丁鋒

中小銀行的資本補(bǔ)充問題事關(guān)銀行安全和金融穩(wěn)定，近年來受到了廣泛關(guān)注，引起了從高層到監(jiān)管以及地方政府的高度重視。自2019年以來，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次會(huì)議討論這一話題，鼓勵(lì)永續(xù)債發(fā)行、連續(xù)放寬保險(xiǎn)資金投資銀行資本補(bǔ)充工具的條件、修改優(yōu)先股發(fā)行條件、允許省級政府發(fā)行地方專項(xiàng)債等一系列資本工具創(chuàng)新的政策舉措得以出臺。同時(shí)，省級銀行重組或注資行動(dòng)的實(shí)施有利于中小銀行資本補(bǔ)充及化解金融風(fēng)險(xiǎn)。這些行動(dòng)對于解決中小銀行的資本問題起到了相應(yīng)作用。

中小銀行資本補(bǔ)充創(chuàng)新舉措

永續(xù)債發(fā)行踴躍。可以用來補(bǔ)充其他一級資本的永續(xù)債發(fā)行因獲得了各方的支持而被投資者普遍認(rèn)同，既有規(guī)模的增加，也有工具的創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年到2021年6月銀行間市場共發(fā)行了15285億元的永續(xù)債，超過了同期二級資本債13112億元的發(fā)行規(guī)模。中小銀行也在抓住這一機(jī)會(huì)。從2019年到2021年6月，中小銀行共發(fā)行永續(xù)債1770億元，其中：城商行共發(fā)行了56只永續(xù)債，籌資1524億元;農(nóng)商行共發(fā)行12只永續(xù)債，共籌資206億元;另有兩只民營銀行永續(xù)債券獲得發(fā)行。此外，2021年有城商行還發(fā)行了轉(zhuǎn)股型永續(xù)債，更加豐富了永續(xù)債的品種。與總體情況一樣，城商行發(fā)行永續(xù)債的數(shù)量遠(yuǎn)超二級資本工具的規(guī)模。受金融風(fēng)險(xiǎn)事件的影響，二級資本工具的發(fā)行成本上升。2019年到2021年6月，城商行通過發(fā)行二級資本工具共籌資2191億元，農(nóng)商行共籌資443.1億元。此外，二級債的發(fā)行中還增加了一些低級別發(fā)行。有不少主體評為A級的二級資本工具，甚至主體評級為A而債項(xiàng)評級為A-級別的債券也得到了發(fā)行。

地方專項(xiàng)債補(bǔ)充資本開始操作。2020年7月宣布的用2000億元地方專項(xiàng)債來補(bǔ)充資本的計(jì)劃正在實(shí)施，當(dāng)然各地實(shí)施時(shí)在具體條款方面可能并不相同，部分中小銀行已經(jīng)感受到了實(shí)惠。目前大致以兩種方式在推進(jìn)地方專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的計(jì)劃，一種是政府以債務(wù)注資給政府金融平臺類公司，再由該公司注資銀行。這種方式既增加了銀行的核心一級資本，也解決了法律規(guī)定的不能以借入資金入股銀行的問題，其背后的邏輯是基于省級政府的財(cái)政信用;二是以強(qiáng)制性可轉(zhuǎn)股協(xié)議存款的方式補(bǔ)充銀行資本金，這種方式用于補(bǔ)充銀行其他一級資本。但是，2000億元的規(guī)模與龐大的資本需求相比仍然有限。

