法》，構(gòu)建各州和地方政府在發(fā)生重大災(zāi)難或緊急事態(tài)而自己的救援力量不支時，聯(lián)邦政府幫助他們拯救生命保護(hù)公共衛(wèi)生、安全和財產(chǎn)，恢復(fù)社區(qū)生活的工作模式。一句話，它闡述聯(lián)邦政府動員資源、實施救援行動支持州和地方的運行機(jī)制。在它的框架下，27個(含美國紅十字會) 聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)共同承諾參與救援行動：在總統(tǒng)任命的聯(lián)邦協(xié)調(diào)官的組織協(xié)調(diào)下，及時、有序、有效地按照預(yù)案的行動概念和各自承擔(dān)的功能責(zé)任，向受災(zāi)州和地方提供所需要的援助。

《聯(lián)邦應(yīng)對預(yù)案》解決的是聯(lián)邦政府對州和地方的緊急事態(tài)援助問題。注意，僅僅是援助，而且是在各州應(yīng)急處置力嚴(yán)重不足時才能提供，應(yīng)急處置主體仍然是各州和地方政府。那么，各州和地方應(yīng)該怎么辦? 假如它們不做準(zhǔn)備，不搞應(yīng)急能力建設(shè)、不懂應(yīng)急處置，在各種災(zāi)害面前不堪一擊，坐等援助，豈不是把災(zāi)害處置的責(zé)任甩給聯(lián)邦政府? 所以，需要各州和地方政府有所動作。

從美國的制度設(shè)置上講，聯(lián)邦政府不能干預(yù)各州和地方政府，但可以提供參考性政策建議。FEMA曾主持制定一個重要政策文件，推薦給各州和地方政府，這就是1996年9月發(fā)布的《州與地方指南101：全危險應(yīng)急行動預(yù)案編制指南》(State and Local Guide (SLG) 101：Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning)。FEMA負(fù)責(zé)準(zhǔn)備、訓(xùn)練和演練的副局長凱·高斯在該指南的序言中說:“FEMA的一個目標(biāo)是通過與州和地方政府合作，建立綜合的、基于風(fēng)險的、針對全險種的國家應(yīng)急管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)中最關(guān)鍵的是應(yīng)急行動預(yù)案，它將說明在突發(fā)事件前、中、后由誰做什么、什么時間做、用什么資源做、行使什么權(quán)限。該指南為應(yīng)急管理者和其他應(yīng)急服務(wù)人員提供按照聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局概念編制的基于風(fēng)險、全險種的應(yīng)急行動預(yù)案信息?！撝改蠈椭莺偷胤降膽?yīng)急管理機(jī)構(gòu)編制出具有如下作用的行動預(yù)案：能夠作為有效應(yīng)對威脅本轄區(qū)任何災(zāi)害的基礎(chǔ)工具；促進(jìn)將減災(zāi)整合進(jìn)響應(yīng)與恢復(fù)行動中；推進(jìn)在重大災(zāi)害中聯(lián)邦應(yīng)對預(yù)案啟動后與聯(lián)邦政府的合作?！比绻髦莺偷胤秸軌虬凑赵撝改系膬?nèi)容和要求去實施，它們的應(yīng)急能力和水平將會大大提升，這樣,在應(yīng)對一般災(zāi)害時，它們都能游刃有余；在應(yīng)對重大災(zāi)害時，也能夠抵擋一陣,然后是聯(lián)邦政府介入，共同完成應(yīng)急處置和部分恢復(fù)。

至此，美國聯(lián)邦層面上應(yīng)急管理的頂層設(shè)計基本完成。它解決聯(lián)邦政府層面各機(jī)構(gòu)援助州和地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題；同時，也對州和地方政府提出在應(yīng)急能力方面自我建設(shè)、自我強(qiáng)化的建議，體現(xiàn)出應(yīng)急管理的頂層設(shè)計由聯(lián)邦層面向全國過渡的設(shè)想。

4 美國全國層面應(yīng)急管理的頂層設(shè)計時期 (2002 年以來)

