李沛霖

(1.南京郵電大學 馬克思主義學院,江蘇 南京 210023 2.南京郵電大學 江蘇現(xiàn)代信息社會研究基地,江蘇 南京 210023)

電報、電話，不論是有線、無線還是其他電氣通信，統(tǒng)稱為電信。凡用電氣由金屬導線傳遞的符號、字母、文字、形象及數(shù)目名電報；其傳遞的語言、聲音，名電話[1]68。毋庸諱言，電信“賴以傳遞消息，通達語言，無遠弗屆，瞬息可通，其便利人群，造福社會”[2]365。約1837年，庫克和惠斯通在英國，莫爾斯在美國，同時開始有關(guān)電報的實驗；1876年，電話在英國格拉斯哥的會議被展出[3]193，196。19世紀發(fā)明電流及電波傳信，“電信遂遍及于全世界。此種交通機關(guān)的價值，在于不受時間和空間的限制……效用之廣可想而知”[4]245。近代中國，電信在外力刺激和內(nèi)部需求的雙重推動下發(fā)軔，迄今已有140年發(fā)展史，電信事業(yè)建設(shè)成為國家基本建設(shè)重要的一環(huán)[5]1。迄止現(xiàn)時，關(guān)乎近代中國電信的研究雖逐步展開，然專事本題研討甚為寥寥。既如此，通過把握近代中國電信的管理變遷，以史鑒今，為國家電信事業(yè)的建設(shè)提供歷史借鑒，從而凸顯命題的理論意義和現(xiàn)世價值。

一、電信組織的形成與演變

回溯往祀，近代中國交通事業(yè)以“電政之創(chuàng)辦為時最久”[6]1。1877年8月18日，福建巡撫丁日昌在臺灣主持架設(shè)的軍用電報線開工，同年10月11日完工，電報線長95公里(臺灣府至旗后)，這是中國自己修建、國人掌管的第一條電報線，開創(chuàng)了中國郵電史的新篇章[7]53。

(一)抗戰(zhàn)前的肇建和形成

晚清一季，鑒于“治亂之源，富強之本……輪船、火炮、洋槍、水雷、鐵路、電線，此其用也”[8]233，“電線遙接于數(shù)萬里外，頃刻通音”[8]234等求進思想，洋務(wù)派認識到電信在國防中的重要作用并力促清政府發(fā)展電信業(yè)。1879年，李鴻章奏準從大沽口炮臺架設(shè)通天津的電報線路，成為中國大陸自辦電信的開端，“迨后逐漸推廣及于全國各省”[9]1。電報初為海關(guān)總稅務(wù)司附屬事業(yè)，歸總理各國事務(wù)衙門管轄；1901年，總理衙門改組為外務(wù)部，再受外務(wù)部監(jiān)督；1902年，電報收為國有，將管理職權(quán)統(tǒng)屬電報總局，于北京、天津、上海三處各設(shè)總局一所，各省要地遍設(shè)分局；1906年，郵傳部成立，將電報總局移歸該部管理；次年，上海電報總局改為電政局；1908年1月，頒發(fā)分科辦事章程，分設(shè)文牘、工務(wù)、交涉、電話、會計五科；1911年，各省官電收歸郵傳部管，5月奏準將電政局移北京，分設(shè)營業(yè)、監(jiān)理、交涉三科，“由部就近督理，但未及移京而革命事起”[4]283。即清末電政主管機關(guān)最初為上海電報總局，收歸國營后改為電政局[9]8。繼而，中國電信的組織機構(gòu)隨政局變幻而持續(xù)延宕。

北洋政府時期，1912年5月郵傳部撤銷，歸并交通局下屬電政司，由司長兼領(lǐng)局長職權(quán)；電政司掌理全國電政，分設(shè)總務(wù)、營業(yè)、稽核、籌度、考工、會計六科。同年9月，籌度科并入會計科[4]283。翌年12月，交通部改設(shè)路政、郵傳兩局，電報、電話及其他電氣事項、監(jiān)督地方公共團體及民營電氣事項均歸郵傳局掌理。1914年7月，交通部改設(shè)六司，電政事務(wù)分隸于郵傳、郵傳會計兩司。郵傳司掌理電報和電話及其他電氣、監(jiān)督地方公共團體及民營電氣事項；郵傳會計司掌理電郵航各項進出款目冊報、預算決算的稽核及公產(chǎn)公物管理等事項。同年，無線電局設(shè)立[9]8。至1916年8月，交通部恢復民元舊制，仍下設(shè)電政司。國民革命軍1926年冬抵達武漢后，在漢口成立武漢國民政府交通部，設(shè)郵電航政處及無線電管理處，分掌全國有線電報、電話及無線電事宜；嗣專設(shè)電政處，分二科。至1927年寧漢合流時，由南京國民政府交通部派員接收[9]8。