中小銀行資本補(bǔ)充壓力仍然很大

中小銀行資本水平?jīng)]有明顯提高。近些年來，大型銀行和股份制商業(yè)銀行都紛紛以各種方式補(bǔ)充了資本，而地方中小銀行整體在資本補(bǔ)充上就顯得落后了不少。2014年3月，農(nóng)商行的資本充足率為13.29%，在各類銀行中是最高的，比大型銀行的12.55%高出0.74個(gè)百分點(diǎn);城商行的資本充足率雖然只有11.9%，但比股份制銀行的10.55%還要高出1.35個(gè)百分點(diǎn)。近年來，特別是2018年以來，情況發(fā)生了巨大的變化，大型銀行的資本充足率一路上升，到2020年底達(dá)到16.49%，股份制銀行這一數(shù)值也達(dá)到13.66%。2021年3月末，前述兩類銀行的資本充足率分別為16.34%和13.47%。而農(nóng)商行的資本充足率不僅沒有提升反而有所下降，2020年末為12.37%，2021年3月末為12.12%;城商行的資本充足率則在2020年末為12.99%，2021年3月末為12.7%，雖然與2014年同期相比有所提高，但增幅非常有限。

還有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象就是，二級資本工具五年到期不贖回的現(xiàn)象增多。二級資本一般采取“5+5”的方式發(fā)行，第一個(gè)五年后大多數(shù)銀行會(huì)贖回。因?yàn)槿绻悠诘脑挘笪迥曩Y本屬性會(huì)遞減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有10只中小銀行發(fā)行的二級資本工具沒有在五年后贖回，表明這些銀行的資本壓力確實(shí)很大。

中小銀行可以利用的資本工具有限。姑且不說上市之路異常困難，由于存在擠出效應(yīng)，脆弱的股票市場并不歡迎銀行上市。就拿優(yōu)先股來說，雖然2019年7月的改革允許銀行發(fā)行優(yōu)先股不需要在新三板掛牌，但至今還未見未上市銀行使用該種工具。其實(shí)這也不難理解，未上市銀行優(yōu)先股的吸引力畢竟有限。低級別的銀行無法發(fā)行永續(xù)債，到2021年6月只有42家城商行、7家農(nóng)商行和1家民營銀行發(fā)行了永續(xù)債。也就是說，絕大多數(shù)的中小銀行難以進(jìn)入永續(xù)債市場，即使是二級資本債市場，也有不少小型銀行還沒有進(jìn)入。從2013年至2021年6月，只有174家農(nóng)商行發(fā)行過240只二級資本債，籌資額不到2000億元。

資本補(bǔ)充工具的成本較高。從永續(xù)債來看，發(fā)行利率與五年期國債利率之差可以體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)情況。2019年1月至2021年5月，全國性商業(yè)銀行（大型銀行與股份制銀行）永續(xù)債的平均利差在1.55?？紤]到2019年永續(xù)債發(fā)行之初，投資者還有個(gè)認(rèn)識的過程，最初利差還是比較高的，以2020年1月至2021年5月的數(shù)據(jù)為例，全國性商業(yè)銀行永續(xù)債的利差是1.5，而同期中小銀行永續(xù)債的利差為1.94，相差44個(gè)基點(diǎn)。當(dāng)然，利差水平體現(xiàn)了不同銀行的信用狀況，銀行的信用評級直接關(guān)系到發(fā)行利率。但目前的銀行信用評級存在著以規(guī)模論評級的簡單化傾向。

銀行資本補(bǔ)充工具的投資者基礎(chǔ)還不廣泛。以2021年2月的數(shù)據(jù)為例，在23700億元二級資本債的存量債券中，大部分由非法人產(chǎn)品（包括銀行理財(cái)產(chǎn)品）和商業(yè)銀行持有，保險(xiǎn)資金持有規(guī)模非常有限，只有1300多億元。

進(jìn)一步創(chuàng)造中小銀行資本補(bǔ)充環(huán)境

解決中小銀行資本補(bǔ)充問題，首先需要銀行自身的努力，但也需要一個(gè)良好的外部環(huán)境。一方面需要發(fā)揮市場的力量，擴(kuò)大銀行資本工具的投資者基礎(chǔ)，減少銀行補(bǔ)充資本的人為障礙;另一方面也要發(fā)揮政府的作用，為確實(shí)有資本補(bǔ)充需求的困難中小銀行提供過渡性支持。

