〔摘要〕公眾對(duì)《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》的意見主要集中于該條例規(guī)定的合理性層面。從立法學(xué)視角看，立法位階和立法形式才是該條例的真正問(wèn)題所在。該條例授予外國(guó)人永居權(quán)的多方面內(nèi)容涉及“法律保留”問(wèn)題，原則上應(yīng)制定法律;即使因情勢(shì)所需暫時(shí)只能制定行政條例，所涉“法律保留”的規(guī)范內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的“法條授權(quán)”，以往的“空白授權(quán)”則因多個(gè)形式要件的缺乏而備受質(zhì)疑。因而，在充分考察國(guó)情民意的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持包括“法律保留”在內(nèi)的諸立法原則的前提下，盡快制定出臺(tái)規(guī)范外國(guó)人永居問(wèn)題的法律，應(yīng)是外國(guó)人永居問(wèn)題立法的正確選擇。

〔關(guān)鍵詞〕外國(guó)人，永久居留，法律保留，授權(quán)立法，立法原則

〔中圖分類號(hào)〕D998 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）04-0107-10

2020年春季，國(guó)家司法部公布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（下文簡(jiǎn)稱《條例（征求意見稿）》），其目的在于廣泛征求社會(huì)大眾和專業(yè)人士的意見建議，積極推動(dòng)外國(guó)人永久居留（下文簡(jiǎn)稱永居）制度的改革。外國(guó)人永居制度“在服務(wù)國(guó)家人才戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用，但也存在著申請(qǐng)條件不盡合理、簽發(fā)對(duì)象偏窄、待遇落實(shí)不到位等問(wèn)題。中國(guó)的永久居留證曾一度被稱為‘最難拿到的綠卡” 〔1〕?！稐l例（征求意見稿）》公布后，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)上都引起了相當(dāng)強(qiáng)烈的反響，公眾意見主要集中于外國(guó)人永居問(wèn)題的立法形式，以及包括申請(qǐng)資格和條件、國(guó)民待遇和管理機(jī)制等方面在內(nèi)的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，該項(xiàng)立法終因民間意見太大被迫懸置。但懸置并不意味著問(wèn)題的解決，通過(guò)永居制度的合理設(shè)計(jì)引入外國(guó)專家人才以利用好國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)人才市場(chǎng)，不僅是需要盡快解決的重要法律問(wèn)題，也是落實(shí)國(guó)家重要發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，這對(duì)推動(dòng)我國(guó)改革開放的深入和加快中國(guó)特色社會(huì)主義涉外法治建設(shè)都具有重要意義?！案母锱c法治需要同步展開，缺少任何一方，要么使社會(huì)發(fā)展停滯不前，要么使社會(huì)秩序陷入混亂?！?〔2〕 因而，在一段時(shí)間的沉淀之后，要理性地應(yīng)對(duì)好這些問(wèn)題，理應(yīng)作出法律技術(shù)的分析和原則策略的厘定，以助益于國(guó)家有關(guān)外國(guó)人永居制度的健全與完善。

一、外國(guó)人永久居留立法與“法律保留”原則

這次由國(guó)家司法部公布的《條例（征求意見稿）》采用的立法形式（“條例”）意味著，征求意見結(jié)束后勿需向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提交并獲得通過(guò)。它雖然以司法部的名義面向全國(guó)公眾征求意見，但擬以國(guó)務(wù)院行政立法的位階和“行政條例”的形式進(jìn)入國(guó)家法律體系。就此而言，我們可以根據(jù)這一既定的立法形式判斷它應(yīng)當(dāng)具有的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的界限，即“行政法規(guī)”作為以法律為上位法并且肩負(fù)細(xì)化和執(zhí)行法律之任務(wù)的規(guī)范形式，就必須嚴(yán)格遵守“法律保留”這一強(qiáng)制性憲法規(guī)范并以之為基本的立法原則。應(yīng)松年先生曾經(jīng)指出，《立法法》有一個(gè)非常重要的功能就是要為人大及其常委會(huì)與其他機(jī)關(guān)尤其是政府部門的立法權(quán)限劃清界限，即法律只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，其他部門包括國(guó)務(wù)院、各部委、地方人大都不能制定，這樣一項(xiàng)專門的權(quán)力是憲法保留給全國(guó)人大及其常委會(huì)的“專屬立法權(quán)”，這就是所謂的“法律保留”原則 〔3〕。可以說(shuō)，“法律保留”原則是鑒別具有某種實(shí)體內(nèi)容的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)屬于法律還是其他立法形式確定的合法性標(biāo)準(zhǔn)。我們對(duì)于外國(guó)人永居管理?xiàng)l例這種與廣大民眾利益關(guān)系巨大且引起廣泛強(qiáng)烈社會(huì)反響的立法事項(xiàng)，必須特別關(guān)注其在立法形式方面的合法性問(wèn)題。為此，需結(jié)合《條例（征求意見稿）》實(shí)體立法內(nèi)容，根據(jù)《立法法》關(guān)于“法律保留”原則的基本規(guī)定，對(duì)其立法形式的合法性作出分析。

《立法法》第八條明確規(guī)定了“法律保留”的11種情形：凡是涉及國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)、各級(jí)人民代表大會(huì)和“一府一委兩院”的產(chǎn)生、組織和職權(quán)事項(xiàng)、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度、犯罪和刑罰、限制公民人身自由的強(qiáng)制措施、對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度，以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度和訴訟、仲裁制度，以及其他應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)，都屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的保留范圍。這種由《立法法》專門設(shè)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的“法律保留”原則意味著，“對(duì)屬于特定國(guó)家機(jī)關(guān)專屬立法權(quán)限的事項(xiàng)，其他任何機(jī)關(guān)非經(jīng)授權(quán)，不得進(jìn)行立法;如果其他機(jī)關(guān)未經(jīng)授權(quán)又認(rèn)為必須立法，也只能向?qū)倭⒎?quán)機(jī)關(guān)提出立法的動(dòng)議，而不得自行立法” 〔4〕72。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的“法律保留”原則，從實(shí)體內(nèi)容上為我們提供了一個(gè)準(zhǔn)確全面地檢測(cè)某種立法形式是否具有合法性問(wèn)題的正式標(biāo)準(zhǔn)。

