劉永東

摘要：為貫徹落實《農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》，各地按照轉職能、轉作風、轉方式的要求，逐步推進農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，目的是整合歸并執(zhí)法隊伍，完善執(zhí)法程序，明確執(zhí)法責任，提高執(zhí)法效力。然而縱觀各地的執(zhí)法改革，不同程度出現了體制不順、機制不全、權責混亂、推諉扯皮、執(zhí)法空檔現象，導致執(zhí)法軟弱，有法不依，違法不究，執(zhí)法效率低下等問題。本文對A縣農業(yè)綜合執(zhí)法改革進程中，在《動物防疫法》的執(zhí)行和監(jiān)督中所遇到的一些典型問題進行了全面深入分析，提出了相應的對策建議。

關鍵詞：改革;綜合執(zhí)法;動物防疫;執(zhí)行效力

《動物防疫法》是預防、控制、消滅動物疫病，促進畜牧業(yè)發(fā)展，保護人體健康的主要法律，該法的頒布實施，將從事動物飼養(yǎng)、出售、流通、屠宰、動物產品的加工等行為納入法制化管理軌道。多年來的執(zhí)法主體一直是畜牧獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督部門，隨著改革開放步伐的加快，經濟蒸蒸日上，信息日益發(fā)達，國際貿易日趨活躍，外來重大動物疫病如小反芻獸疫、非洲豬瘟伴隨而來，舊的法制體制已經越來越不適應世界經濟發(fā)展的需要。為此，2015年中央編辦印發(fā)《中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》的文件后，多地逐步開展了試點工作，A縣也成立了綜合執(zhí)法局，將農業(yè)、畜牧、林業(yè)、水利、水保、城建、環(huán)保等多部門歸并，集中力量，統一執(zhí)法。2019年為貫徹落實《農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》，又將獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、動物衛(wèi)生監(jiān)督、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執(zhí)法職責從綜合執(zhí)法局剝離，整合組建農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊，隸屬縣農業(yè)農村局。2年來，在重大動物疫病流行特別是非洲豬瘟在全國大面積暴發(fā)的嚴峻背景下，更加需要規(guī)范約束行為人，打擊違法犯罪，切斷非洲豬瘟傳播途徑，達到控制疫病、依法治牧、執(zhí)法為民的目的。但是由于農業(yè)綜合執(zhí)法改革只停留在歸并整合上，忽略了管理體制建設[1]，在《動物防疫法》的執(zhí)法和監(jiān)督管理中出現了體制不順、機制不全、權責混亂、推諉扯皮、執(zhí)法空檔現象，導致執(zhí)法不力、有法不依、違法不究、執(zhí)法效力低下。

1 存在問題

1.1 動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法職能“一刀切”，基層執(zhí)法出現斷層

A縣成立農業(yè)綜合執(zhí)法大隊后，撤銷動物衛(wèi)生監(jiān)督所大部分行政職能，只保留產地檢疫及出證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格被取消，使?jié)B透到養(yǎng)殖一線，經常督查和服務合二為一的雙身份人員（官方獸醫(yī)、行政執(zhí)法）只能為養(yǎng)殖戶提供技術服務，發(fā)現違法行為人，一不能亮證警告，二不能調查取證，更不能查扣處置，等到逐級報告，違法行為人早已逃之夭夭，執(zhí)法大隊到達時往往無功而返，造成動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效落實和開展的不良局面。

1.2 綜合執(zhí)法隊伍人員調配失當，綜合業(yè)務水平較低

新組建的農業(yè)綜合執(zhí)法大隊成員是畜牧、農機、農技部門的參管人員，執(zhí)法經驗不足，行業(yè)技術又生疏，自身素質和業(yè)務水平與其崗位職能要求存在一定差距，平時督查看重的是書面上記錄痕跡的完整性，忽略了各種記錄的關聯性，如生豬屠宰廠有入場、巡回留觀、同步檢驗檢疫、出廠，養(yǎng)殖場有生產、死亡、出售等記錄。這些記錄是環(huán)環(huán)相扣，相互關聯的，不吻合就有編造的嫌疑，督查只是片面的看每種記錄的完整性，沒有詳細分析其關聯性，對檢疫、消毒等技術操作性強的工作更是看不出貓膩，查不出實質問題，導致從事這些行業(yè)的行為越來越不規(guī)范。

