榮幸 高秦偉

〔摘要〕大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)是最重要的公共資源與生產(chǎn)要素，政府將依法采集獲取的數(shù)據(jù)向社會公眾進行開放勢必會激發(fā)巨大的社會效益與經(jīng)濟紅利，而政府數(shù)據(jù)開放的平臺建設(shè)關(guān)系到這一工作的成效大小。加強政府數(shù)據(jù)開放的平臺建設(shè)，要以組織管理為抓手，優(yōu)化政府數(shù)據(jù)開放平臺的發(fā)展模式和定位;以完善平臺功能為基礎(chǔ)，創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)開放平臺的服務(wù)形式;以加強數(shù)據(jù)治理為手段，夯實政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ);以平臺數(shù)據(jù)安全為保障，有效防范政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全風(fēng)險。

〔關(guān)鍵詞〕政府數(shù)據(jù)開放平臺，數(shù)據(jù)治理，數(shù)據(jù)安全

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）04-0063-08

數(shù)據(jù)作為新能源不斷推動科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、人工智能發(fā)展、政府管理優(yōu)化。數(shù)據(jù)無處不在，無堅不摧，其在制度改革、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、生態(tài)改善等方方面面影響程度之深，波及范圍之廣，都是前所未有的 〔1〕。大數(shù)據(jù)時代背景下，政府部門在治理社會和服務(wù)公眾過程中依法收集、使用并保留了海量原始數(shù)據(jù)，作為最大的數(shù)據(jù)保有者，政府在保護國家安全、商業(yè)秘密以及個人信息安全的前提下，將政府數(shù)據(jù)通過平臺免費向公眾開放，一方面為企業(yè)和個人挖掘利用數(shù)據(jù)進行增值和協(xié)作創(chuàng)新提供便利，推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟的深度融合，進一步釋放數(shù)據(jù)紅利;另一方面有利于滿足社會公眾參與和協(xié)作的需求，提升政府數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量，拓展政府數(shù)據(jù)開放的應(yīng)用前景，促使服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，改善政府透明度與問責制，提升政府數(shù)據(jù)治理效能。近年來，無論是中央政府層面還是地方各級政府層面都在加速推進政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)工作，在政府數(shù)據(jù)開放的廣度和深度上取得了一定成效。截至2020年下半年，我國142個省級、副省級、地（市）級政府數(shù)據(jù)開放平臺上線并運行，與2019年同期相比，增加了40個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺 〔2〕。從政府數(shù)據(jù)開放平臺運行實踐來看，政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)工作需要常態(tài)化。因此，要逐步擴大數(shù)據(jù)開放的數(shù)量，保證數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量，及時更新數(shù)據(jù)以保障開放數(shù)據(jù)的時效性，這樣才能滿足數(shù)據(jù)使用者的需求，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的政治、經(jīng)濟和社會價值。政府數(shù)據(jù)開放及其平臺建設(shè)是我國打造數(shù)字政府和智慧城市的核心內(nèi)容，目前各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺有效運行積極推動了政府數(shù)據(jù)開放的穩(wěn)步發(fā)展，本文旨在結(jié)合地方政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的實際情況，為完善我國政府數(shù)據(jù)開放平臺建言獻策。

一、以組織管理為抓手，優(yōu)化政府數(shù)據(jù)開放平臺的發(fā)展模式和定位

近年來，我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)速度之快、數(shù)量之多，有蔚然成林之勢。其中，廣東省、福建省、浙江省、貴州省、湖北省以及上海市在政府數(shù)據(jù)開放及平臺建設(shè)實踐中，結(jié)合當?shù)靥厣⒁惑w化統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放平臺模式。例如，廣東省推出“1+N+M”數(shù)字政府云平臺，包括1個省級政府數(shù)據(jù)開放平臺，N個特色行業(yè)云平臺以及M個地級市電子政務(wù)服務(wù)平臺，形成“全省一片云”的總體布局。福建省以“大平臺、大整合、高共享”建設(shè)思路為指導(dǎo)，將省直部門數(shù)據(jù)按照對應(yīng)的數(shù)據(jù)目錄標準匯聚到省級政府數(shù)據(jù)開放平臺，在全國首次實現(xiàn)了國家與省級政府之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和開放共享。浙江省則借助自身國家信息經(jīng)濟示范區(qū)的優(yōu)勢，逐步推動政務(wù)信息與政府數(shù)據(jù)資源整合和統(tǒng)籌建設(shè)，依托政府數(shù)據(jù)開放平臺，應(yīng)用云計算、區(qū)塊鏈等新興智能技術(shù)，提升平臺服務(wù)功能，推進地方政府管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造智慧城市 〔3〕。上海市在落實“一網(wǎng)通辦”的改革措施過程中，成立上海市大數(shù)據(jù)中心，形成數(shù)據(jù)全覆蓋，利用全統(tǒng)籌、上下級聯(lián)動、跨部門協(xié)同的政府數(shù)據(jù)開放平臺，為社會公眾提供數(shù)據(jù)分析、公共信用信息、城市綜合治理等常用應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)支撐和服務(wù)。貴州省“一云一網(wǎng)一平臺”的運行實現(xiàn)了數(shù)據(jù)與應(yīng)用的大統(tǒng)一、大集中，協(xié)同區(qū)域間、層級間、部門間政府數(shù)據(jù)開放共享與智能應(yīng)用，激發(fā)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值和公用潛質(zhì) 〔4〕65。

（一）政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)定位于以服務(wù)民生為出發(fā)點和落腳點