從《立法法》精神來(lái)看，《條例（征求意見稿）》授予外國(guó)人永居權(quán)的規(guī)定顯然與“法律保留”原則存在明顯沖突。《條例（征求意見稿）》的立法目的和實(shí)體內(nèi)容的核心都是要授予某些“外國(guó)人”以中國(guó)法定永居者的身份和權(quán)利，即通常所講的“綠卡”持有者身份。這種永居身份，雖然還稱不上中國(guó)公民身份或資格，但它卻賦予獲得永居權(quán)的外國(guó)人與中國(guó)公民在諸多方面平等的“國(guó)民待遇”，即“將永久居留外國(guó)人納入常住人口管理服務(wù)體系”。這意味著，中國(guó)公民享有的職稱評(píng)審、職業(yè)資格考試、政府獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)選、購(gòu)買自用和自住商品住房、交存和使用住房公積金、參加社會(huì)保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女接受義務(wù)教育等眾多基本待遇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利，永居外國(guó)人都可以平等地享有。早在2012年，中組部、人社部、公安部等25個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》第一條規(guī)定，持有中國(guó)“綠卡”的外籍人員除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利和義務(wù)外，原則上和中國(guó)公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù) 〔5〕。此次由國(guó)家司法部發(fā)布的《條例（征求意見稿）》仍然延續(xù)了這一制度內(nèi)容。這種除基本政治權(quán)利之外幾乎全面享有中國(guó)國(guó)民待遇的法律地位，可以說(shuō)已經(jīng)近乎一個(gè)主權(quán)國(guó)家所能給予一個(gè)外來(lái)加入者的極致了。以致有學(xué)者指出：“他們不僅獲得了出入境便利和永久居住資格，在工作、生活等領(lǐng)域也得到了與目的地國(guó)公民相同或接近的權(quán)利，或者說(shuō)準(zhǔn)公民權(quán)待遇?！?〔1〕 這種授予外國(guó)人永居者的權(quán)利，當(dāng)然是國(guó)家主權(quán)基本內(nèi)容的重要組成部分;而永居外國(guó)人根據(jù)此條例所獲得的眾多權(quán)利，已然包含了除政治權(quán)利之外的多項(xiàng)“公民基本權(quán)利”，因而該條例的出臺(tái)必然會(huì)觸及“法律保留”原則?！读⒎ǚā酚嘘P(guān)國(guó)家主權(quán)的法律保留事項(xiàng)，根據(jù)權(quán)威的解釋，其中就包括中國(guó)公民出入境和外國(guó)公民入出境制度。對(duì)于外國(guó)公民入出境制度，我國(guó)專門制定了《中華人民共和國(guó)出入境管理法》，而外國(guó)人永居權(quán)規(guī)范內(nèi)容則屬于該法的一部分。該法第四章對(duì)外國(guó)人居留問(wèn)題作出了基本規(guī)定，從立法實(shí)踐層面證明了外國(guó)人永居權(quán)問(wèn)題應(yīng)屬于“法律保留”中列舉的國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)范疇。

但問(wèn)題在于，當(dāng)前正在進(jìn)行的立法卻將外國(guó)人永居權(quán)問(wèn)題的立法置于《出入境管理法》下位法的層面，僅僅以行政條例的層次面世。從根本上講，這種立法層次的處理方式是不適當(dāng)?shù)?，因?yàn)橥鈬?guó)人入出境問(wèn)題與外國(guó)人永居權(quán)問(wèn)題是同一層面的問(wèn)題，且后者的重要性和產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)高于前者?；谏鲜隹剂浚热煌鈬?guó)人入出境問(wèn)題的立法層次是法律，則關(guān)于外國(guó)人永居權(quán)問(wèn)題的制度規(guī)范也應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律。對(duì)比一下國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)也可知，美國(guó)的移民法體系主要由《移民與國(guó)際法修正案》《1990年移民法》《2002家庭保薦移民法案》等法律和若干聯(lián)邦政府法規(guī)、法院司法解釋及行政規(guī)范性法律文件組成，但核心卻是幾部重要的法律。而中國(guó)關(guān)于外國(guó)人永居權(quán)問(wèn)題的立法形式，除了《出入境管理法》的幾條規(guī)定之外，占主導(dǎo)地位的則是2013年至今的6部由行政條例、部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件構(gòu)成的較低位階的法律文件?？梢?，我國(guó)移民法體系存在的嚴(yán)重不足之處，主要是“法律體系不健全”，具體表現(xiàn)為：“我國(guó)與永久居留有關(guān)的規(guī)定散落于多個(gè)不同的法律文件中，以行政法規(guī)、部門規(guī)章居多，且立法著眼點(diǎn)多在于審批、就業(yè)、醫(yī)療等個(gè)別問(wèn)題上，法律位階低，法律之間、部門之間的銜接不夠緊密，在制度上未形成體系?！?〔6〕 因而，從“法律保留”之主權(quán)事項(xiàng)、立法形式的平衡性以及完善我國(guó)移民法體系、提高效力與權(quán)威的視角看，對(duì)外國(guó)人永居問(wèn)題的規(guī)范都應(yīng)當(dāng)采取法律這一立法形式。同時(shí)，“法律保留本身就蘊(yùn)含了鼓勵(lì)乃至催促代議機(jī)關(guān)積極立法的制度取向” 〔7〕，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極糾正立法形式不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，盡快啟動(dòng)外國(guó)人永居問(wèn)題的法律制定工作。由行政部門以“行政條例”形式越俎代庖的做法，其不適當(dāng)性是顯而易見的。

二、外國(guó)人永久居留立法與“授權(quán)立法”問(wèn)題

一部規(guī)范永居外國(guó)人的好的法規(guī)，必須尊重和踐行“法律保留”原則?！稐l例（征求意見稿）》在對(duì)諸如涉及兌換外匯權(quán)利和稅收義務(wù)等“法律保留”領(lǐng)域的事項(xiàng)和問(wèn)題作出規(guī)范時(shí)，不僅不應(yīng)當(dāng)遺漏諸如“全球征稅”這樣的重要問(wèn)題，如若相關(guān)規(guī)定相比舊法有所創(chuàng)新和拓展，還應(yīng)當(dāng)獲得全國(guó)人大或其常委會(huì)的授權(quán)。具體來(lái)講，永居外國(guó)人兌換外匯權(quán)利、對(duì)永居外國(guó)人征稅特別是“全球征稅”，都涉及國(guó)家主權(quán)與基本權(quán)利的問(wèn)題，因而若要制定相關(guān)行政條例，“法律保留”和“授權(quán)立法”就是不可回避的重要問(wèn)題。在這里必須指出的是，一般情況下人們往往將稅收授權(quán)立法理解為“稅收專門授權(quán)立法”，也就是在開征新的稅種或出臺(tái)新稅法時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)預(yù)先作出授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收行政法規(guī)的決定。事實(shí)上，“稅收專門授權(quán)立法”只是稅收授權(quán)立法較少運(yùn)用的非主導(dǎo)性授權(quán)形式，在此之外，還有一種更為常見和方便的稅收授權(quán)立法形式——“稅收法條授權(quán)立法”，它是指“立法主體在其所制定的法律文件中，以法條形式授予其他主體制定稅收規(guī)范性法律文件相應(yīng)立法權(quán)限的授權(quán)立法。這種方式主要針對(duì)具體問(wèn)題的個(gè)別事項(xiàng)，授權(quán)內(nèi)容一般是某些具體稅種課稅要素的變動(dòng)。這種形式的授權(quán)立法比專門授權(quán)立法更為常見、廣泛” 〔8〕。永居外國(guó)人“全球納稅”問(wèn)題顯然屬于“具體稅種課稅要素的變動(dòng)”范疇，即屬于個(gè)人所得稅等稅種的納稅主體與征稅地域要素的變動(dòng)，因而對(duì)其制定行政條例應(yīng)當(dāng)以獲得全國(guó)人大的“稅收法條授權(quán)”為前提。考察我國(guó)的稅收授權(quán)立法歷程可知，全國(guó)人大曾經(jīng)在1984年和1985年兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院制定有關(guān)稅收的行政條例，1984年出臺(tái)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》已于2006年6月廢止，迄今仍然有效的是1985年出臺(tái)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定和條例的決定》。但很顯然，全國(guó)人大1985年作出的這個(gè)授權(quán)決定，在今天看來(lái)，存在著授權(quán)領(lǐng)域過(guò)寬、授權(quán)權(quán)力和時(shí)限缺乏限制等一系列問(wèn)題，并容易產(chǎn)生諸多不良制度后果。

