賈利霞

大多數(shù)公立高校的主要資金來源為財政撥款收入、學(xué)宿費等，這些資金供給量僅僅維持學(xué)校日常運轉(zhuǎn)，遠遠不能滿足當(dāng)前高?？缭绞礁咚侔l(fā)展階段所需的資金需求。各高校亟需多渠道籌資，然而政策不允許銀行借款方式，社會資金捐贈對大多數(shù)高校都是杯水車薪，于是周期長、利率低的政府專項債券日漸成為大多數(shù)高校積極爭取的融資方式。本文在梳理政府專項債券相關(guān)政策、發(fā)行現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，以基建C項目為例對專項債券融資流程及項目融資平衡進行測算，為其他高校申請專項債券提供借鑒。

地方政府專項債券（全稱是項目收益與融資自求平衡政府專項債券，以下簡稱專項債券），是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。高校專項債券就屬于地方政府專項債券下的項目收益專項債中一個創(chuàng)新細分品種，用以滿足全國高等院校日益增長的擴張需求與基本建設(shè)的融資需求。

一、高校專項債券籌資的現(xiàn)實必要性

2017年，教育部發(fā)布教研函〔2017〕2號文，正式確認首批雙一流建設(shè)高校。2019年國家啟動與“雙一流”并行的第一輪“雙高計劃”建設(shè)。同年，教育部發(fā)布通知，決定啟動一流本科專業(yè)建設(shè)“雙萬計劃”。各高校均進入了跨越式高速發(fā)展階段，不僅需要校園規(guī)模擴大、基礎(chǔ)建設(shè)增多，智能化教學(xué)設(shè)施、軟件也亟需更新采購。然而，在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，政府不斷減稅降費，財政預(yù)算緊張，依靠現(xiàn)有財政撥款和事業(yè)收入僅僅能維持學(xué)校日常運轉(zhuǎn)，不能滿足高校大型基本建設(shè)需要。高?；窘ㄔO(shè)融資來源問題越來越受到關(guān)注。

隨著《預(yù)算法》以及《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等一系列政策的出臺，國家對地方政府債務(wù)的監(jiān)管不斷強化，地方公立高校債務(wù)籌資只能通過政府債券或者PPP融資模式。鑒于高校的性質(zhì)和PPP模式過程復(fù)雜，教育類PPP項目實施較少，政府專項債券的籌資模式更適合高校。

二、政府專項債券政策背景

2014年，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)?！秶鴦?wù)院加強地方政府性債務(wù)管理的意見》指出“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”。

2015年，《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》明確和規(guī)范了政府專項債券預(yù)算編制、預(yù)算科目和預(yù)算執(zhí)行?！兜胤秸畬ｍ梻l(fā)行管理暫行辦法》明確和規(guī)范專項債券定義、用途、償債來源、發(fā)行、信用評級和信息披露等。

2017年，《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》正式推出中國版“市政項目收益?zhèn)?，并且首次明確地方債的限額管理，鼓勵多領(lǐng)域探索發(fā)行地方政府專項債。

2018年-2019年，財政部印發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》等文件，一方面加大工作力度推進專項債券項目建設(shè)，加快專項債券發(fā)行進度，另一方面引入第三方機構(gòu)參與發(fā)行準備工作，規(guī)范信息公開，健全風(fēng)險防控機制。

2020年7月-2021年2月，財政部為加強債券發(fā)行使用，出臺《加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》優(yōu)化了專項債券投向，明確了債券使用負面清單。

財政部印發(fā)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》等文件，不斷完善發(fā)行機制，規(guī)范發(fā)行管理和信息公開平臺管理。

綜上所述，一系列政策出臺的背景下，當(dāng)前政府的政策導(dǎo)向就是“修明渠，堵暗道”，各公立高校采取發(fā)行地方政府專項債券進行融資。

三、政府專項債券融資現(xiàn)狀

（一）地方債規(guī)模持續(xù)擴大。近年隨著政策的完善，地方政府債券管理更為規(guī)范，2018年2018-2020年地方債發(fā)行總規(guī)模分別為4.17萬億元、4.36萬億元和6.44萬億元， 2019及2020年在積極的財政政策下，地方債發(fā)行規(guī)模同比擴大。

（二）專項債成為地方政府債主力。專項債券品種持續(xù)創(chuàng)新，發(fā)債規(guī)模持續(xù)擴大。2015年至2021年政府新增一般債券限額和新增專項債券限額數(shù)據(jù)對比如下：

由上圖可知2015-2020年，地方債新增限額不斷增大，專項債券成為地方政府發(fā)債的主力，其限額增長幅度明顯高于一般債券限額，盡管2021年新增限額略有下降，但仍保持高位規(guī)模。

（三）專項債券發(fā)行節(jié)奏不斷加快

根據(jù)2018-2020年專項債券發(fā)行進度，2018年第一季度未發(fā)行， 8-9月為密集發(fā)行期，總發(fā)債量占全年的51%;2019年一月份發(fā)債量占全年的7%，1-3月、6-8月集中發(fā)行;2020年一月份發(fā)債量占全年的19%，1月、5月、8月為發(fā)行高峰期。

四、高校專項債券發(fā)債流程

本文在梳理專項債券相關(guān)政策和中國債券信息網(wǎng)資料，總結(jié)各高校專項債券發(fā)行大致分為以下幾個步驟：

（一）發(fā)債額度下達前準備階段

在準備階段，項目實施單位需要積極的與發(fā)改、財政等相關(guān)部門進行需求溝通，明確專項債券對應(yīng)的項目，了解發(fā)債進程，確保填報發(fā)改和地債系統(tǒng)項目庫許可。

1.確定項目，申請入項目儲備庫。一般前一年填報次年的發(fā)債需求，在實際申請發(fā)債過程中，項目基本是從發(fā)改部門的重大項目庫中遴選，所以申請專項債券的項目需提前編制項目方案可研報告，并報送發(fā)改等部門批復(fù)，進入重大項目庫。

2.融資平衡測算，填報債務(wù)系統(tǒng)。財務(wù)部門需根據(jù)基建部門提供的項目可研報告、投資計劃等材料，結(jié)合本單位收支數(shù)據(jù)，初步確定債券存續(xù)期內(nèi)項目預(yù)期收入、成本、發(fā)債規(guī)模、期限、利率，形成項目預(yù)期收益與融資測算平衡方案，滿足項目未來現(xiàn)金流入能夠覆蓋專項債券本息規(guī)模，本息覆蓋倍數(shù)一般達到1.2以上。

因為后期需要請第三方機構(gòu)對項目出具財務(wù)評價報告和法律意見書，所以可提前確定有經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，由其協(xié)助完成項目申報。