政府數(shù)據(jù)開放的價值與平臺定位應(yīng)當從滿足政府管理需要向回應(yīng)公眾實際需求轉(zhuǎn)變，將滿足和服務(wù)數(shù)據(jù)使用者的需求作為政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)工作的重點?？赏ㄟ^構(gòu)建跨部門跨領(lǐng)域的政府數(shù)據(jù)開放共享平臺，為社會、企業(yè)和個人提供精準化、多樣化的數(shù)字化服務(wù)，打造以數(shù)據(jù)為核心的服務(wù)型政府、透明政府。

首先，構(gòu)建以數(shù)字化服務(wù)為導(dǎo)向的政府數(shù)據(jù)開放平臺。為保障數(shù)據(jù)使用者高效便捷地獲取數(shù)據(jù)，打破層級之間、部門之間的數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)壁壘，應(yīng)建立數(shù)據(jù)全覆蓋、上下級聯(lián)動、跨部門跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源整合和共享、一體化、集中化的數(shù)據(jù)開放平臺?；诖?，可充分發(fā)揮用戶畫像①技術(shù)在精準化社會治理過程中的應(yīng)用 〔5〕。具體來說就是，政府部門為順應(yīng)時代發(fā)展提高社會治理效能，利用用戶畫像技術(shù)將用戶形象具體化，發(fā)現(xiàn)用戶的切實需求并為其提供個性化、精準化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，降低政府決策的偏差與不公平情況，突出政府決策的便民性與人性化，從而實現(xiàn)精準到戶的社會治理與服務(wù)職能。大數(shù)據(jù)時代，海量數(shù)據(jù)為政府進行精準化社會治理提供了廣泛充足的數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)。同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)的飛速發(fā)展，有助于激發(fā)平臺對數(shù)據(jù)的精準挖掘能力和高效分析能力，自動搜索關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)并進行相關(guān)性分析，挖掘潛在數(shù)據(jù)價值，甚至可以高效分析貌似毫無關(guān)聯(lián)性的數(shù)據(jù)間的特殊規(guī)律，進而把握事物的發(fā)展趨勢和未來走向，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)從量的積累到質(zhì)變的目標，引導(dǎo)政府作出科學(xué)決策。

其次，搭建政府數(shù)據(jù)互聯(lián)共通的平臺體系。組建縱向連接、橫向推介，關(guān)聯(lián)融合具有共通性的數(shù)據(jù)集，形成數(shù)據(jù)多層多元、互聯(lián)共通的政府數(shù)據(jù)開放平臺體系，既便于多種業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動、利企便民，又能增強政府決策的科學(xué)性、準確性、民主性以及前瞻性。利用這一平臺體系，政府通過數(shù)據(jù)分析實時掌握民生所需，使其政策的制定更加貼合公眾的意愿和希望，擴大社會公眾參與政府決策的渠道與橋梁。如在社會救助中，可通過把人社、住建、民政、殘聯(lián)、教育等多部門數(shù)據(jù)資源整合開放共享，利用區(qū)塊鏈等智能技術(shù)，精準分析辨別救助對象的數(shù)據(jù)情況，自動辦理資助事宜。又如互聯(lián)網(wǎng)法院，利用大數(shù)據(jù)及人工智能技術(shù)，降低司法成本，避免司法資源浪費，提高辦案效率，精準推送經(jīng)典案例和裁判結(jié)果。

最后，以服務(wù)到戶為宗旨，通過對海量數(shù)據(jù)分析洞悉民生所求所需。具體來說，要鼓勵和引導(dǎo)條件具備的地方政府結(jié)合當?shù)貙嶋H需求與本地特色依法有序地推進政府數(shù)據(jù)開放的平臺建設(shè)，孵化本土應(yīng)用，避免量販式的平臺建設(shè)與設(shè)計，鼓勵多元化的技術(shù)創(chuàng)新;不斷豐富服務(wù)內(nèi)容，擴展服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量，營造優(yōu)越的營商環(huán)境，減小城鄉(xiāng)區(qū)域之間的差距，形成高效便民的政務(wù)服務(wù)體系，盡可能滿足社會公眾多樣化、個性化的需要，提升社會公眾對政府數(shù)據(jù)獲取和應(yīng)用的幸福感和滿足感，在醫(yī)療保健、交通出行、教育就業(yè)、信息安全等行業(yè)形成用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)監(jiān)督、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)便民的良好氛圍。

（二）政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)不斷創(chuàng)新政企合作模式

通過政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)過程，不斷創(chuàng)新政企合作模式，可以協(xié)同推進政府、企業(yè)和社會公眾各方的數(shù)據(jù)融合。通過開放數(shù)據(jù)吸引合作伙伴共建政府數(shù)據(jù)開放平臺，鼓勵熟悉公共事業(yè)的企業(yè)參與政府數(shù)據(jù)開放共享，推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在打造服務(wù)型政府、透明政府方面可以發(fā)揮重要作用。

首先，依法明確數(shù)據(jù)管理主體是創(chuàng)新政企合作模式的前提。作為數(shù)據(jù)管理主體，政府要在法律層面制定數(shù)據(jù)開放的標準與原則。主要涉及依法設(shè)立專門的政府數(shù)據(jù)開放管理機構(gòu)，明確主管部門的職責和權(quán)限，規(guī)劃政府數(shù)據(jù)開放制度的頂層設(shè)計，推進平臺等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共數(shù)據(jù)資源常態(tài)化的匯聚整合、開放、共享，完善政府數(shù)據(jù)開放的政策法規(guī)，加強政府數(shù)據(jù)開放的安全保障、監(jiān)督與評估。例如，廣東省由政務(wù)服務(wù)管理局負責本省的政府數(shù)據(jù)開放以及平臺的建設(shè)工作，上海成立了“推進‘一網(wǎng)通改革和政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組”以及大數(shù)據(jù)中心，湖北省成立了數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、省政務(wù)管理辦、省大數(shù)據(jù)中心、省政務(wù)云平臺以及專家咨詢委員會 〔6〕。