從學(xué)者們對(duì)此問(wèn)題的討論來(lái)看，全國(guó)人大1984年和1985年的兩次授權(quán)立法屬于典型的“空白授權(quán)”，全國(guó)人大雖然對(duì)授權(quán)理由和目的作出了說(shuō)明，但卻“未對(duì)授權(quán)內(nèi)容、權(quán)限范圍、時(shí)間進(jìn)行嚴(yán)格的把控。立法機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)的稅收立法進(jìn)行有效的監(jiān)督和把控，越發(fā)偏離稅收法定主義的軌道” 〔8〕。對(duì)于這種起因于代議機(jī)關(guān)授權(quán)決定存在的瑕疵引致的稅收立法權(quán)轉(zhuǎn)移并由行政權(quán)力主導(dǎo)的問(wèn)題，有學(xué)者稱之為“代議機(jī)關(guān)失職導(dǎo)致稅收授權(quán)立法主導(dǎo)” 〔9〕。稅收法定原則作為世界各國(guó)公認(rèn)的法治原則，意味著稅收授權(quán)立法只能是代議機(jī)關(guān)暫時(shí)性的和例外性的迫不得已的選擇，而決不能夠?qū)⒍愂樟⒎?quán)的轉(zhuǎn)移和放任視為常態(tài)。即便基于社會(huì)情勢(shì)的需要不得已而作出授權(quán)立法的決定，也必須對(duì)被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)和立法事項(xiàng)依法作出嚴(yán)格限制，包括對(duì)被授權(quán)主體、授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)效力、授權(quán)目的、授權(quán)期限、轉(zhuǎn)授權(quán)禁止、監(jiān)督方式、法律責(zé)任等重要事項(xiàng)作出明確限制或規(guī)范，并應(yīng)詳細(xì)闡明授權(quán)立法的背景和理由。否則，主要稅收立法者就成了行政機(jī)關(guān)，而不再是代表人民主權(quán)的代議機(jī)關(guān)。因而，除非有法定標(biāo)準(zhǔn)的限制，否則代議機(jī)關(guān)不能對(duì)行政機(jī)關(guān)作出任何立法性授權(quán) 〔10〕33。由此可見，稅收授權(quán)立法必須遵循立法授權(quán)的明確性原則，通過(guò)否定式和肯定式兩種界定方式，排除那些明顯不符合明確性要求的授權(quán)立法決定，或者通過(guò)明確授權(quán)立法的目的、內(nèi)容、范圍、期限等要素，將授權(quán)立法控制在必要的合法限度之內(nèi) 〔11〕。在稅收問(wèn)題上，“空白授權(quán)”的制度后果是極其嚴(yán)重的，有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了精當(dāng)概括：“空白授權(quán)”會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的過(guò)度膨脹，形成自己立法、自己征管、自己受益、自我監(jiān)督的封閉怪圈，并對(duì)企業(yè)和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成嚴(yán)重威脅;侵蝕權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，進(jìn)一步削弱權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，造成立法監(jiān)督的虛設(shè);由于“空白授權(quán)”沒(méi)有能夠?qū)Λ@得授權(quán)的行政機(jī)關(guān)向其他機(jī)關(guān)的立法轉(zhuǎn)授權(quán)進(jìn)行限制，將進(jìn)一步造成更多行政機(jī)關(guān)的權(quán)力擴(kuò)張和監(jiān)督失控，同時(shí)也進(jìn)一步降低了相關(guān)立法的位階和效力，更加與稅收法定原則背道而馳 〔9〕。其必然的邏輯結(jié)果就是：“授權(quán)立法使公民基本權(quán)利不僅面臨法律的威脅，而且更多地受到法律以外的次級(jí)規(guī)范的威脅。” 〔12〕

既然“現(xiàn)行憲法事實(shí)上體現(xiàn)了法律絕對(duì)保留原則的精神，劃定了立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移立法職權(quán)的邊界” 〔13〕，那么，對(duì)于諸如永居外國(guó)人納稅問(wèn)題等應(yīng)當(dāng)制定法律予以規(guī)范的領(lǐng)域，除非立法條件確實(shí)不夠成熟，否則盡量不要進(jìn)行授權(quán)立法。在暫不適合進(jìn)行專門稅收立法之時(shí)，如果堅(jiān)持先制定行政條例后立法的策略，至少也要通過(guò)“稅收法條授權(quán)立法”的形式制定好規(guī)范外國(guó)人永居管理?xiàng)l例的稅收法條。事實(shí)上，全國(guó)人大已然認(rèn)識(shí)到稅收授權(quán)立法存在的問(wèn)題：“從實(shí)際效果看，國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定稅收條例，對(duì)我國(guó)基本形成多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的稅收體系發(fā)揮了重要作用;但與此同時(shí)，這一稅收制度架構(gòu)與稅收法定原則有相當(dāng)大的差距，也不符合法治精神，其缺陷和負(fù)面影響日益顯現(xiàn)?！币蚨奥鋵?shí)稅收法定原則”，“加快稅收立法進(jìn)程，將現(xiàn)行稅收條例上升為法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”?！?〕85 筆者認(rèn)為，既然全國(guó)人大認(rèn)為作出改變的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，則從更能彰顯國(guó)家主權(quán)權(quán)威的永居外國(guó)人管理立法開始，認(rèn)真落實(shí)稅收法定原則，不失為一個(gè)在好的時(shí)機(jī)作出的好的選擇。

三、外國(guó)人永久居留立法與基本國(guó)情的適應(yīng)