南京國民政府交通部1927年6月于南京成立后，掌管全國有線、無線電報及電話事務(wù)，設(shè)電政總局于上海，負責直接管理；除電政總局外，并設(shè)電政司。1928年9月，按照交通會議建議，裁撤電政總局，歸并于電政司[9]8。斯時，交通部下轄秘書廳、技術(shù)官室、總務(wù)司、電政司、航政司、直轄附屬機關(guān)、會計長辦公處等。具如電政司下轄管理、工務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、財務(wù)、材料等六科；直轄附屬機關(guān)有電信機料試驗所、交通部電政同人公益會、電信機料修造所、電料儲轉(zhuǎn)處、各電話局、各特等電報局、各電政管理局、國際電信局等[4]284。1928年，各地分區(qū)設(shè)立電政管理局，辦理區(qū)內(nèi)特等電報局以外的一般電政事務(wù)。每局置局長1人，綜理局務(wù)并兼理駐在處電報局事務(wù)，其下置總務(wù)、報務(wù)、工務(wù)主任各1人，兼辦各有關(guān)事務(wù)。至1937年，全國已有江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、山東、河北、河南、山西、陜西、甘寧、福建、廣東、廣西、云南、貴州、川藏、新青、熱察綏蒙等20個電政管理局[4]285。

(二)抗戰(zhàn)時期和抗戰(zhàn)后的變革和完善

“通信與人類的生活密切相關(guān)，平時如此，戰(zhàn)時更是勝負關(guān)鍵”[1]1。1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，前線戰(zhàn)士浴血疆場，國民政府交通部電政司“辦理電政，在此偉大之時期，以把握時機，配合軍事為前提，努力于各種電信之設(shè)施，而盡對于抗戰(zhàn)建國之責任”[10]841。1938年1月，交通部、鐵道部合并為“交通部”，原電政司所屬人事、財務(wù)、材料三科，分別劃歸人事、財務(wù)、材料三司掌理[9]8。嗣因軍事需要，各管理局的組織權(quán)力不足以應(yīng)付緊急事務(wù)，于各省設(shè)電信專員，各游擊區(qū)也設(shè)立各游擊區(qū)電信專員，與軍方密切聯(lián)絡(luò)。又由于各省專員分散，各方指揮不一、不易統(tǒng)盤籌劃，裁撤各省專員，全國設(shè)立三個電政特派員辦理區(qū)內(nèi)電信事宜，第一區(qū)管轄湘粵黔桂四省，第二區(qū)管轄晉豫川甘寧五省，第三區(qū)管轄蘇浙皖贛閩五省，于1938—1939年先后成立。電政特派員最主要的任務(wù)在于調(diào)度全區(qū)的人力、物力，以配合軍事、政治通信的需要，緊急的通信設(shè)施或人事調(diào)派先行處置，后上報交通部，“試行以來，頗著成效”[11]64。

因“電信事業(yè)時須改善，方可適合時代，便利推進”[12]79，自1943年4月起，全國電信行政規(guī)劃與業(yè)務(wù)管理實行劃分，所有涉及行政事項由交通部郵電司負責辦理，業(yè)務(wù)執(zhí)行則設(shè)立電信總局(直隸交通部)專司其事。電政司改為郵電司，分為五科，掌理郵政、郵政儲匯、國營電信事業(yè)的規(guī)劃核議、公營民營電信交通事業(yè)監(jiān)督、郵電聯(lián)系的規(guī)劃策進、國際電信交涉等事項；另設(shè)電信總局，管理全國電信事務(wù)[9]8-9。同時將全國劃為五個電信區(qū)，每區(qū)設(shè)一電信管理局，下設(shè)電信局，原各省電信管理局、各長途電話工務(wù)處及派駐豫鄂皖邊界戰(zhàn)地電政專員辦公處等均于各區(qū)管理局成立時撤銷，以期配合軍事及推進電信事業(yè)。據(jù)1945年6月全國電信局所統(tǒng)計，五個電區(qū)共有電信局所838處、營業(yè)處330處、代辦處84處[12]79。

抗戰(zhàn)勝利后，設(shè)立平津區(qū)、京滬區(qū)、武漢區(qū)、廣州區(qū)、東北區(qū)等五個電信收復區(qū)，分別派員接收日偽所辦的華北電氣公司、華中電氣通信公司暨各地通信局，截至1946年1月，已恢復局所計200余處[12]81。但因“電信管轄區(qū)域日益遼闊，增辟電路，推進業(yè)務(wù)，擴展前途，方興未艾，原定劃分五區(qū)的戰(zhàn)時電信管理機構(gòu)，不足以應(yīng)付戰(zhàn)后復員建國之電信設(shè)施”[12]81，在交通部電信總局統(tǒng)轄下，自1946年1月起，全國劃分為九區(qū)，每區(qū)設(shè)一電信管理局，下設(shè)電信局；而報話特繁的都市設(shè)特等電信局及國際電臺，分別管轄各電信區(qū)域或辦理當?shù)貒鴥?nèi)或國際電信業(yè)務(wù)，以期普遍發(fā)展。譬如1947年辦理全國電信業(yè)務(wù)的最高機構(gòu)為電信總局，九區(qū)各設(shè)一電信管理局管轄該區(qū)各處的電信局(見表1)。特等電信局有南京、上海、北平、天津、武漢、重慶六處；另有一所國際電臺，總臺設(shè)于上海，專行辦理國際電信業(yè)務(wù)。以上各區(qū)電信管理局、特等電信局暨國際電臺，均直接隸屬電信總局。此外，全國各地均設(shè)電信局，以地名為局名，辦理該地電報、電話業(yè)務(wù)；視業(yè)務(wù)繁簡，分為一等、二等、三等、營業(yè)處暨代辦所[9]9-10。