2001年發(fā)生的“9·11”事件，是美國應(yīng)急管理的一個分水嶺。自FEMA成立以來，美國沒有經(jīng)歷過戰(zhàn)爭，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束，推動美國應(yīng)急管理的重心逐漸從國家安全轉(zhuǎn)向了自然災(zāi)害和人為事故，并且在維特的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)歷了1993年中西部大洪水、1994年諾斯里奇地震、1995年俄克拉荷馬市聯(lián)邦大樓的恐怖襲擊等重大事件的考驗，已經(jīng)贏得廣泛的贊譽。突然，一場空前的恐怖襲擊徹底打痛美國，美國開始重新審視自己的主要威脅究竟是什么——答案當(dāng)然是恐怖主義；目前的FEMA能夠應(yīng)對嗎? 事實證明顯然不行。為此，美國需要一個把國際恐怖主義作為主要對象、國土安全作為主要目標(biāo)的應(yīng)急管理系統(tǒng)，一個新的頂層設(shè)計時機(jī)到來。

這個頂層設(shè)計的目標(biāo)是反恐，但針對的問題是什么? 根據(jù)當(dāng)時對“9·11”事件的初步調(diào)查，美國政府就得出一個可怕的結(jié)論：參與襲擊的恐怖分子在事件發(fā)生之前就已經(jīng)被相關(guān)的政府情報部門所關(guān)注。聯(lián)邦調(diào)查局的特工報告本·拉登派遣若干年輕人進(jìn)入了美國的民航培訓(xùn)學(xué)校，建議調(diào)查甄別；國家安全局截獲恐怖分子要在馬來西亞開會醞釀一個“重大陰謀”；沙特的情報機(jī)構(gòu)告訴美國中央情報局2個重量級的恐怖分子已經(jīng)進(jìn)入美國。這一切最終引起時任中央情報局反恐安全事務(wù)特別顧問的理查德·克拉克的警惕。在2001年1月20日，也就是“9·11”事件發(fā)生之前8個月，他給小布什總統(tǒng)提交一篇備忘錄,告誡“我們迫切需要對基地組織網(wǎng)絡(luò)，展開最高級別的政策評估，應(yīng)該把本·拉登視為一級威脅”；8月6日，距“9·11”僅一個月零幾天，中央情報局當(dāng)天呈報小布什的《總統(tǒng)每日簡報》的標(biāo)題就是“本·拉登決心襲擊美國”，指出“聯(lián)邦調(diào)查局的情報顯示目前在美國國內(nèi)出現(xiàn)的一些可疑活動與準(zhǔn)備劫機(jī)或其他形式的襲擊相符”。但所有這些都被忽略，“9·11”事件如期“上演” 。

歸納起來，以上疏忽與失誤，主要歸咎于1995年美國司法部出臺的關(guān)于限制情報共享的政策。2004年4月，時任美國司法部長約翰·阿什克羅夫特在“9·11”調(diào)查委員會作證時說，“‘9·11’事件中最大最主要的機(jī)制性原因就是刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)與情報機(jī)構(gòu)之間的分離隔絕”。理查德·克拉克也寫道，“我們的機(jī)構(gòu)是失敗的……失敗在沒有將正確的情報在正確的時間交給正確的人”。后來逃到俄羅斯的斯諾登也承認(rèn)，“在9·11事發(fā)后，情報部門才發(fā)現(xiàn)，事發(fā)前他們已經(jīng)獲取足夠必要的信息，中情局也知道恐怖分子是誰，但在所有搜集到的海量機(jī)密信息中，他們沒能完全理解信息之間的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致沒能及時做出決策性判斷”。

由一百多個部門共同承擔(dān)國土安全職責(zé)，導(dǎo)致情況不明、責(zé)任不清，小布什總統(tǒng)決定組建國土安全部，整合全國行政資源，全力處理好反恐與其他威脅美國公共安全的事件。此外，恐怖襲擊可能發(fā)生在美國任何一個地方，而反恐的專業(yè)性和難度不是哪一個州或地方政府能夠勝任的，所以，美國的國土安全必須是從聯(lián)邦到州和地方政府共同擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)。這樣，美國應(yīng)急管理的頂層設(shè)計任務(wù)就是：整合聯(lián)邦政府所有的與國土安全和反恐相關(guān)的機(jī)構(gòu)于一體；建立一套包含從聯(lián)邦到各州和地方政府的舉國一致的管理系統(tǒng)。

