康鳴雷

(河南省水利廳，河南 鄭州 450003)

0 前言

水利是國民經(jīng)濟(jì)的命脈。作為工農(nóng)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)人民安全的保障，作為社會發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，水利工程建設(shè)歷來受到黨和國家的高度重視，然而，隨著水利事業(yè)的快速發(fā)展，社會發(fā)展對水利工程建設(shè)的需求量持續(xù)走高，傳統(tǒng)的建管模式和融資模式已經(jīng)不能滿足社會急速增長的發(fā)展需求，升級管理方式，創(chuàng)新融資模式，顯得非常迫切。文章以小浪底北岸灌區(qū)為例，從項(xiàng)目全生命周期的視角分析了PPP模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用。

1 工程概況

此工程是國務(wù)院確定的172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利項(xiàng)目之一，是河南省首批采用PPP融資模式的省管水利工程之一。該工程涉及焦作市的沁陽市、溫縣、孟州市、武陟縣和濟(jì)源示范區(qū)，控制土地面積624 km2。工程引水水源為小浪底水庫，屬大(2)型灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌溉面積3.40萬hm2，補(bǔ)源面積1.33萬hm2，工程布置灌溉渠系32條，總長325 km。工程建成后，將對打造河南省黃河北岸清水走廊、提升區(qū)域水資源配置能力、減少地下水開采、發(fā)展灌溉、改善區(qū)域用水緊缺等方面的發(fā)揮重要作用。

2 引入PPP融資模式運(yùn)作的必要性、可行性分析

PPP模式是指政府與社會資本之間，為了提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建立的“合作共贏、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作機(jī)制。采用PPP模式建設(shè)符合國家政策精神和河南省委、省政府的戰(zhàn)略部署，有利于緩解財(cái)政壓力、降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、拓寬融資渠道。

2.1 采用PPP模式的必要性

利用PPP模式可拓寬融資渠道，有效降低政府財(cái)政壓力，提高政府管理效率。

小浪底北岸灌區(qū)工程具有工程量大，投資體量大，建設(shè)管理難度大等特點(diǎn)，若采用傳統(tǒng)政府采購模式，河南省財(cái)政部門將需配套20億元的財(cái)政資金，行業(yè)主管部門將需投入大量的管理人員。若采用PPP模式，河南省將需配套3.60億元財(cái)政資金，行業(yè)主管部門也將不需單獨(dú)設(shè)立項(xiàng)目建設(shè)管理部門，僅需對社會資本方履行監(jiān)管職責(zé)。

提高項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營效率，降低成本。該工程通過引入社會資本的模式，社會資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，避免了片面強(qiáng)調(diào)降低某單個環(huán)節(jié)的成本，轉(zhuǎn)而采用創(chuàng)新、自我施壓等方式優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，降低項(xiàng)目投資，科學(xué)配置資源、合理分配風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)從建設(shè)期到運(yùn)營期項(xiàng)目整體成本最低，政府方和社會資本方形成共贏局面。

PPP融資模式有助于控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。采用PPP模式運(yùn)營，政府方負(fù)責(zé)前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)，負(fù)責(zé)維護(hù)、促進(jìn)公共利益，為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范提供有力保障；社會資本方承擔(dān)項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)，合作雙方目標(biāo)一致，共同降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 采用PPP模式的可行性

引入PPP模式政策、法律上可行。自20世紀(jì)90年代以來，中國陸續(xù)頒布一系列基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策，為水利建設(shè)項(xiàng)目引入PPP融資模式奠定了重要的政策法律基礎(chǔ)。2004年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，引導(dǎo)民間資本以合資、獨(dú)資等方式參與公益事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；2015年，財(cái)政部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)的實(shí)施意見》，意見為推動PPP模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用指明了方向。

社會資本具有足夠的投資實(shí)力和投資意愿。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的提升，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸壯大。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，從1998-2008年，固定資產(chǎn)投資的比例構(gòu)成中，民營資本的投資比例已由13%提升到25%，民營資本對于參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著極高的熱情。此外，小浪底北岸灌區(qū)工程在投入運(yùn)營之后能夠提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這無疑對社會資本有很強(qiáng)的吸引力。

