20世紀以來，在全球生態(tài)危機暴發(fā)和人們尋求解決對策的宏觀背景下，為修復人與自然關(guān)系，中國“退耕還林還草工程”、蘇聯(lián)“斯大林改造大自然計劃”、美國“羅斯福工程”等世界上一些國家先后啟動的大規(guī)模生態(tài)治理工程應運而生。

從本月起，本刊將推出“世界著名生態(tài)工程”大型系列專題，邀請國家林業(yè)和草原局退耕還林還草工程管理辦公室主任、教授級高級工程師李世東博士，就世界著名生態(tài)工程的啟動背景、實施計劃、建設成效、經(jīng)驗得失等，進行系統(tǒng)梳理和透視，以饗讀者。

工程檔案：

中國“退耕還林還草工程”是黨中央、國務院在世紀之交著眼中華民族長遠發(fā)展和國家生態(tài)安全作出的重大決策，是綠水青山就是金山銀山理念的生動實踐。1999年開始實施前一輪退耕還林，2014年啟動實施新一輪退耕還林還草;截至2020年，中央財政已累計投入5353億元，在25個?。▍^(qū)、市）2435個縣實施退耕還林還草5.22億畝（其中退耕地還林還草2.13億畝），占同期全國重點工程造林總面積的40%，有4100萬農(nóng)戶1.58億農(nóng)民直接受益，工程建設取得了巨大成效，每年產(chǎn)生的綜合效益達2.41萬億元，為建設生態(tài)文明和美麗中國作出了突出貢獻。

中國“退耕還林還草工程”是世界上投資最大、政策性最強、涉及面最廣、群眾參與程度最高的生態(tài)工程，是最具標志性的構(gòu)建人與自然生命共同體世界超級生態(tài)工程，對全球新世紀以來增綠貢獻率超4%，創(chuàng)造了世界生態(tài)建設史上的奇跡。

啟動背景

中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，長期以來，人口快速增長的壓力以及相對粗放的生產(chǎn)方式，致使大量森林草原濕地被改變用途，大面積毀林開荒造成土壤侵蝕量增加，水土流失加劇，土地退化嚴重，旱澇災害不斷，生態(tài)環(huán)境惡化。根據(jù)全國第二次水土流失遙感調(diào)查，中國水土流失面積達356萬平方公里，占國土面積的37.1%，每年流失土壤總量50億噸左右。尤其是長江、黃河上中游地區(qū)因為毀林毀草開荒、坡地耕種，成為世界上水土流失最嚴重的地區(qū)之一，每年流入長江、黃河的泥沙量超20億噸，其中有三分之二來自坡耕地。

1997年8月，江澤民同志“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的重要批示，向全國發(fā)出了加強生態(tài)建設的偉大號召，為開展退耕還林奠定了堅實的思想基礎。

1998年長江、松花江流域發(fā)生的特大水災，使全國上下都強烈地意識到，加快林草植被建設，改善生態(tài)狀況已成為全國人民面臨的一項緊迫的戰(zhàn)略任務，是中華民族生存與發(fā)展的根本大計。

1998年10月，基于對長江、松花江特大洪水的反思和全國生態(tài)環(huán)境建設的需要，中共中央、國務院制定的《關(guān)于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》，把“封山植樹、退耕還林”放在災后重建“三十二字”綜合措施的首位，并指出：“積極推行封山育林，對過度開墾的土地，有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復建設，是改善生態(tài)環(huán)境、防治江河水患的重大措施。”

1999年8—10月，國務院主要領(lǐng)導先后視察陜西、云南、四川、甘肅、青海、寧夏6省區(qū)，統(tǒng)籌考慮加快生態(tài)環(huán)境建設、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和解決糧食庫存積壓等多種目標，提出“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施。

退耕還林還草成為中華民族順應歷史、順應自然的必然選擇。黨中央、國務院審時度勢，果斷決策，決定1999年在四川、陜西、甘肅3省率先開展試點，拉開了中國退耕還林還草的序幕。

