劉強 劉雅禎 劉勝

摘 要：在充分調(diào)研了解到新疆頭屯河生態(tài)修復治理工作的制約瓶頸后，提出頭屯河生態(tài)修復創(chuàng)新工作機制，即成立“頭屯河生態(tài)修復治理專項資金”。通過總結我國河床斷面生態(tài)修復的實踐經(jīng)驗，為頭屯河生態(tài)修復治理提出建議。

關鍵詞：生態(tài)修復;專項資金;治理模式;頭屯河

中圖法分類號：X321 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0407

1 ?生態(tài)修復的必要性

頭屯河屬于跨地州界河，東岸屬烏魯木齊市和新疆生產(chǎn)建設兵團第十二師管轄，西岸屬昌吉州管轄，下游屬新疆生產(chǎn)建設兵團第六師管轄。流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達，人口密集，多民族聚集，自然資源豐富，沿河兩岸從上游到下游采礦業(yè)、工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)和旅游業(yè)開發(fā)并存，是自治區(qū)重要的糧棉、副食品和鋼鐵、能源基地。流域治理涉及兩岸轄屬新疆生產(chǎn)建設兵團和地方政府相關部門較多，不僅管理難度大，更對流域管理單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了更高的要求。

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，頭屯河管理和保護面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)，頭屯河開發(fā)已經(jīng)超出水資源和水環(huán)境承載能力，水體污染、河道斷流、生態(tài)退化等問題日益凸顯，已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。沿岸有采砂廠多處（含廢棄采砂場），采砂場大多位于河道內(nèi)或者河道岸坡，存在棄渣侵占河道現(xiàn)象;河道上游沿岸度假村較多，部分度假村存在旅游設施侵占河道以及生活垃圾丟棄、污水直排造成水體污染現(xiàn)象;下游存在漁民圍墾河道，圈地養(yǎng)魚、偷排污水，侵占岸線、水體污染現(xiàn)象。據(jù)《頭屯河一河一策》統(tǒng)計，2018年流域內(nèi)分布企業(yè)入河排污口13家;民房、牧場等分散污染源27處;漁業(yè)養(yǎng)殖戶43家，魚塘76處;砂場、度假村等17處。

頭屯河流域實行河長制以來，新疆頭屯河流域河長制辦公室緊緊圍繞自治區(qū)黨委、水利廳黨組決策部署，嚴格對照年度河湖管護目標，強化措施，務實保障，在頭屯河河長的高位推動下，重拳整治頭屯河流域生態(tài)頑疾，改變了頭屯河生態(tài)環(huán)境。

2 ?生態(tài)修復方法

2018年6月6日，頭屯河河長巡河座談會上，詳細了解頭屯河生態(tài)修復治理工作的制約瓶頸后，積極創(chuàng)新生態(tài)治理多元化投融資機制，提出成立“頭屯河生態(tài)修復專項資金”的建議。兩岸四地政府積極響應頭屯河河長的建議，共同出資用于頭屯河生態(tài)修復治理工作。

2.1 ?編制《新疆頭屯河流域生態(tài)修復專項資金管理辦法》

頭屯河流域河長制辦公室作為一級河長辦，為規(guī)范和加強頭屯河流域生態(tài)修復專項資金管理，提高資金使用效益，多次召開頭屯河河長制成員單位聯(lián)席會議，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、財政部《重點生態(tài)保護修復專項資金管理辦法》等有關法律法規(guī)，研究制定了《新疆頭屯河流域生態(tài)修復專項資金管理辦法》，用于頭屯河流域內(nèi)實施頭屯河流域生態(tài)保護修復治理工程。專項資金以提升頭屯河流域整體生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)服務功能為目標，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，實施生態(tài)保護、修復和治理，促進流域生態(tài)環(huán)境恢復和改善。

2.2 ?建立生態(tài)修復領導組織機構

為加強專項資金管理，促進頭屯河流域水資源保護、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理，建立健全流域綜合治理體系，成立以頭屯河河長為組長，二級河段長為副組長的頭屯河流域生態(tài)修復領導小組，以加強頭屯河生態(tài)修復專項資金的監(jiān)督和管理。

2.3 ?生態(tài)修復資金的管理及用途

專項資金管理使用遵循“突出重點、依法依規(guī)、注重績效”的原則，接受有關部門和社會監(jiān)督。頭屯河流域管理局設立專項賬戶、執(zhí)行獨立財務核算。專項資金用于頭屯河流域整體宣傳保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)類型特點和現(xiàn)狀，統(tǒng)籌開展生物多樣性保護、流域水環(huán)境保護治理，進行全方位系統(tǒng)綜合治理修復以及流域確權劃界等相關工作。

2.4 ?生態(tài)修復資金項目申報

頭屯河流域四家河長制成員單位向頭屯河流域河長制辦公室進行項目申報。由頭屯河流域河長制辦公室負責項目入庫前期考察審核，按項目類型分類，將符合要求的項目納入項目庫進行管理。