1.3 產地檢疫失去法律后盾，“一對一”監(jiān)管落而不實

產地檢疫是《動物防疫法》賦予的行政許可，行政強制措施。新修訂的《動物防疫法》仍然將產地檢疫行政主體和行政職能賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構和官方獸醫(yī)，官方獸醫(yī)實施檢疫是代表國家的執(zhí)法行為，有國家強制力為后盾。但在實際生產中，養(yǎng)殖戶不可能自覺地申報檢疫，必須在日常的監(jiān)督檢查、宣傳教育和依法處罰緊密結合的前提下迫使其申報，這些大量的工作只有最基層的官方獸醫(yī)才能完成。取消了官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格無形中弱化了動物檢疫工作，多年努力形成的良好產地檢疫環(huán)境不復存在，養(yǎng)殖戶瞞報畜禽存欄，“一對一”監(jiān)管措施難以到位，不報檢出售動物現象普遍存在。

1.4 基層執(zhí)法力量薄弱，專業(yè)設備資源缺乏

農業(yè)執(zhí)法關乎百姓切身利益，對執(zhí)法人員素質、數量、裝備配置、技術水平要求都很高，A縣農業(yè)綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法涵蓋種子、農資、農機、動物衛(wèi)生監(jiān)督等多項工作，但執(zhí)法人員僅有幾個，人員配備不足，力量比較薄弱。大部分人員非法律專業(yè)，且基層工作又多又雜又亂，農業(yè)執(zhí)法培訓機會和時間較少，對農業(yè)法律知識不熟悉，在具體執(zhí)法過程中處理案件能力明顯欠缺。辦公條件及辦案設備更是簡單、簡陋，僅有30m2的辦公室和簡單的辦公設施如桌椅、電腦、打印機等，無專用車輛及必要的執(zhí)法設備，接到案件線索和日常監(jiān)督檢查都要向機關事務局申請派車，使隨機性、偶然性很強的執(zhí)法行為變成被動執(zhí)法、等著執(zhí)法，嚴重影響了執(zhí)法效力。

2 產生問題的原因

2.1 領導重視不夠，綜合執(zhí)法改革相對緩慢

相關部門對農業(yè)綜合執(zhí)法改革工作重視不夠，思想認識和工作措施不到位，只是依據《中共中央、國務院辦公廳印發(fā)〈關于深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕61號）簡單地落實，劃轉了人員，組建了隊伍。但在解決農業(yè)綜合執(zhí)法人員的身份、編制、裝備、經費等細節(jié)工作進展緩慢，難以形成高效農業(yè)綜合執(zhí)法環(huán)境和專業(yè)的執(zhí)法隊伍，造成了有法難依，執(zhí)法不力的不良局面。

2.2 簡單“一刀切”，忽視動物衛(wèi)生監(jiān)督和農業(yè)綜合行政執(zhí)法的關系

動物衛(wèi)生監(jiān)督最大的特點是專業(yè)性，需要具備獸醫(yī)專業(yè)資質的技術人員擔任[2]。一些機構在推進落實農業(yè)綜合執(zhí)法改革中，混淆農業(yè)綜合行政執(zhí)法和動物衛(wèi)生監(jiān)督的關系[3]，農業(yè)綜合行政執(zhí)法是履行法律、法規(guī)賦予的行政職能，是規(guī)范農業(yè)生產，打擊違法犯罪，維護群眾合法權益的手段，動物衛(wèi)生監(jiān)督等行業(yè)管理為農業(yè)綜合行政執(zhí)法提供標準和技術服務，二者有密不可分的聯系。沒有充分認識到動物防疫監(jiān)督和執(zhí)法的內在邏輯以及相關工作的連續(xù)性，撤銷動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，取消官方獸醫(yī)的行政執(zhí)法資格，弱化動物衛(wèi)生監(jiān)督職能和動物產地檢疫工作，一定程度上創(chuàng)造了從事畜禽養(yǎng)殖、販運、屠宰人員投機鉆營，乘機違法的環(huán)境。