工程規(guī)劃

前一輪退耕還林還草。根據(jù)《國務院關(guān)于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》和《退耕還林條例》等規(guī)定，國家林業(yè)局在深入調(diào)查研究和廣泛征求各方面意見的基礎上，按照國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組第二次全體會議確定的規(guī)模，會同有關(guān)部委編制了《退耕還林工程規(guī)劃》（2001—2010年）。范圍包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古等25個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團，共1897個縣（含市、區(qū)、旗）。根據(jù)突出重點、先急后緩、注重實效的原則，將長江上游地區(qū)、黃河上中游地區(qū)、京津風沙源區(qū)等856個縣作為工程建設重點縣。目標任務是：到2010年，完成退耕地造林2.2億畝，宜林荒山荒地造林2.6億畝，工程區(qū)林草覆蓋率增加4.5個百分點、生態(tài)狀況得到較大改善。

鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃。根據(jù)《國務院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》精神，2007—2008年國家六部委組織各地編制了鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃。規(guī)劃期限為2008—2015年。規(guī)劃目標為通過加強基本口糧田建設、農(nóng)村能源建設、生態(tài)移民等，解決退耕農(nóng)戶吃飯、燒柴、增收等問題，確保退耕農(nóng)戶長遠生計得到有效解決;通過加強林木后期管護，搞好補植補造，提高造林成活率和保存率，確保退耕還林成果切實得到鞏固。

新一輪退耕還林還草。2014年8月《關(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》明確，到2020年將全國具備條件的坡耕地和嚴重沙化耕地約4240萬畝退耕還林還草。2017年國務院同意核減17個?。▍^(qū)、市）3700萬畝陡坡基本農(nóng)田用于擴大退耕還林還草規(guī)模。2019年國務院又同意擴大11個?。▍^(qū)、市）貧困地區(qū)陡坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15度—25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地退耕還林還草規(guī)模2070萬畝。新一輪退耕還林還草的總規(guī)模超過1億畝。

實施進展

退耕還林還草20多年的實踐，分為1999年起實施的前一輪退耕還林還草和2014年起實施的新一輪退耕還林還草。

為了摸索經(jīng)驗，完善政策，從1999年開始選擇若干具有代表性的地方進行了退耕還林試點。至2001年底，21個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團參與退耕還林還草試點，3年共完成試點任務3455.1萬畝，其中退耕地還林還草1809.1萬畝、宜林荒山荒地造林1646萬畝。

2002年，在試點成功的基礎上，退耕還林工程全面啟動。2002—2006年，25個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團共實施退耕還林還草3.3億畝，其中退耕地還林還草1.21億畝、宜林荒山荒地造林1.89億畝、封山育林0.2億畝。

2007年6月，國務院決定退耕還林還草補助政策延長一個周期。從2007年起，暫停安排退耕地還林還草，繼續(xù)安排宜林荒山造林、封山育林。2007—2013年，有關(guān)部門逐步將人工造林補助標準從每畝50元提高到300元，將封山育林補助標準從每畝50元提高到70元，全國共完成宜林荒山荒地造林5663.5萬畝、封山育林2650萬畝，有力地推動了國土綠化進程。

前一輪退耕還林還草歷時15年（1999—2013年），共實施退耕地還林還草1.39億畝、宜林荒山荒地造林2.62億畝、封山育林0.46億畝，造林總面積4.47億畝。截至2020年底，中央財政投入補助資金4445億元。工程涉及25個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團的287個地市（含地級單位）2422個縣（含縣級單位），3200萬農(nóng)戶1.24億農(nóng)民直接受益。

2014年開始實施新一輪退耕還林還草，截至2020年，22個工程省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團共實施新一輪退耕還林還草任務7550萬畝，其中退耕地還林還草7450萬畝、宜林荒山荒地造林100萬畝。