其次，鼓勵企業(yè)參與政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)，充分發(fā)揮企業(yè)的技術(shù)資源優(yōu)勢，為政府提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)持續(xù)供能。政府數(shù)據(jù)開放平臺主體主要負責利用云計算等智能技術(shù)對匯聚的公共數(shù)據(jù)資源進行清洗脫敏脫密處理，形成可機讀、可下載、可利用的數(shù)據(jù)集。還要負責日常建設(shè)和運營平臺的工作，收集并評估用戶的數(shù)據(jù)應(yīng)用需要。由于數(shù)據(jù)從采集到開放整個過程不僅要依靠政府發(fā)揮管理職能，同時面對專業(yè)復(fù)雜、技術(shù)含量高的數(shù)據(jù)處理過程，還需要依托外部專業(yè)技術(shù)支撐?；诖?，政府數(shù)據(jù)開放平臺的運營仍需繼續(xù)完善政企合作模式，創(chuàng)新合作機制，轉(zhuǎn)變固有的家長式行政工作思維與作風(fēng)，制定從數(shù)據(jù)采集到應(yīng)用各個環(huán)節(jié)和流程的權(quán)利義務(wù)責任的劃分規(guī)則，而企業(yè)則要致力于基于隱私、安全技術(shù)要求探索創(chuàng)新研發(fā)數(shù)據(jù)分析工具以及應(yīng)用場景、平臺安全風(fēng)險防控等平臺運營、系統(tǒng)維護工作 〔7〕。例如，可以充分發(fā)揮國有三大網(wǎng)絡(luò)運營商自身行業(yè)經(jīng)驗和民營企業(yè)高度靈活性等多種優(yōu)勢，政府數(shù)據(jù)開放的主管部門注重鼓勵吸引更多社會公眾共建數(shù)據(jù)開放平臺，保持平臺最大限度的兼容性，使平臺建設(shè)具備與時俱進的持續(xù)的優(yōu)化拓展能力。

最后，發(fā)揮各自專長，共建政企合作生態(tài)圈。從政府數(shù)據(jù)開放平臺的長期發(fā)展角度來看，要積極整合各方優(yōu)勢資源，形成相互依賴的合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建利益共同體 〔8〕?，F(xiàn)階段政府數(shù)據(jù)開放平臺基本具備一定的信息化水平，平臺建設(shè)前期都有多個網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商和數(shù)據(jù)服務(wù)商為其提供平臺運營服務(wù)，掌握數(shù)據(jù)使用者的數(shù)據(jù)需求，完善初級的數(shù)據(jù)化標準。在此基礎(chǔ)之上，平臺在充分利用區(qū)塊鏈供應(yīng)技術(shù)完成對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的研發(fā)與整合的同時，還可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈上第三方提供的生態(tài)服務(wù)，發(fā)揮第三方合作伙伴在數(shù)據(jù)安全、融合應(yīng)用、人工智能等方面的專業(yè)特長和特色優(yōu)勢，既可以有效保證平臺建設(shè)的技術(shù)水平，還可以提高數(shù)據(jù)使用者的參與度和獲得感。

（三）政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)需要培育大量專業(yè)工作人員

政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)離不開專業(yè)工作人員的管理與經(jīng)驗，因此，需要加強技術(shù)培訓(xùn)，提升工作人員的技術(shù)能力。培育專業(yè)工作人員可從以下幾方面著手：

首先，提高思想認識水平?？赏ㄟ^國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等專題培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高主管領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員對政府數(shù)據(jù)開放的概念、目的、原則、意義、風(fēng)險等方面的認知與理解，增強數(shù)據(jù)開放的意識和大局觀，提升有利于政府現(xiàn)代化治理能力的數(shù)字素養(yǎng)，積極營造有益于政府數(shù)據(jù)開放的文化氛圍 〔9〕。只有各級政府部門領(lǐng)導(dǎo)層在意識上不斷提高對政府數(shù)據(jù)開放工作的重視、支持與大力推動，才能提高政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)工作的專注程度與統(tǒng)籌協(xié)同的力度。

其次，設(shè)立平臺數(shù)據(jù)管理專員并對其加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。隨著實踐的發(fā)展，平臺開展的業(yè)務(wù)會越來越多，因而對操作人員的要求也會越來越高。因此，設(shè)立管理專員勢在必行。同時，主管部門應(yīng)定期組織管理專員及其他從事平臺數(shù)據(jù)管理的工作人員進行公共數(shù)據(jù)資源管理業(yè)務(wù)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，例如組織相關(guān)工作人員開展系統(tǒng)升級維護、數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)、操作流程以及規(guī)則使用等專項培訓(xùn)，不斷提升他們的數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)管理專業(yè)技術(shù)能力。與此同時，還要定期進行考核，檢驗管理專員等工作人員的業(yè)務(wù)能力，監(jiān)督其工作行為。