2002年6月，小布什總統(tǒng)在要求成立國土安全部而致國會的建議書中說,“美國面臨的威脅發(fā)生了實質(zhì)性變化，要求一個新的政府結(jié)構(gòu)去應(yīng)對無形的敵人——他們可能使用廣泛的武器發(fā)動進(jìn)攻?，F(xiàn)在我們沒有一個單一的政府部門把國土安全作為主要職責(zé)。事實上，國土安全的責(zé)任分散在100 多個政府組織中。美國需要一個單一的、聯(lián)合起來的國土安全部門以改進(jìn)針對當(dāng)前威脅的保護(hù)工作，并能足夠靈活地應(yīng)對未來未知的威脅”。他指出，成立國土安全部將使美國更安全，因為美國擁有了一個專注于保護(hù)美國國土安全的部門，一個保護(hù)美國邊境、交通部門、港口和重要基礎(chǔ)設(shè)施的部門，一個綜合與分析來自多方面安全情報的部門，一個與州和地方政府、私人企業(yè)和美國人民協(xié)調(diào)溝通威脅與準(zhǔn)備事宜的部門，一個協(xié)調(diào)各種力量、保護(hù)美國人民免遭生物恐怖主義和其他大規(guī)模殺傷性武器襲擊的部門，一個幫助訓(xùn)練和裝備第一應(yīng)對者的部門，一個管理聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)行動的部門。

可見，美國成立國土安全部是經(jīng)過仔細(xì)思考和精心設(shè)計的。它既要在FEMA 的基礎(chǔ)上建立聯(lián)邦政府層面唯一的全面負(fù)責(zé)國土安全的部門，也計劃協(xié)調(diào)和調(diào)動州和地方一起參與國家安全事務(wù)。如上文所述，聯(lián)邦層面上的問題容易解決，向下協(xié)調(diào)就不容易了。主要障礙仍然是美國的聯(lián)邦制度。應(yīng)小布什政府的要求，美國國會2002年通過《國土安全法》，批準(zhǔn)成立國土安全部。包括FEMA 在內(nèi)，22個聯(lián)邦部門劃入國土安全部。它下設(shè)1個部長辦公廳和4個司，分別是邊界與運輸安全司、緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對司、科學(xué)與技術(shù)司和情報分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)司，F(xiàn)EMA 成為緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對司的下屬單位。

國土安全部的職責(zé)，《國土安全法》第101條作了如下規(guī)定：

“①總論。該部的主要職責(zé)是：(A)預(yù)防美國境內(nèi)的恐怖襲擊;(B)減少美國面對恐怖主義的脆弱性；(C)一旦在美國境內(nèi)發(fā)生恐怖襲擊，將損害減小到最小，并幫助從襲擊中恢復(fù)；(D)履行劃撥給國土安全部的部門的所有職責(zé)，包括承擔(dān)處理自然與人為危機(jī)和緊急事態(tài)預(yù)案編制的所有責(zé)任；(E)確保國土安全部所屬部門的與保護(hù)國土不是直接相關(guān)的功能不被削弱或忽略，除非通過國會特別明確的法令許可；(F)保證美國全面的經(jīng)濟(jì)安全不因為旨在保護(hù)國土安全的工作、行動和計劃而被削弱；(G)監(jiān)控非法毒品交易與恐怖主義的聯(lián)系，協(xié)調(diào)各方面工作去切斷這種聯(lián)系，同時致力于阻斷非法毒品交易。

②調(diào)查和起訴恐怖主義的職責(zé)。……”

從立法的精神和國土安全部成立的動機(jī)來看，國土安全部將反恐作為首要任務(wù)，顯示出“9·11”事件深刻的影響，盡管恐怖主義不是美國最常見的突發(fā)事件。而經(jīng)常發(fā)生的自然災(zāi)害、技術(shù)和人為事故，作為原FEMA的職責(zé)，雖然原封不動地劃撥給國土安全部，但作為國土安全部下屬的緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對司所管轄的三級機(jī)構(gòu)的職責(zé)，實際上很難得到應(yīng)有的重視，勢必影響到各種突發(fā)事件的處置。這一點在3年后的卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對中應(yīng)驗。至此，在法律上和國家機(jī)構(gòu)上建立全國應(yīng)急管理系統(tǒng)的路徑基本打通。但是，要在實踐中跨越聯(lián)邦制的障礙，需要在頂層設(shè)計上設(shè)計出一種機(jī)制。完成這一任務(wù)的，是小布什總統(tǒng)關(guān)于國土安全的3個總統(tǒng)令。