雖然《條例（征求意見稿）》并非正式頒行的法律文件，不具有現(xiàn)實(shí)的法律效力，但前述有關(guān)《條例（征求意見稿）》所涉法律保留、授權(quán)立法等方面問(wèn)題的分析，是基于憲法學(xué)、立法學(xué)視角對(duì)法規(guī)文本所進(jìn)行的立法技術(shù)與法律形式的適當(dāng)性考察和合理性判讀，有助于促進(jìn)各層級(jí)法律規(guī)范在頒布前預(yù)先達(dá)成彼此協(xié)調(diào)、相互銜接的體系和諧，目的在于將法律體系“理性化為一個(gè)毫無(wú)內(nèi)在矛盾的、抽象法命題的綜合體” 〔14〕30。然而，僅僅關(guān)注法律法規(guī)的形式和諧性是不夠的，還必須就其實(shí)體內(nèi)容予以關(guān)注、調(diào)諧，立法必須如艾森伯格所言與“社會(huì)命題”（social propositions）保持一致，即符合“社會(huì)一致性”（social congruence）原則?！?5〕44 通俗地說(shuō)，就是要符合“國(guó)情民意”。就問(wèn)題的此一向度而言，《條例（征求意見稿）》規(guī)定中所涉及的關(guān)于永居的申請(qǐng)條件、審批管理、服務(wù)待遇、法律責(zé)任等內(nèi)容都有其應(yīng)予考量的現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景，既要符合社會(huì)發(fā)展的實(shí)際規(guī)律與基本需求，也要滿足社會(huì)大眾的合理認(rèn)知與期待。這里可以從民族國(guó)家構(gòu)建、社會(huì)秩序維護(hù)、公平配置資源、實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇等國(guó)情需要出發(fā)予以分析，并結(jié)合普通民眾認(rèn)識(shí)、專家學(xué)者意見、國(guó)民意識(shí)加以批判性分析，同時(shí)要避免情緒化的偏見。理性的分析有助于一部既“接地氣”又頗具“前瞻性”立法的順利出臺(tái)。總體上看，《條例（征求意見稿）》之立法目的在于滿足我國(guó)進(jìn)一步深化改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求，有助于利用好國(guó)內(nèi)國(guó)外兩大人才資源，與不久前頒行的《外商投資法》相得益彰?！锻馍掏顿Y法》從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是以開放需求為導(dǎo)向確保外資管理的制度設(shè)計(jì)與開放進(jìn)程相適配，滿足優(yōu)化外商投資營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要 〔16〕。而《條例（征求意見稿）》同樣也是為了保障外國(guó)人在華的各項(xiàng)權(quán)利，規(guī)定其應(yīng)盡之義務(wù)，在總體立法方向上是正確的。但其相關(guān)內(nèi)容能否適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，還需結(jié)合具體國(guó)情民意予以分析。

（一）在外國(guó)人獲得永居身份和權(quán)利過(guò)程中，符合民族國(guó)家共同體的共同意愿是首要的合法性前提

民族國(guó)家是現(xiàn)代社會(huì)整合個(gè)體形成的政治共同體，是現(xiàn)代國(guó)家的基本形態(tài)，“一個(gè)民族一個(gè)國(guó)家”是其典型表現(xiàn)形式。我國(guó)憲法序言中明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，而憲法是民族國(guó)家的社會(huì)組織藍(lán)圖，規(guī)定了民族國(guó)家的成員身份 〔17〕。當(dāng)今中國(guó)仍然處于民族國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，更加需要強(qiáng)化各族人民對(duì)于“中華民族”共同身份的認(rèn)同。因此，我國(guó)憲法對(duì)于各民族特別是少數(shù)民族權(quán)利義務(wù)的規(guī)定與其對(duì)中華民族的身份認(rèn)同感是辯證統(tǒng)一的：維系這種身份認(rèn)同感一方面意味著國(guó)民對(duì)本民族特殊歷史文化傳統(tǒng)的認(rèn)同，民族區(qū)域自治制度是其典型體現(xiàn);另一方面更強(qiáng)調(diào)各民族都要認(rèn)同“中華民族”這一民族共同體，中國(guó)各民族在長(zhǎng)期奮斗共處中逐漸融生出濃厚的共同體情感和共同體意識(shí)，并且在經(jīng)受了嚴(yán)峻的歷史考驗(yàn)后愈加穩(wěn)固，這是“中華民族”這一政治符號(hào)必然誕生的歷史基礎(chǔ)。多元一體的中華民族是自然的、歷史的、文化的產(chǎn)物，是強(qiáng)大穩(wěn)固的“命運(yùn)共同體”，這是中華民族經(jīng)久不衰的根基所在。這一民族共同體的政治形式就是作為民族國(guó)家的現(xiàn)代中國(guó)，享有公民基本權(quán)利即是加入并認(rèn)同這一共同體的法律身份的體現(xiàn)。外國(guó)人永居條例的制定，必須考慮到永居權(quán)的取得實(shí)質(zhì)上意味著某些外國(guó)人在尚未加入中國(guó)國(guó)籍時(shí)就獲得了大部分與本國(guó)國(guó)民等同的待遇，但是他們并不必認(rèn)同中華民族。外國(guó)人由于經(jīng)貿(mào)往來(lái)、跨國(guó)婚姻、來(lái)華求學(xué)等原因，在獲得永居權(quán)的同時(shí)卻不需要中國(guó)公民的身份認(rèn)同，因而這部分“永久居留者”對(duì)于具有“同質(zhì)性”（取向）的中國(guó)民族國(guó)家而言就是一種“異質(zhì)性”的存在。即使在西方的民族認(rèn)同模式中，民族也被視為文化共同體，其成員即使不是完全同質(zhì)的，也是由共同的歷史記憶、文化、符號(hào)聯(lián)系在一起的 〔18〕3。既然“構(gòu)建和強(qiáng)化國(guó)民社會(huì)身份的同質(zhì)性，是國(guó)族與國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)民族間存在差異的國(guó)家的國(guó)族建設(shè)的根本所在” 〔19〕，那么，作為“異質(zhì)性”存在的永居外國(guó)人欲獲得只有中國(guó)公民才能夠享有的憲法基本權(quán)利，就必須得到這個(gè)共同體公民總體的同意，這并非僅僅是一種寬容與否的政治態(tài)度，而是民族國(guó)家共同體外部邊界劃定的合法性問(wèn)題。

當(dāng)然，獲得共同體公民總體的同意還需要一個(gè)前提條件，即“什么是你的貢獻(xiàn)”。加入一個(gè)繁榮強(qiáng)大的共同體就意味著享有它所創(chuàng)造的一切物質(zhì)、精神與制度文明成果。如果我們承認(rèn)，不是一個(gè)人的地位決定了他享有權(quán)利的水平而是他付出的義務(wù)劃定了他享有幸福生活的權(quán)利，是一條現(xiàn)實(shí)主義的法律原則的話 〔20〕70，那么，我們也就應(yīng)當(dāng)能夠準(zhǔn)確推知，任何想加入這一共同體的外國(guó)人，都必須證明你對(duì)這一共同體有著實(shí)質(zhì)性的明顯貢獻(xiàn)或者能夠作出這種貢獻(xiàn)，例如美國(guó)移民發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，就是許多“有技能的”移民是通過(guò)簽證先行獲得合法的永久居留資格 〔21〕。當(dāng)然，基于對(duì)人道主義原則的吸納，比如允許有條件地投靠近親屬而獲得共同體的某些權(quán)利或成員資格，則是一個(gè)必要的例外。民族國(guó)家共同體必須基于某種原則維持一個(gè)比較清楚的邊界，否則，一旦政治共同體的邊界模糊不清或者被人為毀損，則共同體自身的認(rèn)同和維系就會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題，甚至遭遇生存危機(jī)，這顯然是共同體絕大多數(shù)成員應(yīng)當(dāng)竭力避免的災(zāi)難性后果。美國(guó)為了促進(jìn)“公民融合”，規(guī)定所有意圖入籍的移民必須完成一系列的測(cè)試、課程、面試，在語(yǔ)言技能與公民意識(shí)方面需要達(dá)到法定的條件才能獲得永居的資格 〔22〕。因而，必須為外國(guó)人永居權(quán)的獲得設(shè)置必要的法定“門檻”，此即申請(qǐng)和獲得永居權(quán)的法定條件：除了漢語(yǔ)水平和中國(guó)文化的考試、申請(qǐng)積分、人才等級(jí)資質(zhì)性等必要考量因素外，“沒(méi)有犯罪記錄”亦應(yīng)成為不可缺少的限定條件，因?yàn)楣餐w不可以為了接納新加入者而冒降低自己的秩序安定度和幸福生活水平的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也便于永居外國(guó)人獲得本地居民的接納與認(rèn)可，更好地融入社會(huì)生活。

