閆坤

伴隨新公共管理理論的發(fā)展，政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)替代傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)成為評(píng)價(jià)政府或企事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的鑒證與監(jiān)督，其目的是提高各部門運(yùn)營(yíng)效率。由于我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)起步較晚，各方面發(fā)展尚不成熟。本文旨在探討現(xiàn)階段我國(guó)政府在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)過(guò)程中所顯現(xiàn)出的問(wèn)題，加以分析并嘗試提供相應(yīng)解決對(duì)策。

隨著新公共管理理論的發(fā)展，政府績(jī)效審計(jì)在全世界范圍內(nèi)得到廣泛的推廣和應(yīng)用。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，人民群眾的“主人翁”意識(shí)逐漸增強(qiáng)。各級(jí)政府管理和使用公共資源、資金的效益性逐漸被社會(huì)各界所關(guān)注。真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)已無(wú)法滿足社會(huì)公眾對(duì)政府使用公共資源、提供的公共服務(wù)的信息需求。因此，績(jī)效審計(jì)越來(lái)越受到社會(huì)各級(jí)的關(guān)注，也必然走向歷史的舞臺(tái)。

一、淺析新公共管理理論和政府績(jī)效審計(jì)。

（一）新公共管理理論。

新公共管理理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)作為基礎(chǔ)，提出了政府應(yīng)該借鑒企業(yè)成功的管理手段、將公眾視為顧客等新理念。一者，新公共管理理論以公眾對(duì)公共服務(wù)或產(chǎn)品的需求和意見(jiàn)作為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以公民至上的價(jià)值理念，積極推進(jìn)傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。二者，新公共管理理論將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府行政管理中，一定程度上能夠改變公共服務(wù)徹底壟斷的現(xiàn)狀，盡可能的讓更多社會(huì)組織參與到政府的管理活動(dòng)中，切實(shí)提高了政府工作效率。新公共管理理論為我國(guó)政府體制改革提供了新的思路，切實(shí)促進(jìn)政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。這與我國(guó)全面深化政府體制改革，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府的目標(biāo)基本一致。

（二）政府績(jī)效審計(jì)

政府績(jī)效審計(jì)是指獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)或地方性審計(jì)準(zhǔn)則，采用特定的審計(jì)方法根據(jù)相關(guān)審計(jì)要求或?qū)徲?jì)流程，站在客觀的立場(chǎng)對(duì)政府各部門的管理行為和公共資源使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，并出具建設(shè)性的審計(jì)意見(jiàn)。其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)的發(fā)展。政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生源于政府公共支出的不斷膨脹和國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源有效的矛盾。作為較高層次的政府審計(jì)活動(dòng)類型之一，其特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面。一是審計(jì)范圍具有廣泛性。政府績(jī)效審計(jì)本質(zhì)是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的外延審計(jì)。這就意味著績(jī)效審計(jì)涉及的部門、行業(yè)之廣。二是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有復(fù)雜性。其審計(jì)范圍的廣泛性就決定了績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)也必須是多元的、復(fù)雜的。因其行業(yè)、部門涉及廣泛，使用同一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)客體的管理服務(wù)活動(dòng)不科學(xué);再者從審計(jì)結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)可以運(yùn)用定量分析，社會(huì)效益指標(biāo)斷言用定性或定量分析不客觀;三是審計(jì)主體具有權(quán)威性。審計(jì)主體開(kāi)展績(jī)效審計(jì)必須滿足以下條件，審計(jì)主體必須具有較高地位或權(quán)威，并且審計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)是值得信賴的。否則開(kāi)展績(jī)效審計(jì)毫無(wú)意義。四是審計(jì)結(jié)論具有建設(shè)性?？?jī)效審計(jì)的直接目標(biāo)是反映審計(jì)客體的管理活動(dòng)是否經(jīng)濟(jì)有效，因此在提出審計(jì)意見(jiàn)時(shí)必須以陳述意見(jiàn)為主。五是審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大、成本較高。以上特性必將增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。如果審計(jì)人員的權(quán)威性較差，發(fā)表的績(jī)效審計(jì)的建設(shè)性意見(jiàn)被采用，影響的可能是一個(gè)區(qū)域，甚至是國(guó)家的宏觀政策。