表1 全國電政組織機構(gòu)(1947年)

綜上所陳，彼時全國劃分九個電信區(qū)及新疆、臺灣兩個管理局，至1949年國民黨敗退臺灣，成立臺北國際電臺，開放國際報話通信[13]113。針對電信組織，時人述評：我國電政機關(guān)不論如何變遷，素來概用縱的統(tǒng)系，各自獨立經(jīng)營。如利的方面：各盡其責，自謀發(fā)展；管理精神，集中一事；事務(wù)專門，便于改良；經(jīng)費較省，維持簡易。弊的方面：易起競爭，釀成分崩局勢；職權(quán)不一，難以兼籌并顧求適合當?shù)丨h(huán)境發(fā)展；雇用人員不經(jīng)濟；技術(shù)不合作，易成畸形發(fā)展。即“弊當大于利，何怪目前各省電政之衰落，電款之支絀，除無線電事業(yè)比較有利外，有線電業(yè)，頗多不能維持，所以改革電政組織，實為目前發(fā)展交通事業(yè)急務(wù)之一”[14]。值得強調(diào)的是，近代中國電信組織“多因應(yīng)時宜，時有變遷”[9]9。但在當時社會不靖情勢下，電信機構(gòu)的變革多受各階段政權(quán)直接或間接的掣肘，從而引致電信組織不斷隨政權(quán)更迭或戰(zhàn)爭影響而庚續(xù)演變。

二、電信事業(yè)的管控與監(jiān)察

清末戰(zhàn)事頻仍、局勢不穩(wěn)，電信事業(yè)無法長足進步。迨至民國，“雖稍有進步，比之歐美仍落后一大截，加以外人掌握我國海線登陸權(quán)，不但影響電信主權(quán)之完整，且妨害電信事業(yè)之發(fā)展”，即“唯有主權(quán)獨立完整，一切建設(shè)才能操之在我，也才能使建設(shè)突飛猛進”[1]1。有鑒于此，我國電信事業(yè)的管控和監(jiān)察工作隨之展開。

(一)電信管控工作的開展

1913年1月，北洋政府交通部對各區(qū)統(tǒng)轄機關(guān)開始設(shè)電政管理局，訂定執(zhí)掌暫行章程，全國電政區(qū)域分為13處，各設(shè)管理局1所，每局置監(jiān)督1人，管理區(qū)域內(nèi)電報、電話各局，以電政司長為總監(jiān)督。1916年8月，交通部將電政管理局撤銷，以一等電報局長兼理電政監(jiān)督，各監(jiān)督只管轄電報局而不及電話局。1922年11月，又撤裁兼理電政監(jiān)督，將各省區(qū)或商埠的一等電報局長改稱總辦，以總其成。1925年1月，交通部恢復電政監(jiān)督制，由就近局長兼任或另派專員，“由部隨時酌量辦理”[4]285。嗣至1927年，國民政府交通部“為我國電信最高機關(guān)，規(guī)模比較完備”。因電政業(yè)務(wù)不同，分設(shè)各項機關(guān)，如民營或公營電信組織大致相同，主要為工務(wù)和業(yè)務(wù)兩部門；交通部電政司分掌總務(wù)、工程、營業(yè)和人事；各省設(shè)電政管理局，管轄各地電報局、電話局、無線電臺、代辦處等[11]63。