（二）中國(guó)既有的民族共同體結(jié)構(gòu)已然為外籍人口的加入和外國(guó)人在華永居身份的獲取設(shè)定了“結(jié)構(gòu)性容量”的限制

與統(tǒng)一的多民族國(guó)家形成對(duì)照的是，移民國(guó)家的人口組成結(jié)構(gòu)有著復(fù)雜多樣的種族構(gòu)成、文化族群或宗教信仰，這類國(guó)家往往受制于多元價(jià)值的對(duì)立或沖突，政府為了維持社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，不能表現(xiàn)出特定的價(jià)值或宗教、文化的傾向性，憲法也因此逐漸形式化了。美國(guó)作為一個(gè)典型的移民國(guó)家，其社會(huì)看上去以自由民主等為主導(dǎo)價(jià)值信念，但憲法、其他法律以及政府決策只能以形式性的法律規(guī)則或政策規(guī)范整合社會(huì)中差異明顯的各個(gè)族群，即便是曾經(jīng)具有基督教傳統(tǒng)的學(xué)校亦因?yàn)槠渌幕蜃诮绦叛鲎迦旱募尤耄仨毾羝湓凶诮虄A向。因而，在文化與宗教多元化、由眾多族群構(gòu)成的移民國(guó)家，“眾神紛爭(zhēng)”是必然現(xiàn)象，社會(huì)求得和諧一致的唯一途徑就是憲法法律價(jià)值的形式化，即憲法法律可以宣示自由、平等、民主、人權(quán)、法治等價(jià)值，但這些價(jià)值的具體含義是什么，只能留待各個(gè)具有不同文化與宗教背景的族群去具體解釋，因而其司法過(guò)程也必然是形式化的，形式重于實(shí)體成為其法律制度的一個(gè)突出特征。在桑德爾看來(lái)，美國(guó)式自由主義意味著實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正并非達(dá)致實(shí)體意義上的善，而事實(shí)恰恰是：它拒絕在競(jìng)爭(zhēng)性的實(shí)體目標(biāo)之間預(yù)先作出選擇，選擇的答案只能交給法律程序作出，而不可能預(yù)先設(shè)計(jì)或預(yù)知〔23〕335。

中國(guó)不同于傳統(tǒng)意義上的移民國(guó)家，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)中的絕大多數(shù)都是本土原生性的民族，占主體的漢族與各少數(shù)民族雖存在一定的文化差異，但由于種族上的同一性和文化傳統(tǒng)上的相互影響，并且在歷史長(zhǎng)河中經(jīng)受過(guò)很多共同的重大考驗(yàn)，所以各民族不但普遍能夠彼此理解，而且既有民族結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)與社會(huì)秩序之間歷史地形成了穩(wěn)定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不容外來(lái)因素輕易改變和打破。以此觀照外國(guó)人永居問(wèn)題立法，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)既有的民族共同體結(jié)構(gòu)已然為外籍人口的加入和外國(guó)人在華永居身份的獲取設(shè)定了一個(gè)合法性邊界，那就是：外來(lái)人口的嵌入量必須受到我國(guó)文化、宗教、種族等方面“結(jié)構(gòu)性容量”的限制，不能突破中華民族共同體原有的基本構(gòu)成結(jié)構(gòu)，中國(guó)不能演變成美國(guó)那樣的移民國(guó)家，也不能像法國(guó)、德國(guó)等傳統(tǒng)民族國(guó)家那樣因外來(lái)人口加入而逐漸“移民國(guó)家化”。因而，中國(guó)吸納外來(lái)人口的開放策略必須是有限度的，必須遵循“量少而精”“寧缺毋濫”的原則。對(duì)于外國(guó)人永居資格的授予，就必須在立法中預(yù)先加以必要的實(shí)質(zhì)與形式要件的限制?！稐l例（征求意見稿）》第七條規(guī)定就體現(xiàn)了這一精神：“必要時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，對(duì)外國(guó)人永久居留資格實(shí)行定額審批制度?！钡傮w上，此類條款內(nèi)容過(guò)于模糊且彈性過(guò)大。與之相對(duì)比的是澳大利亞高度計(jì)劃性的移民政策，移民計(jì)劃每個(gè)組成部分的規(guī)劃水平都是固定的且側(cè)重于吸引特定職業(yè)的熟練工人 〔24〕。對(duì)我國(guó)而言，更加合理的設(shè)計(jì)是，“永久居留權(quán)”應(yīng)當(dāng)采取緊缺職業(yè)清單制度、積分評(píng)估制度、配額制度、勞工證制度多措并舉、多管齊下的策略〔25〕。并且要通過(guò)不斷完善以盡可能防止制度漏洞，提高申請(qǐng)的門檻條件，建立完備的善后處理機(jī)制：“健全退出機(jī)制。完善取消永久居留資格的情形和程序，對(duì)危害我國(guó)國(guó)家安全和利益、被處驅(qū)逐出境、弄虛作假騙取永久居留資格、在中國(guó)境內(nèi)居留未達(dá)到規(guī)定時(shí)限，以及被人才引進(jìn)部門終止引進(jìn)等不適宜在中國(guó)境內(nèi)永久居留的外國(guó)人，應(yīng)當(dāng)依法取消其永久居留資格，并在規(guī)定期限內(nèi)限制其再次申請(qǐng)永久居留資格?！?〔26〕 總之，應(yīng)在積極吸納各類外來(lái)人才的同時(shí)，謹(jǐn)慎避免過(guò)多低素質(zhì)外來(lái)移民對(duì)我國(guó)人口組成結(jié)構(gòu)的沖擊。

（三）作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)優(yōu)質(zhì)資源的有限性也決定了授予外國(guó)人永居權(quán)必須考量資源配置的公正性與透明性