項(xiàng)目政府支出財(cái)政可承受。該項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，每年需要的省級財(cái)政預(yù)算支出占河南省一般公共預(yù)算支出的比例均低于10%，滿足《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的要求。從行業(yè)平衡性評估結(jié)果和河南省財(cái)政支出能力評估結(jié)果看，小浪底北岸灌區(qū)工程PPP項(xiàng)目運(yùn)營期政府支出責(zé)任財(cái)政可承受。

水利工程PPP項(xiàng)目有經(jīng)驗(yàn)可借鑒。水利工程建設(shè)項(xiàng)目作為采取PPP融資模式建設(shè)的典型領(lǐng)域，隨著新疆阿克加孜克水庫、陜西南溝門水利樞紐工程、海南?？谑心隙山こ獭⑸綎|省濟(jì)寧市湖水東調(diào)灌區(qū)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目、四川大橋水庫灌區(qū)二期等PPP示范項(xiàng)目投入建設(shè)，河南省也有賈魯河治理、新蔡縣水系聯(lián)通項(xiàng)目等PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，有相對成熟的歷史經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

3 小浪底北岸灌區(qū)PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

工程由河南省人民政府授權(quán)河南省豫北水利工程管理局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，代表政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作；項(xiàng)目公司是由社會資本方組成的河南水投小浪底北岸灌區(qū)工程有限公司。PPP項(xiàng)目總投資32.32億元，其中，中央和省級財(cái)政投資12.07萬元，社會資本方投資20.25億元，采取BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)方式運(yùn)作。項(xiàng)目分兩期實(shí)施，一期工程由濟(jì)源示范區(qū)組織實(shí)施，批復(fù)投資4.94億元，2012年開工建設(shè)，打包納入PPP項(xiàng)目；二期工程為新建工程，批復(fù)投資26.75億元，2019年開工建設(shè)，工期32個月。項(xiàng)目合作年限為33 a，其中一期建設(shè)期1 a，運(yùn)營維護(hù)期32 a；二期建設(shè)期3 a，運(yùn)營維護(hù)期30 a。

項(xiàng)目采用的回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目公司運(yùn)營前期達(dá)產(chǎn)率較低時，收益不足以滿足項(xiàng)目公司正常運(yùn)營要求，由省政府在項(xiàng)目公司前期達(dá)產(chǎn)率不足時對本項(xiàng)目提供可行性缺口補(bǔ)助，缺口補(bǔ)助年限為9 a，補(bǔ)貼后項(xiàng)目收益水平達(dá)到現(xiàn)今社會資本參與PPP項(xiàng)目正常收益水平。

項(xiàng)目使用者付費(fèi)收入來源主要是城市供水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)水供水等。供水水價實(shí)行政府定價，項(xiàng)目公司無自主定價權(quán)，以河南省政府批復(fù)的實(shí)施方案中水價及水量所確定的使用者付費(fèi)作為超額收益分配基數(shù)，若執(zhí)行水價及供水水量超過本方案使用者付費(fèi)基數(shù)所對應(yīng)的數(shù)值產(chǎn)生的超額收益，則按照一定比例進(jìn)行分配(表1)。

表1 項(xiàng)目超額收益分配表

4 小浪底北岸灌區(qū)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

小浪底北岸灌區(qū)PPP項(xiàng)目因投資金額較大、外部環(huán)境影響因素較多、合作周期較長、項(xiàng)目參與方眾多等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)源頭較多，風(fēng)險(xiǎn)危害程度復(fù)雜，需要分類識別判斷，研究規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對策。

4.1 風(fēng)險(xiǎn)識別

參照同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，可根據(jù)各類風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度及發(fā)生概率大小，對小浪底北岸灌區(qū)PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷，此項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要分為政策與法律風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、移交風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)分配

政府部門委托產(chǎn)生的設(shè)計(jì)缺陷風(fēng)險(xiǎn)、政府部門引起的設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)、拆遷征地風(fēng)險(xiǎn)、政府部門造成的工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、移交后設(shè)施狀況風(fēng)險(xiǎn)(缺陷責(zé)任期除外)等風(fēng)險(xiǎn)源于政府的行為舉措，因此，這種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)。

項(xiàng)目公司在建設(shè)、運(yùn)營方面具有優(yōu)勢。因此，工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、施工安全風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、工程的管理風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目公司原因產(chǎn)生的進(jìn)度延誤風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、輸水過程中的水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、移交前項(xiàng)目實(shí)體工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、移交后項(xiàng)目實(shí)體工程質(zhì)量(缺陷責(zé)任期內(nèi))風(fēng)險(xiǎn)等由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