最后，建立人員互派機制，取長補短，因地制宜，精準施策。為破解政府數(shù)據(jù)開放主體在平臺管理方面的技術(shù)難題，提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，還可以嘗試建立人員互派機制。一方面，政府部門與企業(yè)進行人才互換交流，引進云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等領(lǐng)域的精英技術(shù)人才，提供平臺運營技術(shù)維護、數(shù)據(jù)需求整理匯總等服務(wù)。由政府管理、公共信息等領(lǐng)域的專家學(xué)者、行業(yè)帶頭人成立政府數(shù)據(jù)開放平臺專家委員會，并在規(guī)劃、決策方面出具意見以提供智力支持 〔10〕。另一方面，鑒于目前我國東西部地區(qū)在政府數(shù)據(jù)開放及平臺建設(shè)工作中的差距，可以發(fā)揮東西部干部交流機制的優(yōu)勢，將先進性、創(chuàng)新性的數(shù)字化治理理念引入中西部地區(qū)。通過開展交流、分享工作經(jīng)驗，學(xué)習(xí)先進的平臺建設(shè)管理模式，讓中西部地區(qū)政府部門工作人員有機會深入政府數(shù)據(jù)開放工作的技術(shù)前沿，不斷拓展工作思路、積累專業(yè)知識，為當?shù)氐恼當?shù)據(jù)開放工作作出貢獻。

二、以完善平臺功能為基礎(chǔ)，創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)開放平臺的服務(wù)形式

政府通過數(shù)據(jù)開放平臺向社會公眾開放數(shù)據(jù)的行為說明，平臺既是政府部門開放數(shù)據(jù)和公眾獲取數(shù)據(jù)的載體，也是政府部門和社會公眾相互溝通交流的渠道。因此，應(yīng)以完善平臺功能為基礎(chǔ)，以服務(wù)民生需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)開放平臺的服務(wù)形式。

（一）優(yōu)化、升級平臺的服務(wù)功能

政府數(shù)據(jù)開放平臺除應(yīng)具備便捷的引導(dǎo)檢索功能外，還應(yīng)根據(jù)不同數(shù)據(jù)使用者的具體需求，開設(shè)個性化的特色功能，全面優(yōu)化、升級政府數(shù)據(jù)平臺的服務(wù)功能。首先，政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)當提供智能化的高級搜索功能。在技術(shù)上全面升級平臺的搜素引擎，豐富搜索主題，可以按行業(yè)、領(lǐng)域、數(shù)據(jù)格式、應(yīng)用場景等進行分類，并將搜索結(jié)果主動推送給數(shù)據(jù)使用者。同時，平臺提供24小時的在線人工智能服務(wù)，數(shù)據(jù)使用者可以使用語音搜索或提出問題的功能獲取通過算法規(guī)則精準分析后匹配的結(jié)果。此外，可以增設(shè)關(guān)鍵詞自動推薦功能，按訪問量、下載次數(shù)、數(shù)據(jù)更新頻率、評價等級等多種升序或降序的排序功能，為用戶提供具體詳細的平臺操作指南和功能說明;還可以通過動畫形式向用戶說明平臺數(shù)據(jù)獲取的流程 〔11〕。其次，將可視化的平臺展示功能升級為更具人性化的場景式平臺引導(dǎo)功能，使政府數(shù)據(jù)開放更為具體清晰。政府數(shù)據(jù)開放平臺在升級原有平臺操作指南的基礎(chǔ)上，尤其是針對那些訪問頻度較高、較復(fù)雜的數(shù)據(jù)集，要提供更為直觀、動態(tài)靈活的多媒體平臺操作指南，還可對于免登錄注冊事項主動發(fā)送申請;在平臺主頁公開數(shù)據(jù)提供者聯(lián)系方式，便于數(shù)據(jù)使用者在遇到實在無法解決的技術(shù)難題時與數(shù)據(jù)提供方直接聯(lián)系，獲得精準的服務(wù)和指導(dǎo);政府數(shù)據(jù)開放平臺可以在首頁醒目位置呈現(xiàn)其他相關(guān)平臺的鏈接，在最大程度上節(jié)省用戶尋找相關(guān)平臺的時間成本。

（二）增強平臺數(shù)據(jù)分析工具的可用性

政府數(shù)據(jù)開放平臺除了要提供原始數(shù)據(jù)外，還要通過提供基本工具幫助用戶對數(shù)據(jù)進行分析、挖掘和利用。首先，精細化的梳理可幫助數(shù)據(jù)使用者對數(shù)據(jù)展開深入挖掘利用。從便利社會公眾與企業(yè)的角度出發(fā)，尤其是對非專業(yè)的初級數(shù)據(jù)使用者來說，可以根據(jù)自身需要在平臺頁面設(shè)置不同條件，獲得個性化、定制化的數(shù)據(jù)分析工具，對所需數(shù)據(jù)進行進一步精細化的統(tǒng)計分析，并將分析結(jié)果以柱狀圖、曲線圖等可視化形式呈現(xiàn)出來，讓數(shù)據(jù)使用者更加清晰地明白數(shù)據(jù)的發(fā)展變化情況 〔12〕。其次，政府數(shù)據(jù)開放平臺通過技術(shù)升級將數(shù)據(jù)分析工具與數(shù)據(jù)集相互聯(lián)結(jié)或嵌入，更高效地幫助非專業(yè)的初級數(shù)據(jù)使用者，使其在下載數(shù)據(jù)之前對數(shù)據(jù)集有宏觀的了解，甚至可以直接、便捷地獲取數(shù)據(jù)分析結(jié)果，無需下載原始數(shù)據(jù)。這里以地理空間工具為例進行分析。實踐中，政府數(shù)據(jù)開放平臺將政府數(shù)據(jù)與公共部門地理信息進行融合利用并應(yīng)用開發(fā)，如與高德地圖、百度等企業(yè)合作開發(fā)，使相關(guān)目的地位置在地圖上疊加出現(xiàn)，提供智能地圖導(dǎo)航功能 〔13〕。最后，針對專業(yè)數(shù)據(jù)使用者，為更好地滿足他們的數(shù)據(jù)獲取感，可在政府數(shù)據(jù)開放平臺設(shè)置開發(fā)者中心或者開發(fā)向?qū)У葯谀浚峁┱麄€流程多維度的數(shù)據(jù)開發(fā)工具和服務(wù)。