《條例（征求意見稿）》引發(fā)爭(zhēng)議的一個(gè)重要背景，在于永居外國(guó)人實(shí)際上獲得了除政治權(quán)利以外的幾乎全部國(guó)民待遇，特別是在教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老等稀缺資源領(lǐng)域獲得了同等國(guó)民待遇。根據(jù)中國(guó)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，北京外籍人士數(shù)量為91102人，上海外籍人士數(shù)量為143496人，全國(guó)外籍人士總共為593832人，僅北京和上海的外籍人士數(shù)量就占到全國(guó)總量的近40% 〔27〕。中國(guó)外籍高端人才的“空間分布不均衡，呈‘東南密而西北疏的‘中心-外圍格局” 〔28〕。這一格局較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不但不會(huì)改變，而且還會(huì)有所強(qiáng)化。據(jù)此可以預(yù)判，一旦現(xiàn)有《條例（征求意見稿）》正式頒行，獲得第一批次永居權(quán)的外國(guó)人將主要集中在京滬廣深一線城市及長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，因?yàn)檫@些地區(qū)集中了中國(guó)最多最優(yōu)質(zhì)的科技、教育、資金、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)稀缺資源。在本國(guó)居民因嚴(yán)格的戶籍制度管控及其他限制而獲取相關(guān)資源困難重重的情形下，如若外國(guó)人永居申請(qǐng)條件設(shè)置過(guò)于寬松，“永久居留者”及其配偶、子女、父母卻有可能借助門檻有限、疏漏難免的申請(qǐng)條件，順利獲得本國(guó)居民難以企及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)稀缺資源，則名義上賦予永居外國(guó)人的國(guó)民待遇存在蛻變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的“超國(guó)民待遇”的制度風(fēng)險(xiǎn)，從而加劇資源配置的不公正現(xiàn)象。再如，某些永居外國(guó)人帶入的子女?dāng)?shù)量可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于中國(guó)公民平均子女?dāng)?shù)，這樣勢(shì)必對(duì)本國(guó)居民人為制造分配不公，對(duì)此應(yīng)當(dāng)加以合理限制。故此，在永居外國(guó)人“國(guó)民待遇”配置方面，應(yīng)當(dāng)注意比例原則的衡量，既要讓永居外國(guó)人獲得適當(dāng)?shù)馁Y源配給，又要避免出現(xiàn)超國(guó)民待遇。在外國(guó)人永居立法問(wèn)題上，只有那種有利于利用好國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種人才資源，最大限度地助力中國(guó)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，才是妥當(dāng)合理的立法選擇。

此外，由于《條例（征求意見稿）》中有關(guān)申請(qǐng)條件的規(guī)定存在大量模糊不清之處，特別是引進(jìn)人才的標(biāo)準(zhǔn)和門檻方面的規(guī)定不夠明確，如“突出貢獻(xiàn)”“杰出成就”“因國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”“急需緊缺”等語(yǔ)詞都存在需要進(jìn)一步解釋的空間，推薦專業(yè)人才的標(biāo)準(zhǔn)等亦需要進(jìn)一步細(xì)化;特別是《條例（征求意見稿）》第十九條以“其他正當(dāng)理由”作為申請(qǐng)條件的規(guī)定，留下的裁量空間過(guò)大。鑒于“行政主體具體化不確定法律概念往往面臨著兩個(gè)或兩個(gè)以上解釋意義的選擇問(wèn)題” 〔29〕，在配套規(guī)定、細(xì)則不完善的情形下，過(guò)于模糊的規(guī)定只會(huì)留下巨大的自由裁量和操作的空間，必然會(huì)給實(shí)踐中的制度運(yùn)作留下權(quán)力尋租、利益輸送和執(zhí)法腐敗的隱患。

（四）授予永居外國(guó)人相關(guān)經(jīng)濟(jì)金融權(quán)利要以維護(hù)國(guó)家安全和利益為前提

引進(jìn)優(yōu)秀外國(guó)人才、吸引外國(guó)投資助益我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)國(guó)家安全和利益并不矛盾，而是相輔相成的。為更好地對(duì)移民和出入境管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成移民管理工作合力，2018年3月，國(guó)務(wù)院將公安部的出入境管理職責(zé)與邊防檢查職責(zé)整合，建立國(guó)家移民管理局。國(guó)家移民局的成立是新時(shí)代國(guó)家移民管理改革邁出的重要一步 〔6〕，其負(fù)責(zé)外國(guó)人停留居留和永居管理、難民管理、國(guó)籍管理，承擔(dān)移民領(lǐng)域國(guó)際合作等事務(wù)。在現(xiàn)今復(fù)雜多樣的國(guó)際環(huán)境下，作為國(guó)家移民管理改革最重要的配套工程，外國(guó)人永居條例具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)，必須充分考慮到其對(duì)我國(guó)國(guó)家安全和利益可能造成的潛在威脅。其中，就外國(guó)人入出境而論，對(duì)申請(qǐng)永居權(quán)的外國(guó)人進(jìn)行嚴(yán)格的背景調(diào)查是十分必要的，而《條例（征求意見稿）》第二十六條所規(guī)定的不予批準(zhǔn)的情形并未包含“違法犯罪記錄”，容易留下一定的隱患;對(duì)于外國(guó)人永居后的管理，也需要防控可能出現(xiàn)的犯罪行為。對(duì)此有學(xué)者建議，“將在中國(guó)擁有永久居留權(quán)的外國(guó)人納入刑法的屬人管轄范圍之內(nèi)” 〔30〕，確實(shí)有其必要性。此外，負(fù)責(zé)永居資格審批的機(jī)關(guān)層級(jí)不宜過(guò)低，《條例（征求意見稿）》第二十條規(guī)定各地縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理申請(qǐng)，操作空間過(guò)大，容易被意圖從事違法犯罪活動(dòng)的外國(guó)人通過(guò)權(quán)力尋租的方式利用。與之相對(duì)照的是，美國(guó)各州負(fù)責(zé)移民審批和管理的機(jī)構(gòu)直接隸屬于美國(guó)聯(lián)邦政府移民局，由中央政府直接負(fù)責(zé)永居資格的審批，不允許審批權(quán)的進(jìn)一步委托轉(zhuǎn)移，這就增加了權(quán)力尋租的成本和難度，收縮了自由裁量的空間，也便于中央政府對(duì)移民事務(wù)的監(jiān)督管理和總體掌控。就授予永居外國(guó)人外匯匯付權(quán)利而言，鑒于金融安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行較為嚴(yán)格的外匯管制?！稐l例（征求意見稿）》第三十九條規(guī)定永居外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)取得的收入，在完稅后可以按規(guī)定兌換外匯匯往國(guó)外，卻沒(méi)有明確給出外匯額度管制的限制，既有超國(guó)民待遇之嫌，亦留下外匯資金大量流失的制度漏洞，必須未雨綢繆，在立法立規(guī)之初就應(yīng)當(dāng)盡量作出細(xì)致完備的規(guī)定。