如電報：(1)有線電報。北平、天津、上海、漢口各電報局為特等局，直轄電政司；其余各電報局視營業(yè)情形分等級，月均收入大于5 000元、2 500元、1 000元、500元分別為一、二、三、四等局，小于500元為五等局或營業(yè)處。一、二等局設(shè)置業(yè)務(wù)長管理業(yè)務(wù)，三等以下由局長主任兼管，一等以下各局均直屬各省電政管理局。(2)無線電報。自交通部統(tǒng)一經(jīng)營后，最初設(shè)置無線電報話管理處，其后各臺合并于電報局。無線電臺執(zhí)掌無線電事務(wù)，國際電信局臺“因業(yè)務(wù)重要紛繁”仍直隸電政司[11]63，專辦無線電、水線電等國際通信業(yè)務(wù)。1936年3月，交通部實行緊縮計劃將其歸并于上海電報局。由此，電報局管理各地有線電報，并有少數(shù)兼管無線電；電報干線工程處執(zhí)掌電報線路的測勘、建筑、修養(yǎng)等；水線總工程師執(zhí)掌海底電線的監(jiān)修測驗及其通信機械的裝置整理[4]285。次如電話：電話局執(zhí)掌各地市內(nèi)電話及鄉(xiāng)線電話事務(wù)，經(jīng)交通部指定，并兼管附近各處長途電話及各小城鎮(zhèn)市內(nèi)電話。(1)市內(nèi)電話。視業(yè)務(wù)繁簡分為四等，容量大于10 000號、5 000號、1 500號、500號分別為一、二、三、四等局，不滿500號為支局；1934年起，除業(yè)務(wù)特繁各局外，均并入電報局。(2)長途電話。設(shè)長途電話管理處，執(zhí)掌全國各省區(qū)長途電話事務(wù)，所有附設(shè)于各電報局的長途電話營業(yè)處、各地長途電話代辦處，皆由其統(tǒng)轄(后裁撤并入各電政管理局)。(3)九省長途電話工程處。1934年6月新設(shè)，執(zhí)掌蘇浙皖贛湘鄂豫魯冀九省長途電話聯(lián)絡(luò)及干線敷設(shè)[11]64。再如電料：電料儲轉(zhuǎn)處，執(zhí)掌國營電氣交通事業(yè)所用材料的保管及轉(zhuǎn)運；電信機料修造所，1934年5月設(shè)立，執(zhí)掌電信機料修造；電信機料試驗所，1932年10月設(shè)立，執(zhí)掌電報、電話、無線電及各種馬力機料的試驗等[4]286。

當時交通部為發(fā)展業(yè)務(wù)及節(jié)省經(jīng)費起見，在管理方面進行改進：一是郵電合設(shè)?！耙驗猷]電事業(yè)，性質(zhì)相同，世界各國，頗多采取統(tǒng)一管理制度。而我國郵電兩項事業(yè)，向系分辦，各自為政，絕不相謀，人民通信，很不便利”，寄信須赴郵局，發(fā)有線電須赴電報局，發(fā)無線電赴電臺。由此交通部訂定郵電合設(shè)辦法，通飭各局先自江蘇、浙江、河北三省及全國通商大埠試辦。該法最重要之處在于規(guī)定各省三等及其以下電報局，一律與當?shù)剜]局合并設(shè)立。至于各省通商大埠的郵電局，則交互在郵局內(nèi)設(shè)置電報收發(fā)處，電局內(nèi)設(shè)置郵政支局[4]286。二是局臺合并。因有線、無線電報“通信方法，雖有差異，而通信功用，則毫無二致，倘能通力合作，收效必宏”，交通部1934年訂定《局臺合并辦法》，將地方有線電、無線電通信由一個機關(guān)統(tǒng)籌辦理，試行于上海、北平、天津、南京、漢口各局，1935年推廣至青島、濟南、鄭縣、福州、廈門、煙臺、長安、蘭州等局[4]286-287。

旋七七事變爆發(fā)，“關(guān)于軍情之探報，命令之傳達，最高統(tǒng)帥與各戰(zhàn)區(qū)間之指揮聯(lián)系，非有縱橫密布之電信網(wǎng)，不足以完成通信之任務(wù)”，“前方電信即與軍事完全打成一片，凡在前線之局處臺隊，終日處于炮火交織、敵機威脅之下，照常工作，維持電信之通暢。非奉當?shù)刈罡哕娛麻L官之命令，不得擅自后撤，非維持至最后之通信，不能謂為完成任務(wù)”[10]80-81。其間，“長途電話關(guān)系重要，以前各省分別管理，不易統(tǒng)一維護”[11]64，復設(shè)重慶、長沙、長安、南昌等四區(qū)長途電話干線維護工務(wù)處，下設(shè)線路機務(wù)各段，分管全國長途機線。1947年3月，國民政府行政院資源委員會為辦理所屬各機構(gòu)的電信事務(wù)起見，特設(shè)電信事務(wù)所。如據(jù)《資源委員會電信事務(wù)所屬電臺組織通則》第二條規(guī)定，本所所屬電臺依其業(yè)務(wù)繁簡分為一、二、三等；每月收發(fā)報總字數(shù)10萬字以上為一等電臺，總字數(shù)3萬～10萬字為二等電臺，總字數(shù)3萬字以下為三等電臺；“負有特殊通訊使命之電臺，等級得堪酌情形提高”[15](見表2)。上述種種，足見當局對于電信管控工作的布局及重視程度。

表2 國民政府資源委員會電信事務(wù)所電臺等級表(1947年3月)