不可抗力產(chǎn)生的工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、文物保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、本級政府不可控的法律、政策變更風(fēng)險(xiǎn)、自然或政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等則應(yīng)由政府方和社會資本方通過合理方式共同承擔(dān)。

5 小浪底北岸灌區(qū)PPP項(xiàng)目監(jiān)管與績效考核

5.1 項(xiàng)目監(jiān)管

科學(xué)的項(xiàng)目監(jiān)管是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，小浪底北岸灌區(qū)PPP項(xiàng)目中政府方對項(xiàng)目公司實(shí)施三個緯度的監(jiān)管，一是河南省水利廳及省級其他有關(guān)廳局委對實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司的行政監(jiān)管；二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目公司的監(jiān)管：由政府方派駐項(xiàng)目公司一名監(jiān)事和一名董事參與、履行項(xiàng)目公司內(nèi)部決策的管控；三是通過中期評估、介入權(quán)和績效考核打分的聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施過程中從投資、建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等方面行使具體的監(jiān)督、管理職能，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，高效運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)政府、社會資本與社會公眾共贏。

5.2 績效考核

PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行需要有系統(tǒng)、全面、科學(xué)的績效考核機(jī)制，為提供更加優(yōu)質(zhì)的政府公共服務(wù)，避免固化政府支出責(zé)任，此項(xiàng)目建立了完善的全生命周期的績效考核方式，涵蓋了項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營維護(hù)期、移交績效考核，社會資本方根據(jù)考核結(jié)果獲取項(xiàng)目的合理回報(bào)。

建設(shè)期績效考核。在項(xiàng)目中，工程通過驗(yàn)收是進(jìn)行可用性付費(fèi)支付的前提，而支付金額則根據(jù)合同相關(guān)約定進(jìn)行。項(xiàng)目建設(shè)的過程中，豫北水利工程管理局按照合同有關(guān)約定，對項(xiàng)目綜合管理、建設(shè)安全、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、環(huán)境保護(hù)、進(jìn)度控制、技術(shù)創(chuàng)新等方面進(jìn)行考核?？己私Y(jié)果不合格的根據(jù)不同情況對項(xiàng)目公司進(jìn)行罰款，具體為：考核得分85分及以上，結(jié)果為合格；考核得分為85分以下的，處罰金額=3 000萬元×(1-建設(shè)期績效考核得分/85)。同時，考核得分在60分以下的考核結(jié)果為不合格。一次評價不及格，項(xiàng)目公司要提交書面說明并整改到位；連續(xù)二次評價不及格的，實(shí)施機(jī)構(gòu)可單方解除合同，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

運(yùn)營期績效考核。項(xiàng)目運(yùn)營階段從基礎(chǔ)管理、組織管理、安全管理、運(yùn)行管理、經(jīng)濟(jì)管理等方面進(jìn)行考核，每半年考核一次，考核小組根據(jù)每個績效指標(biāo)(警戒指標(biāo)除外)的影響程度合理分配權(quán)重分?jǐn)?shù)?？己私Y(jié)果的應(yīng)用為扣款制，對項(xiàng)目公司的扣款金額=(當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)+當(dāng)年運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi))×(1-當(dāng)年運(yùn)維績效考核系數(shù))

運(yùn)營維護(hù)績效考核系數(shù)見表2。

表2 運(yùn)營維護(hù)績效考核系數(shù)表

續(xù)表

移交期績效考核。項(xiàng)目移交期主要進(jìn)行資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)可用、權(quán)利已交合法合規(guī)等方面的考核，根據(jù)考核分?jǐn)?shù)，政府部門向社會資本退還移交履約保函的不同比例。

6 結(jié)語

作為PPP模式在水利工程建設(shè)中應(yīng)用的典型案例，小浪底北岸灌區(qū)工程為PPP模式在水利工程中的成功應(yīng)用提供了經(jīng)驗(yàn)參考。而水利工程建設(shè)工程量巨大、工期長、技術(shù)復(fù)雜、參與方眾多的特點(diǎn)，決定水利工程建設(shè)項(xiàng)目在使用PPP模式過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，開創(chuàng)性地構(gòu)建管理框架，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本方的積極性，激發(fā)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)的活力。