第一個總統(tǒng)令是2003年2月發(fā)布的5號總統(tǒng)令(HSPD-5)“管理國內(nèi)突發(fā)事件”，目的是超越聯(lián)邦制的限制，建立一個單一的、全面的國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)，把州和地方政府組織進(jìn)來，“確保用一個全國的國內(nèi)突發(fā)事件管理路徑,使各層級政府能夠一起高效工作”，提高美國管理國內(nèi)突發(fā)事件的能力。借此制定《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》(National Incident Management System，NIMS)。NIMS 為美國建設(shè)一套從聯(lián)邦政府到州和地方政府，統(tǒng)一地針對各類突發(fā)事件的準(zhǔn)備、響應(yīng)和事后恢復(fù)的工作系統(tǒng)。它的核心是突發(fā)事件指揮系統(tǒng)，以及服務(wù)該系統(tǒng)的一組核心概念、原則、術(shù)語和技術(shù)；還包括跨部門協(xié)調(diào)系統(tǒng)和資源保障系統(tǒng)等。

5號總統(tǒng)令還要求，國土安全部要依據(jù)NIMS制定出《國家應(yīng)對預(yù)案》(National Response Plan，NRP)。這個預(yù)案應(yīng)該利用NIMS，在應(yīng)對突發(fā)事件中為全國層面上的政策和行動方向提供一個體系和工作機(jī)制，服務(wù)聯(lián)邦對州和地方應(yīng)急管理者的支持，并且在適當(dāng)時直接行使聯(lián)邦權(quán)力和責(zé)任。同時，它還應(yīng)該包括統(tǒng)一的突發(fā)事件報告制度、評價、演習(xí)等內(nèi)容。

由此可見，5號總統(tǒng)令是一個改變美國應(yīng)急管理體制的標(biāo)志性文件。它雖然不能突破聯(lián)邦制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但它重新設(shè)計一套應(yīng)急管理系統(tǒng)，疊加在聯(lián)邦制度上，力爭能夠把聯(lián)邦、州和地方政府在NIMS 內(nèi)組織起來，協(xié)力應(yīng)對突發(fā)事件。

2004年3月，NIMS正式公布；同年12月，依據(jù)NIMS制定的《國家應(yīng)對預(yù)案》發(fā)布，它適用于所有復(fù)合的、常變的恐怖襲擊和重大災(zāi)難，主要內(nèi)容可以歸納為：建立全國的綜合應(yīng)對所有災(zāi)難的包括四階段行動路徑；提供聯(lián)邦政府與州和地方政府應(yīng)急互動框架；描述應(yīng)急活動所需的能力、資源，確定責(zé)任、行動程序和協(xié)議；建立整合四階段行動、改進(jìn)各級政府協(xié)調(diào)、資源利用、危險溝通等應(yīng)急行動的機(jī)制。

比較《國家應(yīng)對預(yù)案》與《聯(lián)邦應(yīng)對預(yù)案》，顯而易見的2個改變是：聯(lián)邦政府從支援性責(zé)任變?yōu)槌袚?dān)性+支援性責(zé)任；實施全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理系統(tǒng)NIMS，使應(yīng)急行動從聯(lián)邦層面發(fā)展到全國。

第二個總統(tǒng)令是2003年12月的7號令(HSPD-7)“重要基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定、排序、保護(hù)”，主要內(nèi)容是：把國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和資源排查、排序并制定針對恐怖襲擊的保護(hù)措施，制定重要基礎(chǔ)設(shè)施和資源保護(hù)預(yù)案。

第三個總統(tǒng)令是2003年12月的8號令(HSPD-8)“全國準(zhǔn)備”，這是一個在NIMS的運行軌道上，部署和落實美國應(yīng)急管理戰(zhàn)略安排的重要文件。它制定了加強(qiáng)美國國家準(zhǔn)備以預(yù)防和應(yīng)對恐怖襲擊和重大災(zāi)難的政策，要求確定能夠應(yīng)對全險種的準(zhǔn)備目標(biāo)，建立聯(lián)邦支持州和地方政府的更優(yōu)機(jī)制，設(shè)置強(qiáng)化各級政府能力的系列行動(包括裝備建設(shè)、危機(jī)溝通、訓(xùn)練演習(xí)和評價評估等)。

按照8號總統(tǒng)令的部署，國家安全委員會和國土安全部先后發(fā)布3個序列性文件，彼此間包含著嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。分別是《國家預(yù)案編制情景》(National Planning Scenario)、《通用任務(wù)清單》(Universal Task List)、《目標(biāo)能力清單》(Target Capabilities List)。它們之間的相互關(guān)系，見表1。