（三）提升平臺與用戶間的互動交流功能

賦予政府數(shù)據(jù)開放平臺互動交流功能，旨在搭建一個便于數(shù)據(jù)使用者與數(shù)據(jù)提供者進行雙向溝通交流的渠道。除了數(shù)據(jù)使用者向平臺提交相關(guān)數(shù)據(jù)集的單一評價（評價主要以星級評價和文字評價兩種形式為主）和平臺的建議反饋外，還可以升級量化為對數(shù)據(jù)的完整性、實時性、準確性、安全性、需求度等多維度進行打分評價 〔14〕。為了擴大數(shù)據(jù)使用者在平臺的參與度和積極性，平臺可以為用戶提供有關(guān)專業(yè)術(shù)語和平臺使用基本問題的解答，為用戶掃除使用障礙，增強用戶的體驗感和滿意度。平臺可以通過開設(shè)數(shù)據(jù)請求功能，了解數(shù)據(jù)使用者希望開放的數(shù)據(jù)，掌握社會公眾對數(shù)據(jù)的需求情況。

政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)堅持以社會公眾需求為宗旨設(shè)立溝通機制，積極主動收集和及時回應(yīng)數(shù)據(jù)使用主體的需求。政府數(shù)據(jù)開放平臺除通過常見的調(diào)查問卷方式向數(shù)據(jù)使用者征集建議外，還可以在政府數(shù)據(jù)開放平臺開設(shè)“數(shù)據(jù)知識學(xué)習(xí)專欄”，利用Flash 動畫、思維導(dǎo)圖等多媒體形式為社會公眾普及知識，加大官方宣傳力度，培養(yǎng)公眾知數(shù)據(jù)、識數(shù)據(jù)、用數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)意識。為了有效保障開放數(shù)據(jù)的準確性，如果數(shù)據(jù)使用者發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)集存在錯誤便可以向平臺反饋，平臺收到反饋意見后應(yīng)當盡快審查校對數(shù)據(jù)并清晰地向其他數(shù)據(jù)使用者提示數(shù)據(jù)糾錯的內(nèi)容以及相關(guān)的處理情況 〔15〕。為了擴大其社會影響性，吸引更多社會公眾的參與，政府數(shù)據(jù)開放平臺在平臺綜合頁面以及數(shù)據(jù)集頁面、數(shù)據(jù)工具頁面等設(shè)置分享二維碼傳播功能，數(shù)據(jù)使用者可將相關(guān)頁面以及二維碼信息分享到微信、微博和QQ等網(wǎng)絡(luò)社交媒體平臺。此外，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展需要，政府數(shù)據(jù)開放主體可開通微信、微博等官方的社交媒體賬號，主要負責向社會宣傳并推廣當?shù)氐恼當?shù)據(jù)開放工作任務(wù)安排以及完成情況，推送、宣傳政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)的新聞、最新政策、數(shù)據(jù)更新情況等，并通過社交媒體與社會公眾進行直接互動。

三、以加強數(shù)據(jù)治理為手段，夯實政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

對數(shù)據(jù)依法治理既是政府數(shù)據(jù)開放的基點，又是政府數(shù)據(jù)開放的強有力保障。政府作為數(shù)據(jù)的最大保有者，應(yīng)將數(shù)據(jù)視為政府所有的重要資產(chǎn)，對數(shù)據(jù)相關(guān)管理事務(wù)進行決策和行使權(quán)力。

（一）明確政府數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)范圍

政府開放的數(shù)據(jù)應(yīng)盡可能覆蓋社會公眾和企業(yè)需求度、利用度以及關(guān)注度高的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，應(yīng)當優(yōu)先開放行業(yè)潛力巨大，以及涉及教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、交通、金融、信用等與民生服務(wù)密切相關(guān)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的關(guān)鍵性政府數(shù)據(jù)。同時，還應(yīng)不斷加大政府數(shù)據(jù)開放的廣度和深度，增加開放數(shù)據(jù)集的豐富性、多樣性以及針對性，擴充數(shù)據(jù)使用者的數(shù)據(jù)來源，充分挖掘、整合、應(yīng)用、開發(fā)。政府部門在確定數(shù)據(jù)開放范圍時，應(yīng)當召開聽證會，聽取行業(yè)管理部門和社會公眾的意見、建議，社會公眾和企業(yè)也可以通過平臺對政府數(shù)據(jù)開放的范圍提出建議 〔16〕。同時，我國的法律規(guī)范應(yīng)當對現(xiàn)階段不適合開放的數(shù)據(jù)范圍作出統(tǒng)一規(guī)定，避免因地方性法規(guī)在數(shù)據(jù)開放范圍規(guī)定上的差異化而阻礙政府數(shù)據(jù)的開放共享。政府數(shù)據(jù)開放的主體及平臺還應(yīng)當遵守《網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開條例》等法律規(guī)范的要求，堅持以政府數(shù)據(jù)開放為原則、以政府數(shù)據(jù)不開放為例外的標準，秉承行政法上的適當與比例原則，對有關(guān)涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私的政府數(shù)據(jù)不得向社會公眾開放，減少因數(shù)據(jù)泄露而帶來的風(fēng)險 〔17〕。