以法律思維理性看待和分析條例內(nèi)容，肯定其正向效用，而不是從單純的民族主義或者狹隘的種族主義立場(chǎng)出發(fā)惡意評(píng)論，是對(duì)待立法的應(yīng)有態(tài)度?！稐l例（征求意見稿）》雖然距離專門性法律尚有一定距離，但相較于舊法還是有明顯進(jìn)步，將是我國(guó)全面依法管理在華外國(guó)人的重要開端 〔31〕。立法必須符合國(guó)情民意，國(guó)情與民意是互通的，民意是國(guó)情的反映并構(gòu)成國(guó)情認(rèn)知的基礎(chǔ);民意本質(zhì)上就是民眾對(duì)于立法能否適應(yīng)我國(guó)國(guó)情需要的主觀認(rèn)知的匯集。對(duì)于喧囂的民眾認(rèn)知，應(yīng)進(jìn)行“二階觀察”意義上的批判與思考?！岸A觀察”不同于“一階觀察”，是對(duì)一階觀察的反思性觀察，有助于避免出現(xiàn)盲目論斷和偏見 〔32〕。對(duì)于當(dāng)前輿情中彌漫的所謂《條例（征求意見稿）》有意偏袒永居外國(guó)人，賦予其更多的權(quán)利、較少的義務(wù)，使得本國(guó)公民淪為“二等公民”等觀點(diǎn)，通過(guò)二階觀察可以清楚地辨析其狹隘民族主義本質(zhì)，進(jìn)而將外國(guó)人永居問(wèn)題置于“人類命運(yùn)共同體”觀念考量之下，從而有助于明晰這一制度設(shè)計(jì)意在吸納優(yōu)秀外國(guó)人才、助益中華民族偉大復(fù)興的根本宗旨。

四、外國(guó)人永久居留立法應(yīng)堅(jiān)持的原則

從政治層面看，當(dāng)代中國(guó)的立法必須服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展要求這個(gè)總目標(biāo)，中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征既充分體現(xiàn)在立法的各項(xiàng)原則、制度和規(guī)范中，又受到法律的原則、制度和規(guī)范的保障 〔33〕3。而“中國(guó)特色的社會(huì)主義法治是有著自己的獨(dú)立價(jià)值、形式和道路的前所未有的規(guī)則治理的事業(yè)” 〔34〕，在制定法律法規(guī)的過(guò)程中我們必須對(duì)立法的普適性與民族性或稱中國(guó)性的關(guān)系處理問(wèn)題予以充分考量。為此，基于前述討論，本研究提出如下應(yīng)予堅(jiān)持的關(guān)于外國(guó)人永居問(wèn)題的立法原則：

（一）堅(jiān)持法律保留原則

在依法治國(guó)、建設(shè)“法治中國(guó)”的背景下，立法活動(dòng)必須受到“法律保留”原則的約束，外國(guó)人永居條例的制定必須遵循《立法法》關(guān)于“法律保留”的規(guī)定及其原則精神，行政部門對(duì)屬于法律保留事項(xiàng)的立法應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行上位法而進(jìn)行的法律具體化活動(dòng)為限，如若確需在法律保留領(lǐng)域有所創(chuàng)新或拓展，應(yīng)以得到全國(guó)人大或其常委會(huì)的明確授權(quán)為前提?！读⒎ǚā访鞔_了行政立法可以規(guī)定的事項(xiàng)是“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)”，因此外國(guó)人永居條例的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限定在具體執(zhí)行國(guó)家《出入境管理法》上，不應(yīng)當(dāng)有明顯逾越該法第四章的內(nèi)容。《出入境管理法》第四章對(duì)外國(guó)人在華居留明顯持嚴(yán)格限制的態(tài)度，主要體現(xiàn)為第三十條的規(guī)定，“外國(guó)人工作類居留證件的有效期最短為九十日，最長(zhǎng)為五年;非工作類居留證件的有效期最短為一百八十日，最長(zhǎng)為五年”。因而，外國(guó)人永居條例在外國(guó)人永居資格的申請(qǐng)條件、居留期限上的設(shè)定應(yīng)符合上位法的規(guī)定，不宜過(guò)分寬松;此外，外國(guó)人永居條例在外匯匯付、征稅等需要明確授權(quán)才能作出規(guī)定的事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循各項(xiàng)授權(quán)限制;即使根據(jù)“空白授權(quán)”制定規(guī)范，亦需在探究上位法立法宗旨和原則精神的基礎(chǔ)上自覺(jué)接受授權(quán)立法的限制和監(jiān)督。當(dāng)然，設(shè)若外國(guó)人永居條例堅(jiān)持現(xiàn)有的立法風(fēng)格，有意超出《出入境管理法》的框架對(duì)外國(guó)人永居權(quán)利義務(wù)作出較多“突破性”規(guī)定，則建議首先修改上位法，或者干脆由全國(guó)人大直接制定法律，以防抵觸“法律保留”原則的情形出現(xiàn)，亦可同時(shí)獲得提高立法層次和規(guī)范效力等諸多方面的好處。

（二）堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則

一個(gè)國(guó)家在法本質(zhì)上就是“一個(gè)統(tǒng)一的法律秩序”，凱爾森將其對(duì)這一概念的理解貫徹進(jìn)他的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)法律體系理論之中：現(xiàn)代法律秩序從創(chuàng)制的視角看就是一種動(dòng)態(tài)規(guī)范體系，法律規(guī)范有效性的根源在于它是根據(jù)特定的有效規(guī)則被創(chuàng)制出來(lái)的;法律秩序從形式的視角看則是一個(gè)靜態(tài)的規(guī)范體系，任一規(guī)范總能夠上溯到一個(gè)上位規(guī)范，直到上溯到憲法規(guī)范，憲法規(guī)范則可以上溯到“基礎(chǔ)規(guī)范”〔35〕128-130 。凱爾森的理論集中闡釋了“法制統(tǒng)一”的重要原理：由上位法派生制定出更加具體的下位法，而下位法規(guī)范可以上溯到上位法根據(jù)。當(dāng)然，“法制統(tǒng)一”還必須包括同一位階的法律不能相互矛盾、相互沖突的內(nèi)容。外國(guó)人永居條例的制定理應(yīng)堅(jiān)持與不同位階的相關(guān)法律規(guī)范在價(jià)值追求與內(nèi)容上的協(xié)調(diào)一致性。我國(guó)《出入境管理法》在授予外國(guó)人居留權(quán)的問(wèn)題上秉持相對(duì)保守的態(tài)度，而此次外國(guó)人永居條例的制定卻表征著我國(guó)法律對(duì)接納外國(guó)人來(lái)華居留態(tài)度的明顯轉(zhuǎn)變，對(duì)于這種立法精神的變化，立法者應(yīng)予謹(jǐn)慎注意。外國(guó)人永居條例一旦實(shí)施，獲得永居權(quán)的外國(guó)人勢(shì)必成為一類新型的法律主體，但我國(guó)其他法律部門對(duì)永居外國(guó)人這類新型法律主體顯然缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定，這就使得外國(guó)人永居條例在我國(guó)的法律體系中立顯突兀，外國(guó)人永居條例與現(xiàn)行法律存在不銜接、不統(tǒng)一甚至沖突的問(wèn)題在所難免。因此，在外國(guó)人永居條例制定過(guò)程中需要注意與其他相關(guān)法律的縱向符合關(guān)系與橫向協(xié)調(diào)關(guān)系，特別是強(qiáng)制性規(guī)定不能與其上位法相抵觸，相應(yīng)的配套制度與法律解釋的出臺(tái)亦應(yīng)照顧到法律體系的統(tǒng)一性問(wèn)題，并予以有意識(shí)補(bǔ)正。