表1 3個序列性文件Tab.1 Three sequential files

至此，美國全國性應(yīng)急管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計已經(jīng)基本完成。它以反恐為主要目的，以NIMS為運行軌道，克服聯(lián)邦制對應(yīng)急管理權(quán)力運行的障礙，建立以滿足應(yīng)對重大突發(fā)事件能力需求為導(dǎo)向的全國準(zhǔn)備方案，成為21世紀(jì)美國制度建設(shè)的一個典范。

此后，美國的全國應(yīng)急管理系統(tǒng)也不斷進(jìn)行調(diào)整，但基本是在NIMS 路徑上，算是“微調(diào)”。比較突出的有2次：

一是2005年卡特里娜颶風(fēng)后的FEMA改革法案(Post Katrina Emergency Management Reform Act of 2006)，重新提升了FEMA在國土安全部中的地位(至副部級)，強(qiáng)化了由FEMA主導(dǎo)的對自然災(zāi)害的應(yīng)對，算是對國土安全部以反恐為主要目標(biāo)的平衡。

二是2008年以后，國土安全部廢除了《國家應(yīng)對預(yù)案》，代之以《國家應(yīng)對框架》(National Response Frame，NRF)。為什么用“框架” 代替“預(yù)案”? 主要是人們普遍認(rèn)為該預(yù)案不能勝任“全國” 這一目標(biāo)，未能清晰說明各方應(yīng)對者的角色和責(zé)任；在應(yīng)急管理者的眼中，預(yù)案及附件顯然不能構(gòu)成真正的行動預(yù)案，內(nèi)容與名稱不相符。使用“框架” 這個詞，能夠更準(zhǔn)確地說明其目的：有效應(yīng)對突發(fā)事件，是各級政府、非政府組織、私人部門和公民個人共同的責(zé)任。

“框架” 賦予它們實現(xiàn)《全國準(zhǔn)備指導(dǎo)方針》所列舉的具體情景的戰(zhàn)略和行動雙重預(yù)案的責(zé)任。當(dāng)然，框架是依據(jù)NIMS 建立的，目的是為全國突發(fā)事件管理提供一致的模板，是國家如何實施全險種應(yīng)對的指南。它建立了一個可升級的、靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的開放結(jié)構(gòu)，便于在全國層面上安排重要角色和責(zé)任。

奧巴馬政府上臺后，在2011年發(fā)布了一個關(guān)于全國準(zhǔn)備的8號政策令(Presidential Policy Directive 8：National Preparedness，PPD-8)，它取代了小布什總統(tǒng)同名的8號令(HSPD-8)。原因是小布什的8號令要美國做的國家準(zhǔn)備太廣泛，花費巨大，美國政府無力支撐；奧巴馬的8號令動員從聯(lián)邦政府到社區(qū)、私人機(jī)構(gòu)和公民個人都參與到突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對和恢復(fù)中去。為此，奧巴馬政府2012年將應(yīng)急管理工作的全流程分解為5個框架(《全國預(yù)防框架》《全國保護(hù)框架》《全國減除框架》《全國應(yīng)對框架》《全國恢復(fù)框架》)，使美國從聯(lián)邦、州、地方政府到私人企業(yè)、非政府組織、社區(qū)和個人都能夠參與和包容進(jìn)來。美國應(yīng)急管理系統(tǒng)得到了新的發(fā)展。

總結(jié)上文所述，美國的應(yīng)急管理從設(shè)計上講，經(jīng)歷了3個階段，其基本脈絡(luò)和各階段的目標(biāo)、任務(wù)，見表2。

表2 美國應(yīng)急管理階段Tab.2 Emergency management phase in the United States

從表2可見，美國應(yīng)急管理頂層設(shè)計的每一步進(jìn)展，都是時代的要求，以解決問題為導(dǎo)向，由立法做保障，以一系列扎實的行政措施來實現(xiàn)。其中體現(xiàn)出的應(yīng)急管理戰(zhàn)略思維，對我國的應(yīng)急管理體系的建設(shè)，具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

5 美國應(yīng)急管理頂層設(shè)計對我國的啟示

如同美國，我國的應(yīng)急管理體系也是一個緊扣我國國情和形勢需求不斷建設(shè)和完善的過程。他山之石可以攻玉，美國應(yīng)急管理頂層設(shè)計的實踐，對我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)具有如下的啟示。