（二）制定政府數(shù)據(jù)開放的目錄清單

政府數(shù)據(jù)開放主體及平臺應(yīng)當根據(jù)優(yōu)先開放重點領(lǐng)域數(shù)據(jù)和對開放數(shù)據(jù)進行分級分類的原則，制定政府數(shù)據(jù)開放的目錄清單，按照數(shù)據(jù)名稱主題、數(shù)據(jù)屬性、數(shù)據(jù)來源以及數(shù)據(jù)格式等類別對政府數(shù)據(jù)進行編目，進而對數(shù)據(jù)資源進行整合匯聚，確定數(shù)據(jù)開放的條件、程序以及數(shù)據(jù)更新的頻次 〔18〕。政府數(shù)據(jù)開放的目錄清單既可以是正面清單也可以是負面清單，但不管是哪種清單都必須經(jīng)過大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)主管部門和政府數(shù)據(jù)開放主體審核后通過平臺發(fā)布，以保證其權(quán)威性。此外，在數(shù)據(jù)編目過程中，還應(yīng)兼顧社會需求，廣泛聽取有關(guān)專家和社會公眾的意見 〔19〕。政府數(shù)據(jù)開放的目錄清單也要隨著制度政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化進行動態(tài)調(diào)整與修改，對政府數(shù)據(jù)開放工作進行評估，及時更新政府數(shù)據(jù)開放的目錄清單，逐漸擴大政府數(shù)據(jù)開放的范圍，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集的全覆蓋。

（三）確定政府數(shù)據(jù)開放程序

在政府數(shù)據(jù)開放的程序上，基本可以分為這樣四個環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)，政府數(shù)據(jù)開放主體在數(shù)據(jù)開放前通過平臺對開放數(shù)據(jù)進行安全風(fēng)險審核，如果存在風(fēng)險，即告知數(shù)據(jù)上傳提供部門，該部門應(yīng)當及時處理并反饋結(jié)果。第二個環(huán)節(jié)，政府數(shù)據(jù)開放與獲取時，平臺可以按要求將無條件開放的數(shù)據(jù)直接開放，而對于有條件開放的數(shù)據(jù)就需要數(shù)據(jù)使用者向平臺主管機關(guān)提出申請，申請內(nèi)容包括開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容、用途、數(shù)據(jù)利用的場景、安全保障手段等。大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)主管機構(gòu)就數(shù)據(jù)使用者提出的申請進行規(guī)范性審查，政府數(shù)據(jù)開放的主體就數(shù)據(jù)的用途、數(shù)據(jù)使用者的具體要求等進行審核。第三個環(huán)節(jié)，審核通過后，政府數(shù)據(jù)開放主體通過平臺與數(shù)據(jù)使用者簽訂數(shù)據(jù)授權(quán)使用協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)尤其是數(shù)據(jù)的具體使用要求，按照協(xié)議約定的方式以數(shù)據(jù)下載、平臺接口訪問等方式開放數(shù)據(jù) 〔20〕。這里需要考慮收費問題。雖然政府保有的數(shù)據(jù)是公共資源，具有公共產(chǎn)品的屬性，原則上應(yīng)當免費開放，但是如果對原始數(shù)據(jù)加工額外付出增值服務(wù)，可以收取最低成本的費用。也就是說，以免費開放獲取數(shù)據(jù)為原則，輔以最低成本收費。第四個環(huán)節(jié)，反饋與溝通階段。數(shù)據(jù)使用者發(fā)現(xiàn)通過平臺獲取的數(shù)據(jù)存在瑕疵或錯誤等問題，可以借助政府數(shù)據(jù)開放平臺提出異議，政府數(shù)據(jù)開放主體與數(shù)據(jù)平臺運營主體應(yīng)在各自權(quán)利責任范圍內(nèi)查明并在7個工作日內(nèi)予以答復(fù)。

（四）提高政府數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量

政府部門應(yīng)當充分借助數(shù)據(jù)開放平臺定期征集社會公眾的意愿、需求和建議，及時有效地向社會開放關(guān)注范圍廣、需求量大、價值密度高的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集，同時保證數(shù)據(jù)具備原始性、準確性以及完整性等基本特點，進而滿足數(shù)據(jù)使用者的體驗感和獲得感。

首先，破除數(shù)據(jù)壁壘，打造集約化的政府數(shù)據(jù)開放平臺。在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面為保證開放數(shù)據(jù)的完整性、準確性、有效性、時效性和可用性，應(yīng)為數(shù)據(jù)目錄清單、數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)交換匯聚、數(shù)據(jù)利用挖掘提供統(tǒng)一的平臺架構(gòu)和方案。政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)擴大開放數(shù)據(jù)集的數(shù)量以及數(shù)據(jù)集的覆蓋面，匯聚整合教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、交通、金融、信用等民生領(lǐng)域數(shù)據(jù)，協(xié)同應(yīng)用于個人與企業(yè)征信系統(tǒng)、社會救助、跨區(qū)域市場協(xié)同監(jiān)管等場景。因此，應(yīng)從數(shù)據(jù)使用者的真正需求出發(fā)，有針對性地向社會開放實際效能高、能解決民生問題、能創(chuàng)造價值的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集。例如，普及大容量數(shù)據(jù)接口，及時更新數(shù)據(jù)集，定期清理失效與重復(fù)數(shù)據(jù)集，避免數(shù)據(jù)低效化 〔21〕。進行政府數(shù)據(jù)開放平臺的集約化建設(shè)，有利于消除數(shù)據(jù)開放壁壘、數(shù)據(jù)孤島。從數(shù)據(jù)的覆蓋面來看，縱向可上到國家級政務(wù)信息開放平臺，下到市級政府數(shù)據(jù)開放平臺及相關(guān)企業(yè)，橫向可覆蓋到互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)，形成完整的數(shù)據(jù)覆蓋體系，提高政府部門辦事效率，實現(xiàn)管理模式轉(zhuǎn)型升級，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