積極擴(kuò)大投資者范圍?？勺岎B(yǎng)老金等長期資金持有銀行資本工具，放開證券投資基金等持有銀行資本工具的范圍，并在稅收上采取優(yōu)惠政策，減免投資者持有銀行資本工具的所得稅。還可考慮在交易所市場發(fā)行銀行資本工具，既可擴(kuò)大投資者范圍，增加資金來源，也可降低整體金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。

建立銀行資本工具增信機(jī)制。為了讓那些信用評級不高的銀行能夠進(jìn)入市場融資，可以建立增信機(jī)制，一方面可以邀請資信更好的銀行提供擔(dān)保，另一方面可由國家或政府出面組建銀行信用擔(dān)保公司，再由銀行信用擔(dān)保公司提供發(fā)債擔(dān)保。

減少審批流程的同時(shí)加強(qiáng)資本市場監(jiān)管。由于通過發(fā)行資本工具對于銀行資本補(bǔ)充的作用越來越大，銀行不得不考慮成本問題。發(fā)債時(shí)機(jī)的選擇對于降低發(fā)債成本非常關(guān)鍵，為了解決資本補(bǔ)充的時(shí)效性問題，一方面銀行內(nèi)部要做好資本規(guī)劃，縮短內(nèi)部決策程序;另一方面需要改革監(jiān)管部門的審批制度，建議銀行資本補(bǔ)充工具的發(fā)行應(yīng)實(shí)行銀保監(jiān)部門報(bào)備制，發(fā)行上市場所實(shí)行注冊制，縮短發(fā)行時(shí)間。同時(shí)，也要加強(qiáng)銀行資本工具發(fā)行及流通市場的監(jiān)管，提升銀行資本工具的信用，特別是加強(qiáng)對信用評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，讓其評級能準(zhǔn)確反映銀行的真實(shí)能力。

鼓勵(lì)市場化的收購兼并。銀行業(yè)畢竟是規(guī)模經(jīng)濟(jì)行業(yè)，從全球銀行業(yè)的發(fā)展趨勢來看，銀行業(yè)的行業(yè)集中度在逐漸提升，小銀行的數(shù)量和份額在減少，并購活動(dòng)一直很活躍。特別是每當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢不太好的時(shí)候，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的小銀行經(jīng)營上出現(xiàn)困難的可能性大大提高，相應(yīng)地小銀行被收購兼并的事件也就大大增加。首先，監(jiān)管部門和地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公司治理優(yōu)良、經(jīng)營業(yè)績良好、管理水平較高的境內(nèi)外銀行出于自身戰(zhàn)略考慮進(jìn)行銀行收購活動(dòng)（包括跨區(qū)域的收購兼并活動(dòng)）。其次，應(yīng)鼓勵(lì)規(guī)模較大且具備實(shí)力的保險(xiǎn)公司、證券公司等其他金融機(jī)構(gòu)收購銀行，既可增加銀行資本，也能在業(yè)務(wù)上尋求協(xié)同。最后，發(fā)揮好資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司在新一輪的中小銀行重組中的作用，鼓勵(lì)它們收購銀行的不良資產(chǎn)和股權(quán)，讓它們成為階段性持股者。

可以適當(dāng)增加地方專項(xiàng)債用于補(bǔ)充銀行的資本規(guī)模?？紤]到當(dāng)前情況下，以市場方式來增加資金對銀行的投入特別是一級資本的補(bǔ)充難度不小，還需要發(fā)揮各級政府在穩(wěn)定金融中的作用。在全球債務(wù)增加的情況下，在中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍然可控的前提下，增加地方專項(xiàng)債用于補(bǔ)充銀行資本應(yīng)當(dāng)是可行的辦法。特別地，這些專項(xiàng)資本最好能以間接入股銀行、增加銀行核心一級資本的方式進(jìn)入。但在退出方式上需要精心設(shè)計(jì)，最好能設(shè)計(jì)比較開放的退出方式。

（作者系杭州銀行高級顧問、原副行長）