(二)電信監(jiān)察工作的進行

中國1920年9月1日加入倫敦無線電報公約，次年1月7日加入圣彼得堡國際電報公約。1927年，國際無線電報會議在華盛頓舉行，我國派全權(quán)代表出席，會議議定《華盛頓國際無線電報公約》，經(jīng)國民政府1929年6月7日批準并附帶聲明：“中華民國國民政府不承認亦不讓與任何外國或其他人民在租借地，居留地，租界，使館界，鐵路地界及其他同樣界內(nèi)，未經(jīng)國民政府明白許可而有安設(shè)或使用無線電臺之權(quán)。凡本公約及附件所記載有涉及各該租借地者，無論明指或暗示，對于中國主權(quán)，不生任何影響?！盵16]“為謀解決國際電信交涉懸案及各種合同契約起見”，1929年11月，交通部成立國際電信交涉委員會，該會《章程》規(guī)定：本會設(shè)委員長1人，由交通部選派部員充任，設(shè)副委員長2人，由交通部咨請外交部、財政部派員充任。本會設(shè)委員若干人，由委員長遴選熟悉國際電信交涉情形的專門人員呈請派充[17]。

在此背景下，電信監(jiān)察工作隨即展開。(1)無線電進口。“以前政府視為軍用品，嚴禁自由進口，后由建設(shè)委員會呈請國民政府取消限制，無線電事業(yè)方得興起”，交通部接管全國無線電報話事業(yè)后，1930年頒布《無線電材料進口辦法》，規(guī)定凡進口材料應(yīng)一律由交通部審查，頒發(fā)護照，以資統(tǒng)計[11]65。(2)廣播電臺。為避免各地廣播電臺無限制增設(shè)、波長互相沖突、機件不合而發(fā)生干擾，交通部1932年頒布《民營廣播電臺取締規(guī)則》，規(guī)定設(shè)立廣播電臺者，凡機件設(shè)備、周率規(guī)定及電力節(jié)目時間等，均須由該部事先審查。民間裝用收音機也須登記，以資統(tǒng)計。(3)無線電報臺。行政院通令嚴禁私自設(shè)立，并由交通部頒布《學術(shù)試驗無線電臺設(shè)置規(guī)則》，規(guī)定試驗用周率范圍；頒布《船舶無線電臺機器裝設(shè)使用辦法》，規(guī)定電力波長等，以避免干擾并便于各海岸通信[11]65。(4)海底電線登陸。1930年交通部頒布《取締規(guī)則》，明確未呈準該部不得登陸，并由該部規(guī)定領(lǐng)用執(zhí)照年限、收費價目、接收投送，為維持國防及地方治安計，認為有管理必要時，得派員前往指揮監(jiān)督或占有。(5)長途電話。因各省多自行建設(shè)，1933年，交通部為“免除線路互相重復沖突，并與全國長途電話網(wǎng)取得聯(lián)系起見”，頒布《委托省政府代辦長途電話原則》，由該部審核線路長度、通話地點、線路機件裝設(shè)方案并核定長途電話價目，“以免各省參差歧異”[11]65-66。

嗣至抗戰(zhàn)時期，后方當局于1940年3月出臺《重慶衛(wèi)戍總司令部收音機檢查辦法》。第一，凡在衛(wèi)戍區(qū)內(nèi)裝置廣播收音機的用戶，除依照本部廣播收音機登記辦法辦理登記外，概依本辦法由本部稽查處經(jīng)常派員檢查。第二，凡未遵照規(guī)定及違法收音機，按情節(jié)輕重，依照下列三項予以處罰：停止收聽(扣留機件)；沒收機件；罰金(或徒刑)。第三，下列情形處20元以上1 000元以下處罰或處三個月以上半年以下徒刑：有意違法，經(jīng)查明確實留有證據(jù)；未經(jīng)許可更改線路，作發(fā)報或發(fā)話用。1942年又頒布了《重慶衛(wèi)戍總司令部稽查處電信監(jiān)察科無線電收音機檢查辦法》[18]。1943年3月頒布的《聯(lián)合國在華設(shè)立臨時軍用無線電臺辦法》第一條規(guī)定，聯(lián)合國因聯(lián)合作戰(zhàn)上需要，得由各該國駐華有關(guān)聯(lián)合作戰(zhàn)的軍事高級主管向國民政府軍事委員會申請在中國境內(nèi)設(shè)置臨時軍用無線電臺時，依本辦法辦理。第二條規(guī)定，臨時電臺須俟軍委會認可，發(fā)給聯(lián)合國臨時軍用無線電臺特許證后，方可架設(shè)通報。第三條規(guī)定，臨時電臺準許設(shè)立期間，以1年為限，期滿后由軍委會核準延長，若戰(zhàn)爭停止而許可期間未滿時，仍應(yīng)撤銷[19]。