入庫項目，按照生態(tài)修復需要實行A、B兩類管理。A類項目指有利于推進頭屯河“一河一策”相關規(guī)劃實施，有助于解決頭屯河流域突出環(huán)境問題。B類項目指有建設任務需求，但建設方案不完善，資金需求較大，將分輕重緩急逐步納入A類項目。新疆頭屯河流域河長制辦公室不定期組織四家河長制成員單位、技術專家等召開項目審查會，最終確定年度項目實施計劃。

2.5 ?生態(tài)修復資金項目實施、驗收及監(jiān)督檢查

頭屯河流域管理局作為項目建設單位嚴格執(zhí)行招標投標、工程監(jiān)理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、竣工驗收和財務管理等法律法規(guī)和制度。與勘察、設計、施工、監(jiān)理等參建單位建立質量保證體系，督促落實各環(huán)節(jié)質量強制性標準和技術規(guī)范，依法與參建單位承擔工程質量終身責任。項目驗收由頭屯河流域生態(tài)修復領導小組辦公室組織相關責任河段長、河長辦、專家等人員進行驗收并開展專項資金績效評價，其主要內(nèi)容為工程實施方案目標任務完成情況，包括生態(tài)環(huán)境治理改善情況、生態(tài)系統(tǒng)服務功能提升情況等。頭屯河流域河長制辦公室向社會公開專項資金的使用情況，接受社會監(jiān)督。完成驗收合格的工程項目，按照屬地管理的原則由屬地主管部門承擔該項目的管護責任，負責運行管理和維護。頭屯河流域生態(tài)修復領導小組負責監(jiān)督檢查專項資金使用情況，頭屯河流域河長制辦公室組織有資質的審計公司，開展對專項資金項目進行工程審計，并將審計結果報頭屯河河長、副河長及頭屯河河長制成員單位。

3 ?國內(nèi)先進經(jīng)驗及措施

近年來，我國有些城市進行了小規(guī)模的試驗性工程，且主要集中于河床斷面的生態(tài)修復，建設了一批生態(tài)河堤，取得了較好的工程和社會效果，比較成功的案例有成都府南河望江公園多自然型護岸試驗工程。該護岸工程為日本國際協(xié)力事業(yè)團首次在我國于項目調(diào)查、可行性研究階段實施的試驗工程，目的是將日本等西方國家在河流環(huán)境生態(tài)保護方面的成功經(jīng)驗介紹給中國。此外，成都市河道管理處工程技術人員自行設計的木樁護坡腳、卵石筑矮堤、斜坡種植草坪、坡頂設置鋼柵欄等工程結構的沙河生態(tài)河堤也是一項成功的試驗工程，該工程具有施工工藝簡單、成本造價低等優(yōu)點，在城區(qū)無大洪水河道極具推廣價值。

我國傳統(tǒng)水利工程技術的核心是工程結構的安全性及耐久性，材料主要是混凝土或漿砌石，未考慮人工構造物對生物及其生態(tài)環(huán)境的影響，由此產(chǎn)生的結果是河流廊道的作用越來越小，水質惡化、生境的喪失或被阻斷，物種減少等生態(tài)系統(tǒng)的退化。

近年來，我國對自然河岸帶植被結構和功能以及管理的生態(tài)學研究非常關注，正在努力探索修復受損河流生態(tài)系統(tǒng)的新理論和技術手段。針對河流健康出現(xiàn)的不同問題，采取的修復方法也不同，主要歸結為4個方面：一是水文特征的修復。此項修復是恢復由于水利工程的建設造成的河流水文模式的改變，改善下游生態(tài)和環(huán)境條件，主要采取調(diào)解水利工程的運行調(diào)度方式。二是水環(huán)境質量的修復。此項修復方法較多，包括物理修復、化學修復和生物修復。三是河流結構形態(tài)的修復。此項修復是要盡可能恢復河流的縱向連續(xù)性和橫向連通性，保持河流縱向和橫向形態(tài)的多樣性，防止河床材料的硬質化等，目前主要是采用近自然生態(tài)工法。四是種群結構的修復。此項修復主要是采用各種生物技術，對于特定的河流，應具體分析河流健康的受損方面和受損程度，然后根據(jù)河流所處的狀態(tài)因地制宜選擇合理、有效的修復方法。

4 ?思考與建議

目前，我國生態(tài)修復工作欠賬多、區(qū)域大，作為一項系統(tǒng)工作和關系到民生福祉的工作，其所需的資金投入也將難以估量，要全部通過財政投入來治理，難免會由于資金短缺而影響治理效果，并且也不利于修復工程后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在爭取加大財政投入的同時，通過運用政策激勵，為社會力量投入生態(tài)修復增加動力、激發(fā)活力、釋放潛力，來從根本上破解資金瓶頸難題。通過探索建立區(qū)域、流域間生態(tài)補償政策，體現(xiàn)區(qū)域間利益均衡機制和市場公平規(guī)則，調(diào)動地方政府和部門保護生態(tài)的積極性和自覺性。