(1)應(yīng)急管理體系建設(shè)要以最大限度發(fā)揮制度優(yōu)勢為目標(biāo)。美國的應(yīng)急管理體系建設(shè)，是圍繞擺脫聯(lián)邦分權(quán)制的劣勢、建立統(tǒng)領(lǐng)全國各方力量的系統(tǒng)而展開的。我國作為單一制國家，具有集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，但是，在2018年應(yīng)急管理部成立之前，對各類突發(fā)事件實行“分類管理”，四大類突發(fā)事件分由政府30多個部門管理，使得應(yīng)急管理政出多門、指揮多元、資源分散、效率降低。2018年體制改革之后，自然災(zāi)害的全部和事故災(zāi)難的大部都集中由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)應(yīng)對，從主體上改變了政府所有部門都承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的做法。即使如此，在應(yīng)急管理的社會動員、全民參與等方面，我國制度優(yōu)勢的潛力還很大，需要從頂層設(shè)計上予以全盤考慮。

(2)應(yīng)急管理體系建設(shè)要以法律為保障。美國應(yīng)急管理體系發(fā)展的每一步，都從立法開始，以法律為保障，使每一項政策和措施都能落到實處。我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)，法律保障相對滯后。2007年公布《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》之后，我國的應(yīng)急管理形勢發(fā)生了巨大變化，該法急需修訂。2018年體制改革之后，政府應(yīng)急管理部門的職責(zé)都以“三定方案”為依據(jù)，彈性大、模糊空間大。我國在應(yīng)急管理方面的許多事務(wù)，都由行政權(quán)力臨時決定，隨意性強(qiáng)。在應(yīng)對新冠疫情的戰(zhàn)役中，政府臨時設(shè)置的“聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，沒有制度上的長久保障。因此，我們需要借鑒美國的做法，盡快立法予以規(guī)范。

(3)系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化是應(yīng)急管理體系成熟的重要標(biāo)志。美國的《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》，在應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急信息管理、應(yīng)急資源管理和應(yīng)急保障方面都做了非常規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)急管理系統(tǒng)中確定的所有工作崗位的職責(zé)和任職人員的資質(zhì)，也以標(biāo)準(zhǔn)形式做了詳盡規(guī)定。我國自2003年應(yīng)對“非典”開始，應(yīng)急管理體系取得了長足的進(jìn)步，但整個體系的系統(tǒng)化和各個部分(環(huán)節(jié))的標(biāo)準(zhǔn)化還沒有啟動，而系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化是應(yīng)急管理體系成熟的重要標(biāo)志，我們亟需迎頭趕上。

6 結(jié)論

頂層設(shè)計是一個國家應(yīng)急管理系統(tǒng)規(guī)劃的最高層級，通過研究美國應(yīng)急管理的發(fā)展歷程，為我國建立應(yīng)急管理體系的建設(shè)提供可借鑒的經(jīng)驗。通過分析研究可得：

(1)美國應(yīng)急管理的發(fā)展經(jīng)歷3個階段：就事論事的無頂層設(shè)計階段；由FEMA統(tǒng)一協(xié)調(diào)的聯(lián)邦層面設(shè)計階段；在國土安全部領(lǐng)導(dǎo)下建立在NIMS之上的全國層面設(shè)計階段。

(2)美國應(yīng)急管理系統(tǒng)發(fā)展過程中克服聯(lián)邦制的障礙，從聯(lián)邦政府對突發(fā)事件不管到統(tǒng)一管理，并支持州和地方的應(yīng)急管理再到建立從聯(lián)邦到州和地方政府的應(yīng)急管理系統(tǒng)，整個發(fā)展過程中的每個階段都有重要的立法或文件保障系統(tǒng)的正常運行。

(3)美國應(yīng)急管理系統(tǒng)的成熟過程說明，任何國家的應(yīng)急管理體系，都必須依據(jù)本國的國情和需求建立、發(fā)展和提升，其他國家可以借鑒，但不能照搬。我國的應(yīng)急管理體系在成長歷程中，在頂層設(shè)計的層面上，應(yīng)該緊扣我國國情和實際需求，針對應(yīng)急管理實踐中存在的問題，不斷做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改進(jìn)，確保高效處置各類突發(fā)事件，最大限度地維護(hù)人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。