1946年4月，“為防止危害國家安全之非法通訊，并監(jiān)察全國無線電信是否恪遵政府頒布有關(guān)電信之一切法令起見”，國民政府頒布《電信監(jiān)察實施辦法》。其中第二條規(guī)定，為完成全國電信監(jiān)察網(wǎng)，將全國劃為若干電信監(jiān)察區(qū)，每區(qū)設(shè)監(jiān)察機構(gòu)，配屬當?shù)刈罡咧伟矙C關(guān)，執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)。根據(jù)第十八條，凡違犯本辦法規(guī)定者，電信監(jiān)察機構(gòu)得請由當?shù)刂伟矙C關(guān)按其情節(jié)輕重作下列處置：(1)情節(jié)較輕者，通知其主管機關(guān)糾正或議處；(2)情節(jié)較重者，屬于電臺，得卸除其天線或截斷電源或暫予封閉，屬于廠商，得將其器材封存，但違章人能遵令糾正應(yīng)即準其恢復原狀；(3)情節(jié)重大者，除依法向司法或軍法機關(guān)檢舉外，必要時，得請求當?shù)貞椌瘷C關(guān)先行查封證物、逮捕嫌疑人[1]660-662。

一言蔽之，近代中國“電信事業(yè)大部分為交通部所經(jīng)營，關(guān)于地方經(jīng)營的及商營的管理辦法以及電信器材進口事項，交通部也訂有嚴密取締法令”[11]65，彼時行政當局對于電信事業(yè)的管控與監(jiān)察在法制、體制上展開探索，體現(xiàn)出一定的管理水平和變革努力。

三、電信隊伍的建設(shè)與規(guī)范

“電政為一種專門工程，辦理電訊事業(yè)，必須有技術(shù)人才，擔任各方面的技術(shù)工作”，如報務(wù)員、話務(wù)員、機工線工等“皆為技術(shù)人才”，“均賴有熟練而特長之技能，須經(jīng)長期的訓練始有成就”[11]66-67?；诖?，近代當局在電信隊伍建設(shè)方面展開了一系列有益嘗試。

(一)電信隊伍的建設(shè)和培育

作育電信人才，早如1880年李鴻章于天津設(shè)立電報學堂，1882年盛宣懷在上海創(chuàng)設(shè)電報學堂，所造就者均為初級報務(wù)員，后增設(shè)中、高等班，造就高等技術(shù)人員。1896年，盛氏奏請在上海設(shè)立南洋公學(1906年改為郵傳部上海高等實業(yè)學堂)。南洋公學1908年始設(shè)電訊專科，為我國電機工程學科之始；1910年派遣電工學生赴外國實習；1912年，交通部合并上海、唐山、北京三校，改稱為交通大學[11]67。至1935年，全國電政職工總計12 985人(不含差役)(見表3)，職工教育程度(含差役)：專門以上學校1 154人，中學4 070人，特種學校1 918人，小學2 857人，私塾3 981人，未受教育274人，不明695人；職工入局年數(shù)(含差役)：不滿1年750人，1～5年為4 152人，5～15年6 451人，16～25年2 589人，26～35年871人，35年以上136人。但“吾國幅員遼闊，電訊線路綿長，局所眾多，而全國電訊技術(shù)人員僅300余人，足征過去技術(shù)人才之缺乏。今后欲謀電政建設(shè)的發(fā)展，對于專門技術(shù)人才之培植，實有積極充實的必要”[11]69-70。因此，“通信員工，除了量的補充，質(zhì)的提高外，同時還要人盡其才”[1]499，加強電信隊伍的培育實屬關(guān)鍵。

表3 1935年全國電政職工分類統(tǒng)計(不含差役) 人

抗戰(zhàn)以還，“電政自抗戰(zhàn)以來，其主要任務(wù)為配合軍事……凡軍事緊張之地，邊隅遙遠之區(qū)，均為電信員工奔赴效命之所”，且“適應(yīng)戰(zhàn)時環(huán)境，有待于調(diào)整及加強電信之處甚多，勢須額外增加人員，以赴事功”[10]903-904。如日機轟炸，“各線常遭破壞，設(shè)有各搶修隊，使得迅速修復。前線一帶，軍事進退無常，普通電信機關(guān)，類多固定一地，不足應(yīng)付”[11]64，故分別成立有線電及無線電通信隊，隨軍行動、以利軍訊。再如報話線路因敵機出動頻仍、隨修隨毀之況，我方組織修線工程隊隨帶桿料，駐守沿線扼要地點，受專員指揮負責搶修線路，維持前線通訊。“若遇我軍變更陣地時，則負拆除線路及趕架臨時線路之責。其不及拆除之線路，則會同背進部隊，予以破壞，免資敵用”，而“背進地點距離局處甚遠不及設(shè)局者，則由通信隊臨時掛線設(shè)機，以利通信……復于專員區(qū)內(nèi)，就各軍事重要據(jù)點設(shè)置通信聯(lián)絡(luò)員，秉承專員就近于駐地最高軍事長官接洽處理，以資聯(lián)系”[10]81。另，“國軍出外遠征尚屬創(chuàng)舉，聯(lián)絡(luò)通訊至為重要，奉委座電令調(diào)派電政員工赴臘戍一帶架修電信線路”[10]86，至1942年三四月間，設(shè)遠征軍隨軍電政特派員隨同遠征軍入緬接管緬方通信，同時電飭川陜贛桂等區(qū)遴調(diào)報話員工分別編組通信、修線各3隊，配備器材赴滇轉(zhuǎn)入緬境工作。