黨的十九屆四中全會再次強調(diào)，要進一步健全生態(tài)保護和修復制度。統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰一體化保護和修復，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋、沙漠、冰川等自然生態(tài)保護。如何在新理念下推進新時代生態(tài)修復，結合頭屯河生態(tài)修復工作實踐，提出以下幾點思考與建議。

4.1 ?構建新時代生態(tài)系統(tǒng)價值評價體系

兩山理論的本質是價值的取舍，而如何客觀、全面、系統(tǒng)的評價其價值是首要條件。必須深入了解各項生態(tài)系統(tǒng)的價值，包括直接利用價值、間接利用價值、選擇價值、存在價值、潛在價值、以及當前認識水平尚未認識的價值，只有建立科學的價值評價體系，才能更好服務于決策，服務于各項規(guī)劃、設計和生產(chǎn)實踐。

4.2 ?因地制宜結合需求開展生態(tài)修復工作

要根據(jù)被修復對象的實際情況和生境條件，因地制宜地提出工作思路和方法，既要考慮所在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)各要素之間的聯(lián)系，還要充分考慮當?shù)氐臍v史、文化及公眾意愿，這樣才能按照不同生態(tài)修復單元和目標提出有針對性的工程措施和生態(tài)修復質量要求。例如頭屯河江勝度假村河道整治項目就是充分利用當?shù)厥腺Y源進行河道整治，既兼顧保障汛期防洪安全，又符合當?shù)厝罕姳Ｕ献陨砩敭a(chǎn)安全的客觀需要。

4.3 ?尊重自然順應自然保護自然

新時代生態(tài)修復要求我們既要充分認識到生態(tài)修復力作用，又要持之以恒的堅持開展國土綠化行動，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復力大小情況，因地制宜地選擇自然恢復、人工輔助、人工重建等方案，在礦區(qū)及污染場地實施土壤及地下水生態(tài)修復工程;在土地及景觀破壞區(qū)實施地形地貌景觀生態(tài)修復及美麗鄉(xiāng)村建設工程;在重點生態(tài)功能區(qū)實施山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復工程等等，形成點、線、面相結合的生態(tài)修復系統(tǒng)工程布局。

4.4 ?科學地選擇和栽植優(yōu)良樹種

頭屯河生態(tài)修復基于半干旱大陸性氣候特征，動態(tài)更新流域耐寒耐旱樹種，為科學選擇林草樹種和立體配置指明方向。第一期生態(tài)修復項目實施過程中，我們對植物的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等方面進行大量的試驗和研究，2020年受疫情影響，個別景觀帶供水難以有效保障，這在一定程度上影響了樹木成活率。因此，應充分總結經(jīng)驗，做好項目前期論證，優(yōu)先考慮在惡劣自然條件下環(huán)境適應性較好的樹種進行栽植。

4.5 ?加強各專業(yè)各行業(yè)的密切協(xié)作

頭屯河流域生態(tài)修復涉及面廣、修復工程類型多、生態(tài)系統(tǒng)功能復雜，運用單一的修復技術往往很難完成整個修復的任務，且其修復效果差、效率低，必然是多種修復技術的協(xié)同運用。在頂層設計和專業(yè)技術上不僅要包括原有的土地資源管理、地質勘查、巖土工程、環(huán)境工程等專業(yè)，還需要城市規(guī)劃、生態(tài)學、園林景觀、地下水工程等相關專業(yè)的密切配合。在職能分工上，要積極理順流域主管部門與外部工作關系，在自然資源規(guī)劃管控、用途管制、項目審批、實施監(jiān)管、督察執(zhí)法等全過程管理中落實生態(tài)保護責任。在行業(yè)監(jiān)管上，要積極協(xié)調(diào)外部工作關系，在總體規(guī)劃、監(jiān)測評價、驗收管護等方面協(xié)調(diào)規(guī)劃、城建、林業(yè)、環(huán)保、旅游、水利等各職能部門，吸取各行業(yè)間成功案例和經(jīng)驗，形成上下聯(lián)動、共抓齊管、分工協(xié)作的良好局面。

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Analysis on the Ecological Restoration and Management Model of

Toutun River in the New Era

Liu Qiang 1 ? Liu Yazhen 1 ? Liu Sheng 2

（1. Xinjiang Toutun River Basin Administration，Xinjiang Uygur Autonomous Region 831199，China;

2. Bureau of Policy and Regulation of Changjiang Water Resources Commission ，Wuhan 430010，China）

Abstract：After fully investigating and understanding the bottleneck of the ecological restoration and governance of the Toutun River in Xinjiang，this paper proposes an innovative work mechanism for the ecological restoration of the Toutun River，namely the establishment of the "Toutun River Ecological Restoration and Management Special Fund". By summarizing the practical experience of ecological restoration of riverbed sections in China，suggestions are made for ecological restoration and management of Toutun River.

Keywords：ecological restoration;special funds;governance model;Toutun River

收稿日期：2021-06-12

作者簡介：劉強，男，研究方向為河長制流域生態(tài)修復。E-mail：4591399@qq.com