（三）堅(jiān)持適應(yīng)國(guó)情原則

賦予外國(guó)人永居權(quán)必然關(guān)涉國(guó)家的資源分配、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全等多方面的問(wèn)題，因而必須慮及國(guó)情需要與民眾認(rèn)知。而且，在立法工作中“正確地認(rèn)識(shí)中國(guó)的國(guó)情”，“從實(shí)際出發(fā)”，“從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)”，“全面把握客觀規(guī)律”，都是《立法法》載明的原則精神?！?〕60就業(yè)問(wèn)題是外國(guó)人永居立法必須考慮的重要因素，而我國(guó)目前仍然面臨著較大的就業(yè)壓力。2019屆全國(guó)普通高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)上的資料顯示，2019年全國(guó)普通高校畢業(yè)生總計(jì)834萬(wàn)人，仍然存在嚴(yán)峻的就業(yè)挑戰(zhàn)，同時(shí)，過(guò)剩產(chǎn)能職工、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、困難及特殊群體每年的就業(yè)需求都處于小幅增長(zhǎng)狀態(tài)，失業(yè)人數(shù)繼續(xù)增加，國(guó)家面臨的就業(yè)壓力持續(xù)增大 〔36〕。在國(guó)內(nèi)仍存在較大就業(yè)壓力、就業(yè)環(huán)境仍亟待改善的情勢(shì)下，首先應(yīng)予滿足的是本國(guó)居民的就業(yè)需要，為避免引起國(guó)民的不滿情緒，可在對(duì)就業(yè)勞動(dòng)市場(chǎng)作細(xì)分調(diào)研的基礎(chǔ)上，著重引進(jìn)那些能夠填補(bǔ)我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)供給缺口的人才。當(dāng)然，對(duì)于尖端人才的引進(jìn)，不應(yīng)受此限制?？傮w上，外國(guó)人永居條例的制定必須充分考慮到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、安全、資源等多方面狀況，既要符合國(guó)情又要順應(yīng)民意，必要時(shí)要對(duì)人民作出解釋和說(shuō)明，以確保立法的合理性和正當(dāng)性。

（四）堅(jiān)持權(quán)利平等原則

外國(guó)人永居條例授予永居外國(guó)人的至多只能是除政治權(quán)利以外為中國(guó)公民普遍享有的各項(xiàng)“基本權(quán)利”，在權(quán)利義務(wù)配置上不能明顯失衡，避免出現(xiàn)“超國(guó)民待遇”現(xiàn)象。舉其要者，本國(guó)公民受到嚴(yán)格的戶籍制度約束，在一線城市落戶極為困難，而根據(jù)《條例（征求意見稿）》的規(guī)定，在華外國(guó)人并不需要很高的“門檻”即可以在一線城市落戶成為“常住人口”，就存在“超國(guó)民待遇”之嫌。此外，在稅收與外匯管理方面，《條例（征求意見稿）》也存在給予永居外國(guó)人過(guò)高待遇的情況。有學(xué)者明確指出，“‘綠卡改革以吸引國(guó)際人才為宗旨，但不能以損害本國(guó)公民權(quán)利和公民意識(shí)為代價(jià)，不能形成永久居留外國(guó)人的‘超國(guó)民待遇” 〔1〕。區(qū)別性對(duì)待本國(guó)公民與永居外國(guó)人的舉措，容易引起本國(guó)公民不滿?；诖?，在外國(guó)人永居條例的制定過(guò)程中必須注意權(quán)利平等問(wèn)題，確保永居外國(guó)人與我國(guó)公民之間權(quán)利義務(wù)的平等，以杜絕永居外國(guó)人“特權(quán)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（五）堅(jiān)持民主立法原則

所謂民主立法，“就是要求法律真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利、切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益” 〔4〕58?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”外國(guó)人永居條例立法亦應(yīng)當(dāng)充分聽取人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督?！稐l例（征求意見稿）》開始征求意見以來(lái)，其中很多內(nèi)容頗受詬病，人們對(duì)在華外籍人士的“特權(quán)”現(xiàn)象意見很大，對(duì)接納外國(guó)人來(lái)華居留產(chǎn)生了明顯的排斥抵觸情緒。在這種背景下，外國(guó)人永居條例的制定更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取人民的意見，對(duì)受到公民廣泛批評(píng)的內(nèi)容應(yīng)予針對(duì)性的修改調(diào)整，以確保立法的民主性與政治合法性，確保能夠制定出一部科學(xué)合理的助益國(guó)家法治建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)更好發(fā)展的優(yōu)良之法。

立法從來(lái)都是一個(gè)國(guó)家政治法律生活中的嚴(yán)肅之事。對(duì)于外國(guó)人永居問(wèn)題的立法，尤其應(yīng)當(dāng)慎重，因?yàn)檫@一立法是關(guān)涉中國(guó)發(fā)展和穩(wěn)定的重大議題。給予外國(guó)人永居權(quán)利，其根本目的是為了充分利用好國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)方面的人才，但進(jìn)行這一立法工作亦必須承擔(dān)國(guó)際法上的義務(wù)，如學(xué)者所言：“中國(guó)的綠卡制度不僅要規(guī)范永居申請(qǐng)管理工作，更要吸引外籍優(yōu)秀人才和外商投資，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，履行國(guó)際義務(wù)，推動(dòng)本國(guó)公民和永久居民的親屬團(tuán)聚，保護(hù)難民?！?〔37〕 給予外國(guó)人永居權(quán)利，同時(shí)也面臨著國(guó)內(nèi)民眾輿情的壓力。有鑒于此，一部良好的能夠有效規(guī)范外國(guó)人永居問(wèn)題的法律，就必須在上述兩個(gè)方面取得大致的均衡，既要有助于順利引進(jìn)本國(guó)發(fā)展需要的外國(guó)人才，又要獲得本國(guó)民眾的理解和贊同。因而，有必要“建立一套統(tǒng)一、透明、規(guī)范、向全世界開放的‘綠卡資格待遇規(guī)則” 〔1〕。在立法問(wèn)題上，我們需要一種真正的、審慎的民主政治，因?yàn)檫@種民主政治具有一種良好的協(xié)商機(jī)制和社會(huì)效果：“民主政治是一種把人民主權(quán)原則民主化的政治。人們不需要彎腰敬拜一個(gè)虛構(gòu)的‘人民。民主政治關(guān)心所有有血有肉且生活行為習(xí)慣高度異質(zhì)性的人?！?〔38〕在外國(guó)人永居問(wèn)題上，我們亦應(yīng)貫徹民主集中制原則，真正做到“讓‘民主更加多樣化和深入人心，使得‘集中更加合理和高效率” 〔39〕;正在走向民主法治的中國(guó)社會(huì)，必須通過(guò)協(xié)商民主機(jī)制接納并融合那些“異質(zhì)性的人”，而永居外國(guó)人恰恰適合“異質(zhì)性的人”這樣一種標(biāo)簽。當(dāng)我們能夠接納并融匯他們時(shí)，中華民族真正騰飛的偉大時(shí)代將會(huì)加快到來(lái)。

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責(zé)任編輯 楊在平