其次，依托政府數(shù)據(jù)開放平臺，加強數(shù)據(jù)管理。要在國家層面設(shè)立覆蓋全國、涵蓋整個數(shù)據(jù)生命周期、各部門協(xié)同合作、數(shù)據(jù)共享交換、統(tǒng)一上傳的國家政府數(shù)據(jù)開放平臺，構(gòu)建上下聯(lián)動、縱橫協(xié)同的大平臺，充分利用人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，完成數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域的深度融合應(yīng)用、交流共享，實現(xiàn)全國政府數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理。同時，完善配套主題數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，為完善市場經(jīng)濟制度、社會征信系統(tǒng)、城市綜合管理、重大突發(fā)事件應(yīng)急措施、疫情防控等應(yīng)用場景提供數(shù)據(jù)分析支持和數(shù)字服務(wù);有序推進政府數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和挖掘利用，加快數(shù)字政府、智慧城市的建設(shè)進程 〔22〕。如疫情期間的健康碼，國家衛(wèi)健委與各省級衛(wèi)健委合作，利用信息化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)，推進健康碼與個人出行信息軌跡融合應(yīng)用、挖掘，應(yīng)用疫情防控場景，為國家疫情防控工作的整體部署起到了至關(guān)重要的作用。

最后，建立激勵機制。政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)工作應(yīng)當具有持續(xù)性和常態(tài)化。政府數(shù)據(jù)在平臺開放后還應(yīng)及時且持續(xù)地更新和增加，在源頭上保證數(shù)據(jù)供給充足，這樣才能開拓數(shù)據(jù)應(yīng)用挖掘的功能，社會公眾對政府數(shù)據(jù)的需求才能得到滿足。因此，為了更好地監(jiān)督平臺數(shù)據(jù)的更新與維護工作，確保開放的政府數(shù)據(jù)持續(xù)更新和增量不斷，可以建立獎懲機制，對及時更新數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)提供者給予一定獎勵，對妨礙數(shù)據(jù)更新和隱瞞真實數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)提供者實施適當?shù)奶幜P 〔23〕。

四、以平臺數(shù)據(jù)安全為保障，有效防范政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全風(fēng)險

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)是最重要的公共資源與生產(chǎn)要素，政府將依法采集獲取的數(shù)據(jù)向社會公眾進行開放，勢必會激發(fā)巨大的經(jīng)濟紅利，提高經(jīng)濟效益。但從數(shù)據(jù)安全角度來看，毫無限制地開放政府數(shù)據(jù)會給個人信息保護與網(wǎng)絡(luò)安全帶來難以估量的風(fēng)險，因此就需要在數(shù)據(jù)獲取源頭增設(shè)相應(yīng)的限制條件，尤其要對關(guān)系到國家秘密、商業(yè)機密和個人隱私的數(shù)據(jù)進行嚴格保護。

（一）從數(shù)據(jù)安全角度來看，要對數(shù)據(jù)進行分級分類的精細化管理

政府數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當對平臺上開放的數(shù)據(jù)進行分級分類的精細化管理和數(shù)據(jù)開放的全過程動態(tài)監(jiān)管。根據(jù)數(shù)據(jù)敏感程度不同設(shè)定不同的等級，依法對政府數(shù)據(jù)進行分級分類管理，結(jié)合區(qū)域與行業(yè)自身特點，在數(shù)據(jù)分級分類原則指導(dǎo)下明確實施細則，確定數(shù)據(jù)開放的類型、條件與監(jiān)管方式 〔24〕。其中，第一類是最大限度地普遍開放。這類主要是涉及民生服務(wù)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)使用者無需注冊或者只是用手機號經(jīng)過簡單注冊，用戶登錄后便可獲取數(shù)據(jù)，但是對于某些特定公開的數(shù)據(jù)集則需要提供身份信息進行實名認證。第二類是有條件依申請開放。這類主要是具備較高數(shù)據(jù)安全級別、較強的數(shù)據(jù)分析處理能力、明確時效性要求的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)使用者在獲取數(shù)據(jù)前在程序上需要先向平臺提出申請并寫明相關(guān)信息和獲取數(shù)據(jù)的理由，還要經(jīng)過平臺審核通過后方能獲取數(shù)據(jù)。第三類是有限開放即半開放式。這類主要是涉及個人隱私和商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)，這些原則上不能開放的數(shù)據(jù)在經(jīng)過數(shù)據(jù)清洗、脫敏、脫密技術(shù)處理后，或者經(jīng)過權(quán)利人授權(quán)同意后可以有條件地開放，即只能獲取分析后的數(shù)據(jù)結(jié)果而不能獲取原始數(shù)據(jù)。不論是哪一類數(shù)據(jù)，政府都應(yīng)承擔對數(shù)據(jù)開放以及應(yīng)用的整個生命周期進行事前、事中、事后的動態(tài)安全管理。數(shù)據(jù)開放前，政府要對數(shù)據(jù)進行脫敏處理和安全審查，還要防范不同數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)后產(chǎn)生的風(fēng)險，建立預(yù)警機制;數(shù)據(jù)開放后，政府要對數(shù)據(jù)的挖掘、開放應(yīng)用進行安全監(jiān)測。