建設成效

退耕還林還草工程的實施，改變了農(nóng)民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統(tǒng)耕作習慣，實現(xiàn)了由毀林開墾向退耕還林的歷史性轉(zhuǎn)變，取得了顯著的綜合效益。

加快了國土綠化進程，為改善中國生態(tài)狀況做出了重大貢獻。退耕還林還草作為大規(guī)模國土綠化的重要載體，實施以來林草植被得以大幅度增加，工程區(qū)森林覆蓋率平均提高4個多百分點，一些地區(qū)提高十幾個甚至幾十個百分點。通過實施退耕還林還草，長江、黃河中上游等大江大河流域及重要湖庫周邊水土流失狀況明顯改善，北方地區(qū)土地沙化和西南地區(qū)石漠化得到有效遏制，野生動物棲息環(huán)境得到有效修復，生物多樣性得以保護和加強。據(jù)2020年最新監(jiān)測評估結(jié)果，全國退耕還林每年產(chǎn)生的生態(tài)效益總價值量達1.42萬億元，相當于工程總投入的2倍多。

經(jīng)濟效益逐步顯現(xiàn)，為實現(xiàn)新時期精準脫貧做出了積極貢獻。據(jù)監(jiān)測評估，退耕還林年經(jīng)濟效益超2600億元。結(jié)合退耕還林還草，有關(guān)地方通過發(fā)展木本糧油、干鮮果品和林下經(jīng)濟等，建立一大批生態(tài)產(chǎn)業(yè)基地，培育壯大了生態(tài)產(chǎn)業(yè)。特別是新一輪退耕還林還草大大促進了經(jīng)濟林發(fā)展，2014—2019年種植經(jīng)濟林3567萬畝，占計劃總?cè)蝿盏?8%。退耕還林還草大多在老少邊窮地區(qū)實施，成為精準扶貧的有力推手，20年來有812個貧困縣實施了退耕還林還草，占全國貧困縣總數(shù)的97.6%。截至2020年底，退耕農(nóng)戶戶均累計獲得中央補助資金9000多元。

社會效益廣泛深遠，為優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)方式做出了突出貢獻。優(yōu)化了生產(chǎn)方式，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移集中，提高了糧食單產(chǎn)和復種指數(shù)，加快了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，使許多地區(qū)跳出了“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環(huán)。改善了生活方式，解放了大批農(nóng)村勞動力，從根本上改變了農(nóng)民“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)生活方式，年輕一代從耕地的束縛中解放出來，走上了追求更高夢想和希望的生活。調(diào)整了生態(tài)方式，退耕還林還草已經(jīng)成為生態(tài)文化的“宣傳員”和生態(tài)意識的“播種機”，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念深入人心，愛綠護綠、保護生態(tài)的行為蔚然成風。優(yōu)化了干群關(guān)系，政策直補到戶、公開透明、家喻戶曉，提高了黨和政府在人民群眾中的威信，不少農(nóng)民群眾深情地說，退耕還林還草是新中國繼土改、家庭聯(lián)產(chǎn)承包后的第三大農(nóng)村好政策。

彰顯了大國智慧，為全球生態(tài)治理樹立了典范。大規(guī)模退耕還林還草為增加森林覆蓋、參與全球生態(tài)治理做出了重大貢獻。20多年來，退耕還林還草為確保中國在全球森林面積和蓄積不斷減少的情況下連續(xù)多年保持“雙增長”和人工林保存面積長期處于世界首位作出重要貢獻，推動中國提前實現(xiàn)了《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確立的“到2030年實現(xiàn)全球土地退化零增長”目標。據(jù)NASA2019年研究結(jié)果，新世紀以來中國綠色面積凈增長排名全球首位，根據(jù)同期數(shù)據(jù)推算，退耕還林還草貢獻了全球綠色凈增長面積的4%以上。2019年2月，美國《自然》雜志發(fā)表文章，對中國實施退耕還林、應對氣候變化作了詳細介紹，呼吁全球?qū)W習中國的經(jīng)驗。