3 對策與建議

3.1 理順完善執(zhí)法機制，明確職能分工

3.1.1 明確農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的機構性質 統一農業(yè)綜合執(zhí)法機構名稱，明確單位性質，提升行政地位，樹立農業(yè)綜合行政執(zhí)法的權威形象。解決執(zhí)法人員的身份，明確工作方向，提升執(zhí)法效力，為銜接配合落實三項制度打下良好的基礎。

3.1.2 合理定編，壯大執(zhí)法隊伍 農業(yè)執(zhí)法，特別是《動物防疫法》執(zhí)法面寬量大，往往要深入到養(yǎng)殖一線調查取證，沒有足夠的人力資源保障，難以提升執(zhí)法效力，打擊違法行為，維護社會秩序。

3.1.3 理順綜合執(zhí)法與行業(yè)管理的關系 行政許可、技術推廣、檢測檢疫等服務職能是行業(yè)監(jiān)管的主要組成部分，為綜合行政執(zhí)法提供技術標準和依據。行業(yè)管理需要法律震懾為后盾，依法執(zhí)法需要行業(yè)管理為支撐，二者要明確各自職責，緊密協作，使農業(yè)部門形成了執(zhí)法合力，達到執(zhí)法與服務“雙贏”的效果。

3.1.4 下放執(zhí)法權力，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法 按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定合理委托執(zhí)法權限，如日常行政檢查權、調查取證、臨時查扣違法工具等相關職能，細化明確二者責任，各盡其職，各負其責。再按屬地管理原則，吸納素質高，能力強，具有敬業(yè)精神的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站官方獸醫(yī)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法成員，行使《動物防疫法》等相關法律的執(zhí)法工作。

3.2 提高領導認識，樹立政府形象

長期以來，《動物防疫法》的執(zhí)法是行業(yè)內部的一項行政職能工作，沒有引起各級領導和相關部門的高度重視，特別是實行綜合執(zhí)法的試點以來，業(yè)務部門不能管，執(zhí)法單位又力不能及，無證販運、違法屠宰、不報檢未經檢疫出售生豬現象隨處可見。從2020年官方公布的非洲豬瘟疫情信息中發(fā)病豬多數是販運仔豬，而無育肥生產豬的報道這種不符合流行病學的現象和農業(yè)農村部、交通運輸部、公安部關于開展違法違規(guī)調運生豬百日專項打擊行動的效果中可以看出各地對《動物防疫法》的執(zhí)法力度軟弱，體現了各級政府領導對農業(yè)綜合行政執(zhí)法體系建設的遲緩和滯后，使《動物防疫法》的作用不能發(fā)揮，震懾、壓制不了違法行為，造成疫情持續(xù)蔓延，生豬產能恢復緩慢。

3.3 落實執(zhí)法經費，完善執(zhí)法設備

為農業(yè)綜合行政執(zhí)法提供必要的物質保障，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。解決必要的專用交通工具、辦公場所、現場查驗、取證工具，將辦公經費納入財政預算，做到有案即出、有案必查、查而必究、執(zhí)法必嚴。

3.4 整頓執(zhí)法隊伍，加強執(zhí)法培訓，提高隊伍整體素質

打破參管公務員進入執(zhí)法隊伍的界限，推行"凡進必考"，公開選拔制度，挑選政治站位高、業(yè)務技術過硬、法律知識淵博，有膽識和膽量，具有敬業(yè)精神的一專多能人才充實執(zhí)法隊伍，定期不定期的采用現場以案說法等多種方式，加強法制與業(yè)務培訓，不斷提高執(zhí)法隊伍素質和水平。保證案情判斷清晰、條理清楚、執(zhí)法嚴明，提高法律的執(zhí)行效力，樹立良好的社會形象。

參考文獻：

[1] 張林夕，王要龍，翟寶安，等.基層農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在的問題及研究對策[J].基層農技推廣，2020（8）：1-3.

[2] 陶長城，李太英，孫德武，等.農業(yè)綜合執(zhí)法改革縱橫談[J].中國畜牧業(yè)，2019（24）：58-60.

[3] 張玉花.農業(yè)綜合執(zhí)法改革背景下推進動物防疫監(jiān)督執(zhí)法工作的思考[J].現代農業(yè)研究.2020，26（4）：111-112.