（二）從技術(shù)角度來看，要完善和統(tǒng)一數(shù)據(jù)安全技術(shù)標準與規(guī)范

為避免申請接口時操作錯誤，導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全存在風(fēng)險，平臺應(yīng)為用戶提供有關(guān)技術(shù)術(shù)語和接口使用申請等事項詳細具體的解釋、使用指南和操作流程。同時，還應(yīng)在技術(shù)上保證數(shù)據(jù)接口的響應(yīng)速度與準確性的匹配度，減少數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險。政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)當盡可能擴大可機讀的數(shù)據(jù)集格式，相應(yīng)地減少或不提供不可機讀的數(shù)據(jù)集格式 〔25〕。大數(shù)據(jù)管理部門、政府數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)該在保障平臺數(shù)據(jù)安全方面加強與技術(shù)企業(yè)的合作，普及數(shù)據(jù)安全技術(shù)應(yīng)用，明確數(shù)據(jù)脫敏標準（過高或者過低的脫敏標準都不利于釋放數(shù)據(jù)價值和隱私保護），強強聯(lián)手，共筑保障數(shù)據(jù)安全的技術(shù)屏障。為保障賬戶安全考慮，應(yīng)當在現(xiàn)有的注冊登錄方式基礎(chǔ)上，加強賬戶和密碼的安保等級，重視圖片選擇、滑動圖像等動態(tài)驗證碼和人臉識別技術(shù)的使用，強調(diào)數(shù)據(jù)使用者的實名信息登錄認證，例如網(wǎng)易云盾等技術(shù)，確保數(shù)據(jù)使用者安全登錄。

（三）從平臺安全管理角度來看，要盡快制定專門的法律規(guī)范

平臺是政府數(shù)據(jù)開放的載體，政府部門應(yīng)當加強平臺安全的管理，國家應(yīng)當盡快制定有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放方面的法律，明確政府數(shù)據(jù)開放主體、權(quán)利義務(wù)、數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開放程序，厘清政府數(shù)據(jù)與政府信息的概念等問題。目前，可依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》以及正在討論中的《個人信息保護法（草案）》的規(guī)定，完善平臺授權(quán)協(xié)議內(nèi)容，包括用戶與平臺的權(quán)利義務(wù)、用戶個人數(shù)據(jù)收集、使用原則、隱私條款更新等，定期升級檢查平臺安全防護系統(tǒng)，確保政府數(shù)據(jù)開放平臺運行的安全穩(wěn)定性 〔26〕。平臺還要在數(shù)據(jù)開放利用的后期進行風(fēng)險管控，定期或在特殊時期（比如黨和國家重要會議、重要紀念日等）對政府數(shù)據(jù)開放利用、數(shù)據(jù)融合應(yīng)用進行風(fēng)險評估和動態(tài)監(jiān)管，降低數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險。應(yīng)建立政府數(shù)據(jù)開放安全應(yīng)急預(yù)案，對國家安全、商業(yè)秘密以及個人隱私等數(shù)據(jù)泄露的異常情況設(shè)置預(yù)警機制，實時監(jiān)管，保障政府數(shù)據(jù)開放工作安全有序地順利進行。同時，要加強安全法制法規(guī)教育，定期開展安全教育宣傳活動。數(shù)據(jù)使用者要增強安全防范和自我保護意識，遇到問題時要善于使用24小時在線的智能客服以及開發(fā)者的聯(lián)系方式，便于平臺及時糾錯及反饋問題，督促平臺及時改進。

數(shù)據(jù)是人工智能技術(shù)不斷迭變時代的一種原始且基礎(chǔ)的要素。從政府信息公開至今，越來越龐大繁雜的虛擬、實物資源的萬物互聯(lián)已經(jīng)成為未來時代發(fā)展的趨勢。當前，在大數(shù)據(jù)、智能技術(shù)的推動下，服務(wù)型政府發(fā)展不斷加速，從而加快了政府數(shù)據(jù)開放的進程。國內(nèi)外在數(shù)據(jù)開發(fā)、使用、開放等方面的實踐經(jīng)驗告訴我們，政府數(shù)據(jù)開放任重道遠，尤其是政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)工作具有長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點。在此情況下，即使不考慮我國在政策制度和技術(shù)發(fā)展等方面存在的障礙，單就政府數(shù)據(jù)開放中有關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬、主體責任以及權(quán)利義務(wù)如何平衡、數(shù)據(jù)流動與安全以及個人信息的保護等問題來說，都會在很大程度及范圍內(nèi)影響政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)程度與評價效果。因此，必須充分利用政府巨大的數(shù)據(jù)資源，有效激發(fā)政府數(shù)據(jù)資源的無限潛力，這就要求重視優(yōu)化頂層制度設(shè)計，加強政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量，增強政府數(shù)據(jù)開放平臺與用戶之間的有效溝通，建立規(guī)范化、科學(xué)化、制度化且具備統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)開放平臺，這樣才能助力國家現(xiàn)代化治理能力與治理體系的全面升級，推進數(shù)字政府的實現(xiàn)速度。

注 釋：

①用戶畫像又稱用戶角色，作為一種勾畫目標用戶、聯(lián)系用戶訴求與設(shè)計方向的有效工具，用戶畫像在各領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。用戶畫像最初是在電商領(lǐng)域得到應(yīng)用的，在大數(shù)據(jù)時代背景下，用戶信息充斥在網(wǎng)絡(luò)中，將用戶的每個具體信息抽象成標簽，利用這些標簽將用戶形象具體化，從而為用戶提供有針對性的服務(wù)。

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責任編輯 周 榮