1939年，蔣介石在國民黨五屆六中全會上提出調(diào)整人事以增進效率。鐵道部與交通部合并后設(shè)人事司總管人事，1941年設(shè)立育才科主管訓育交通技術(shù)人才，電政司下設(shè)電信人員的考核和調(diào)整機構(gòu)。交通部又成立交通技術(shù)人員訓練所，由部長兼領(lǐng)所長，招收各級畢業(yè)學生集中訓練。1941年起，在桂林、西安、上饒等地設(shè)立交通技術(shù)人員訓練分處，由各地電政特派員任分處主任，分別加緊訓練電訊工作人員。此外，各地電報局、電話局設(shè)立職工補習班及私立電訊學校等以開展電訊教育[11]66-67。事實上，戰(zhàn)時“電信員佐維持前后方通信任務(wù)繁重，類能不辭勞瘁，不避艱險，執(zhí)行命令，輔助抗建偉業(yè)，其服務(wù)精神有足多者。南京及漢口于敵軍逼近時，奉令留守員工為維持最后通信，不及隨軍撤退，陷身敵手，數(shù)月以后始得脫險”[12]80-81。各處電信員工除一部分在局留守維持通信并與當?shù)伛v軍同進退外，余則撤退至附近電局分配工作，“當衡陽、洛陽、桂林、柳州等處先后陷敵之際，所有各該處電局撤退員佐為數(shù)甚多，均依此辦理，以利軍訊”。而歷次戰(zhàn)役“前方工作人員遭敵機炸斃，或被俘不屈致遭敵殘殺，或因積勞致死或流亡失蹤，死事情形雖異，而為公殉難則一”，電信人員殉職除呈請國民政府明令褒揚外，均由交通部“從優(yōu)議恤，以勵忠貞”，至1945年6月，全國電信員工共計29 228人[12]80-81。究其實，電信員工增加因“配合軍事作戰(zhàn)及溝通邊疆政情起見，增加局所及設(shè)備甚多，為適應(yīng)防空及軍事需要起見，長途話線進局處所增多”[10]910，組織有線電、無線電通信隊配置各站區(qū)，隨軍進退，維持前方軍事電報電話通訊，增加有無線電報務(wù)員、話務(wù)員、機務(wù)佐、線務(wù)佐、報差、工人等，為數(shù)甚多。

(二)電信人事的規(guī)范及待遇

以電信事業(yè)論，“學屬專門，范圍遍及全國，人事管理的良窳，關(guān)系整個事業(yè)的興廢”[11]66，國民政府交通部成立后，總務(wù)司負責人事管理、訓育交通技術(shù)人才；而電政人員的任免、銓敘、獎懲及其他管理事項，由電政司專設(shè)人事科處理。如人事規(guī)范方面：(1)厘定法規(guī)。交通部頒布電政人事法規(guī)多至數(shù)十種，歸納可分三類：薪給章程、服務(wù)規(guī)則、獎懲條例。是項法規(guī)，“均經(jīng)多年試行，逐漸修改訂正，始能適合實情，推行盡利”[11]67-68。(2)集中管理。全國電政人員由交通部電政司集中管理，其優(yōu)點為便利調(diào)度人員、劃一各機關(guān)人事制度、統(tǒng)一電訊職工待遇、促進電訊人員團結(jié)合作、達到人盡其用事得其人的目標。交通部將電訊人員列為技術(shù)員、報務(wù)員、話務(wù)員、機務(wù)員、技工等五種，“是項人員之進退任免，其決定之權(quán)，完全由部執(zhí)行”[11]68。如《電務(wù)技術(shù)員章程》第三條規(guī)定，電務(wù)技術(shù)員由交通部任免調(diào)派；《報務(wù)員章程》第三條載明，報務(wù)員由交通部電政司任免調(diào)派；《話務(wù)員章程》第三條載明，話務(wù)員之進退升轉(zhuǎn)，由主管人員呈請交通部電政司核準后執(zhí)行；《技工章程》第三條載明，技工之進退，由主管人員呈請交通部電政司核準后執(zhí)行。由此，“熔全國電政人才于一爐，實人事管理上一種優(yōu)良之制度”[11]68。