政策措施

中國多部法律法規(guī)中對退耕還林還草都做出了明文規(guī)定，國務院專門頒布《退耕還林條例》，印發(fā)5個文件，有關(guān)部門制定系列辦法，形成了完備的退耕還林還草法規(guī)政策體系。

建立健全補助政策。前一輪退耕還林還草：長江流域及南方地區(qū)退耕地每年補助原糧150公斤/畝，黃河流域及北方地區(qū)退耕地每年補助原糧100公斤/畝。退耕地每年補助生活費20元/畝。2004年起將補助糧食改為現(xiàn)金，中央按原糧1.4元/公斤包干到省。還草補助2001年以前補助5年，2002年起補助2年;還經(jīng)濟林補助5年;還生態(tài)林暫補助8年。種苗造林補助費按50元/畝計算。補助到期后又延長一個補助周期，長江流域及南方地區(qū)每年補助現(xiàn)金105元/畝，黃河流域及北方地區(qū)每年補助現(xiàn)金70元/畝，每年20元/畝生活補助費繼續(xù)直補到戶。建立鞏固退耕還林成果專項資金，支持退耕農(nóng)戶的基本口糧田建設、農(nóng)村能源建設、生態(tài)移民以及補植補造。新一輪退耕還林還草：退耕還林補助1600元/畝，其中現(xiàn)金補助1200元、種苗造林費400元;退耕還草補助1000元/畝，其中現(xiàn)金補助850元、種苗種草費150元。

實行目標任務資金責任“四到省”。退耕還林還草實行省級政府負總責和市、縣政府目標責任制，并規(guī)定目標、任務、資金、責任“四到省”。國家林業(yè)和草原局每年與省級人民政府簽訂工程建設責任書，并依據(jù)年度核查結(jié)果，對責任書執(zhí)行情況進行通報。各工程省區(qū)高位推動，省、市、縣、鄉(xiāng)各級均成立了由黨政領(lǐng)導牽頭的退耕還林還草工作領(lǐng)導小組，層層簽訂責任狀，明確主體責任。省級主管部門編制年度實施方案，縣級主管部門編制作業(yè)設計，縣級人民政府或者其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與土地承包經(jīng)營權(quán)人簽訂退耕還林還草合同，退耕農(nóng)戶首次成為國家重點生態(tài)工程的基本單元和建設主體。

切實加強工程監(jiān)管。堅持種苗先行，出臺專門管理辦法，種苗選擇上堅持質(zhì)量優(yōu)先、就地培育、就近調(diào)劑。推行監(jiān)理制，對工程進度、質(zhì)量、工期和資金使用等進行全過程監(jiān)管。制定頒布了系列標準，建立領(lǐng)導科技試驗示范點，實施科技支撐項目100余個，提供強有力的技術(shù)支撐。先后編發(fā)多種出版物，在報刊網(wǎng)站開辟專欄，建立中國退耕還林網(wǎng)，宣傳推廣工程建設典型，示范引導退耕還林還草實踐。牢固樹立“無檔則亂”思想，對各類工程檔案實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理，所有工程縣均設立退耕還林還草檔案室，安排專人管理、專柜專機存放。

扎實做好檢查監(jiān)測。制定檢查驗收辦法，實行縣級自查、省級復查和國家級核查的三級檢查驗收制度。依據(jù)年度檢查驗收結(jié)果逐級下?lián)苷哐a助資金，嚴格遵循先驗收、后公示、再兌現(xiàn)。堅持用科學數(shù)據(jù)向人民報賬，持續(xù)組織開展效益監(jiān)測，共1000余名專業(yè)技術(shù)人員參加，連續(xù)發(fā)布了5個效益監(jiān)測國家報告，檢驗工程建設成效，回應社會各界關(guān)注。