（三）新公共管理理論對(duì)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的影響。

新公共管理理論和政府績(jī)效審計(jì)是理論和方法論的有機(jī)結(jié)合。前者提出了理論基礎(chǔ)，而后者是維護(hù)和提高政府績(jī)效審計(jì)水平的強(qiáng)有力工具。二者目標(biāo)都是提高和改善政府管理能力，促進(jìn)政府受托責(zé)任更加有效的履行。新公共管理理論主要在政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩個(gè)方面推動(dòng)了政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。具體的來(lái)說(shuō)，新公共管理理論的提出打破了政府提供公共服務(wù)的壟斷性，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這為政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展和應(yīng)用提供了良好的政治環(huán)境;在新公共管理理論指導(dǎo)下，公眾和社會(huì)組織廣泛關(guān)注和參與政府管理活動(dòng)成為常態(tài)，這進(jìn)一步為政府績(jī)效審計(jì)工作營(yíng)造了良好的社會(huì)環(huán)境，這又是促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展和應(yīng)用的有利因素。

二、從新公共管理視角出發(fā)，剖析現(xiàn)階段我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)起步較晚，直至2008年，審計(jì)署將全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)作為五年內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，各地方政府才相繼開(kāi)展部分績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)。這也必然導(dǎo)致我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展不全面、不充分的特點(diǎn)。，也存在諸多制約政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的因素。

（一）“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式下，制約了審計(jì)工作的獨(dú)立性。

獨(dú)立性是審計(jì)業(yè)務(wù)的靈魂。喪失獨(dú)立性，那么開(kāi)展審計(jì)工作將毫無(wú)意義。政府績(jī)效審計(jì)作為高層次的審計(jì)活動(dòng)也必然要求了更高的獨(dú)立性。而我國(guó)政府審計(jì)體制屬于行政型審計(jì)，較西方國(guó)家的獨(dú)立型審計(jì)、司法型審計(jì)和立法型審計(jì)相比顯得獨(dú)立性較弱。我國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家審計(jì)署屬于國(guó)務(wù)院下轄部門，其審計(jì)活動(dòng)受國(guó)務(wù)院影響，審計(jì)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)務(wù)院財(cái)政撥款;審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)、部分審計(jì)人員也直接由國(guó)務(wù)院直接任免，其審計(jì)活動(dòng)的獨(dú)立性難免受到影響。各?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（自治州）、縣（區(qū)、自治縣）的審計(jì)機(jī)關(guān)不但要接受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督。在這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式下開(kāi)展審計(jì)工作，受到的壓力也是不言而喻的。極大程度上影響了審計(jì)主體的獨(dú)立性和客觀性。

（二）法律法規(guī)不健全，缺乏相關(guān)制度規(guī)范。

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》1994年頒布，1995年實(shí)施，2006年對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行修訂。其內(nèi)容旨在宏觀性指導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。截止目前，尚未頒布和出臺(tái)有關(guān)具體指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)工作的法律和準(zhǔn)則。新時(shí)代背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這無(wú)疑是要求審計(jì)工作要更加深入，無(wú)法無(wú)則可以依無(wú)疑使加劇了審計(jì)工作的難度，這可能導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)工作難以深入貫徹，政府工作得不到有效、有力度的評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響了績(jī)效審計(jì)的效果，甚至出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為。

（三）對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的意識(shí)缺位。

審計(jì)客體對(duì)政府績(jī)效審計(jì)一時(shí)的缺失主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是績(jī)效審計(jì)內(nèi)容偏向性強(qiáng)。依照現(xiàn)行《審計(jì)法》規(guī)定，績(jī)效審計(jì)更多偏向?qū)彶楸粚徴块T的財(cái)政財(cái)務(wù)預(yù)算收支的真實(shí)性和合法性，對(duì)其效益的審查和評(píng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。二是被審單位對(duì)績(jī)效審計(jì)不重視。在“官本位”思想尚未徹底摒棄的今日，部分被審單位對(duì)履行公共受托責(zé)任是難以做到高效、公開(kāi)、透明，更不愿對(duì)本單位履行受托責(zé)任的實(shí)際情況如實(shí)披露，這就導(dǎo)致了審計(jì)人員在獲取充分審計(jì)證據(jù)的難度加大，不能全面客觀的反映被審單位的履職盡責(zé)情況。三是審計(jì)主體與審計(jì)客體對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)存在矛盾。審計(jì)主體認(rèn)為審計(jì)工作應(yīng)依法對(duì)審計(jì)客體的管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，而審計(jì)客體認(rèn)為績(jī)效審計(jì)僅依法對(duì)我部門的管理活動(dòng)的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)足以。