《交通部電信法草案》(1945年12月)第二十三條規(guī)定，電信內(nèi)容及其所發(fā)生效果或影響，均由通信人員負其責任。第二十四條規(guī)定，電信機關(guān)及在職或退職人員對于電信之有無及其內(nèi)容，應(yīng)嚴守秘密。第三十四條規(guī)定，執(zhí)行職務(wù)中的國營電信機關(guān)人員暨所攜帶電信或器材物件交通工具，經(jīng)過道路橋梁河流渡口關(guān)津等交通路線，得優(yōu)先通行并免納通行捐稅，遇有城垣地方當城門已閉時，得隨時請求開放[20]。再據(jù)資源委員會電信事務(wù)所《電臺組織通則》第三條規(guī)定，各等電臺員額配比為：一等電臺，設(shè)臺長1人，報務(wù)員或助理報務(wù)員至多6人，工務(wù)員1人，必要時設(shè)助理工程師、報務(wù)師各1人，管理員或助理管理員1人。其業(yè)務(wù)特繁須增設(shè)收發(fā)報機，通報者每增設(shè)1機，增設(shè)報務(wù)員或助理報務(wù)員5人，必要時得增設(shè)工務(wù)員1人。二等電臺，設(shè)臺長1～2人，報務(wù)員或助理報務(wù)員1～3人。三等電臺，設(shè)報務(wù)員或助理報務(wù)師1人，其駐地交通不便調(diào)派人員困難，得增設(shè)報務(wù)員或助理報務(wù)員1人，指定其中1人負責主持[15]。

再看人事待遇。抗戰(zhàn)前，電政服務(wù)人員“大都能謹慎守職，安心工作，絕少見異思遷，實為一良好現(xiàn)象”，人員由交通部任用，不受各地機關(guān)主管更調(diào)影響，且各級人員進退獎懲均有規(guī)則、薪資按年遞增、年老退休有養(yǎng)老恤金等待遇，“均為服務(wù)人員之保障，倘使運用得宜，于事業(yè)之進展，實有莫大裨益”[11]68。至戰(zhàn)時，電政員工“身負通訊交通，重要使命，平時夙夜辛勤，無間寒暑，其耐勞刻苦之精神，久為國人所共見。溯自抗戰(zhàn)以來，工作同人無論身在前方后方，均能同仇敵愾，奮勉從公，增強工作效能，維持抗戰(zhàn)軍訊，實與前方將士，同其光榮。惟電政員工，歷來待遇較低?？箲?zhàn)以來，各地物價高漲，低級員工，生計益艱”，交通部于電政財力萬分困難中，自1938年7月起將低級員工待遇陸續(xù)提高：報務(wù)員、機務(wù)員、業(yè)務(wù)員，照章皆應(yīng)32元起薪，1938年7月提高自41元起；雇員，月薪大都20元左右，自1939年7月起凡業(yè)務(wù)較繁各局工作者一律提高至30元，不在繁局工作者視其服務(wù)年資酌予加薪；話務(wù)員，薪水照章14元起，1938年、1939年分別提高自20元、28元起，且其本無職務(wù)津貼，自1939年起核給職務(wù)津貼；技工，原最低薪水12元，1938年、1939年分別提高至18元、20元，到職較久者按比例核加；遞報生，原最低薪15元， 1938年、1939年分別將最低薪提高至20元、24元；差役，工資各地不同，除少數(shù)繁局外其余各局皆在八九元左右，自1938年7月起最低薪額一律12元；自1939年1月起，各員工先按晉一級數(shù)支薪，并先予借薪4成[1]512-513。由此，“政府對于任用電訊人員方面，自當予以保障，使能各安心工作，同時應(yīng)施以嚴密之管理和不斷的訓練，使電訊人員服務(wù)愈久，工作效率愈益精進，人愈舊而精神愈新，然后可以共同擔負未來電政建設(shè)的偉大使命”[11]70。

綜上所述，“舉凡軍事、政治、經(jīng)濟、教育文化莫不有賴電信為傳遞與廣播的工具，以加速各項工作之完成與推進”[11]1。在軍事上，“先發(fā)制人，端賴軍事調(diào)度的迅捷及軍令傳達的適時”；在政治上，“中央政令的傳達或重要國策的宣揚，胥賴電信可瞬息遍布全國”；在經(jīng)濟上，“不論農(nóng)、工、商、礦以及金融與交通，莫不有賴電信為其發(fā)展業(yè)務(wù)之工具”[11]1-2。即電信“實是一個國家的神經(jīng)樞紐”[11]3。1945年5月23日，美國國際電話電報公司呈送國務(wù)院的《戰(zhàn)后在華境內(nèi)及與中國電信事業(yè)》中寫道，“中國為發(fā)展工業(yè)及人類幸福最有希望之國家，如能將土地資源開發(fā)人民教育普遍，則不僅國內(nèi)本身興旺抑且造福全球人類。此項建設(shè)之首要厥為有效之交通——鐵路、公路、航運、航空及電信(包括電話、電報、無線電廣播、水線等)”[18]。近代中國，電信管理體系的變遷隨政局戰(zhàn)事變幻、社會經(jīng)濟發(fā)展而賡續(xù)推演。嗣至當代，電信已經(jīng)在人類社會中占有重要位置，成為社會各領(lǐng)域不可或缺的重要部分。通信行業(yè)為社會創(chuàng)造了巨大財富，助力中國現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)[21]173?！懊麋R所以照形，古事所以知今”。芻議近代中國電信的管理體系變遷，不僅可梳理近現(xiàn)代中國電信的演化軌跡和發(fā)展規(guī)律，而且可為新時代國家電信事業(yè)的建設(shè)提供理論助益與歷史啟示。