劉彥彤

彭 騰

張云路*

改革開放40多年來，中國城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%[1]。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國城市經(jīng)歷了快速擴(kuò)張時期，建設(shè)用地肆意開發(fā)和人口集中增長導(dǎo)致城市承載力超負(fù)荷運(yùn)行，城市空間日趨飽和，土地資源極度緊張，逐漸造成城市環(huán)境承載力下降、生態(tài)脆弱性加劇，出現(xiàn)資源短缺、環(huán)境污染等制約城市健康發(fā)展的問題。

為實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展，自1989年提出建設(shè)衛(wèi)生城市起，我國相繼提出建設(shè)山水城市、園林城市、生態(tài)園林城市、公園城市等城市發(fā)展模式[2]，持續(xù)探索新時代發(fā)展理念下的城市生態(tài)和人居環(huán)境優(yōu)化路徑。其中，以“公園城市”為核心的城市發(fā)展模式對城市綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管控革新和內(nèi)在進(jìn)級提出了更高的要求，但我國公園城市建設(shè)仍處于起步探索時期，一些城市在實際工作中更多是“發(fā)展概念”的提出，對于城市綠地系統(tǒng)內(nèi)涵深化和發(fā)展優(yōu)化的路徑并不清晰，仍然將公園城市建設(shè)簡單等同于“城市公園”的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)”，忽略“運(yùn)營管理”。對于如何觸動“城市綠地系統(tǒng)”向“公園城市”的價值轉(zhuǎn)移和實施路徑尚未進(jìn)行實踐探索。

西方國家在工業(yè)革命后，同樣經(jīng)歷了快速城市化及適應(yīng)調(diào)整的各個時期，深入研究當(dāng)前國外較為成熟的城市綠色發(fā)展路徑對我國城市綠地系統(tǒng)優(yōu)化具有重要啟示意義。英國倫敦完善的綠色框架受到全球廣泛推崇。自19世紀(jì)探索城市綠地系統(tǒng)體系建設(shè)以來，歷經(jīng)近百年發(fā)展，逐步形成以構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為途徑，側(cè)重于應(yīng)對氣候變化和洪水風(fēng)險、保護(hù)生物多樣性和野生動植物棲息地、提升城市綠色價值、優(yōu)化城市綠色資源管理等方面的質(zhì)量優(yōu)先范式[3]。本文通過對英國倫敦全境綠地系統(tǒng)發(fā)展演變歷程及規(guī)劃建設(shè)特色的梳理與總結(jié)，提出我國城市綠地系統(tǒng)優(yōu)化建設(shè)路徑，進(jìn)而為我國“公園城市”目標(biāo)下的城市綠地系統(tǒng)高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展提供參考借鑒與發(fā)展指引。

1 英國倫敦城市綠地發(fā)展歷程

英國是全球最先意識到工業(yè)過快發(fā)展對人居環(huán)境帶來負(fù)面影響的國家，并較早提出了改善城市生存環(huán)境的對策。目前英國城市綠地系統(tǒng)已趨于成熟，按其特征和發(fā)展歷程可歸納為4個階段。

1.1 應(yīng)對工業(yè)革命下城市快速擴(kuò)張的綠地建設(shè)起步期(1830—1890年)

19世紀(jì)初，英國成為世界上第一個工業(yè)國家后，清楚認(rèn)識到了城市自然系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染、民眾健康和福祉受到威脅等問題。為改變這種狀況，1833年，英國議會首次提出通過公園建設(shè)來改善不斷惡化的城市環(huán)境，并頒布了相應(yīng)的法案，動用稅收開始陸續(xù)建造城市綠地公園[4]?！霸诔鞘兄薪ㄔ旃珗@，將失去的田園還給城市”的理念自此成為城市建設(shè)者和管理者工作實踐中效仿和信奉的原則，推動了覆蓋全英國大城市的著名城市公園運(yùn)動(圖1)。

圖1 起步期英國倫敦分散型綠色空間模式圖

1.2 城市環(huán)狀綠地系統(tǒng)構(gòu)建的發(fā)展期(1890—1945年)

該階段倫敦人口空前膨脹，城市管理者認(rèn)識到要將目光放在城市綠地系統(tǒng)和更廣闊的區(qū)域綠地系統(tǒng)的建設(shè)中[5]，“田園城市”理念應(yīng)運(yùn)而生，它強(qiáng)調(diào)城市中央是一個公園，并要求在“公園”外圍保留一條鄉(xiāng)村綠帶。1944年的大倫敦規(guī)劃依據(jù)該理念，提出距離市中心48km的范圍，形成一條環(huán)繞倫敦寬8km的綠帶，之后又將綠帶寬度增加為10～16km[6](圖2)。該階段的綠帶不僅是農(nóng)田綠地和休憩場所，也是城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村一體化連接的樞紐，為后續(xù)倫敦城市綠地和公園體系完善創(chuàng)造了良好的綠色基底。

圖2 發(fā)展期英國倫敦田園型綠環(huán)體系模式圖

1.3 城市公園綠鏈蓬勃發(fā)展的復(fù)興期(1945—2000年)

第二次世界大戰(zhàn)后，城市綠地發(fā)展面臨著全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為保證人居環(huán)境的改善、市民健康的恢復(fù)，倫敦在綠地建設(shè)過程中逐步將生態(tài)學(xué)的理論和方法引入綠地規(guī)劃，將最初的綠色廊道更名為“綠鏈”。彼此接近的開敞空間，通過有路標(biāo)的人行道和其他步行路連接成整體，穿越居住區(qū)和其他建筑密集區(qū)域，構(gòu)成“綠鏈”，通過公園道和綠鏈連接現(xiàn)有公園與外圍綠帶等，形成了網(wǎng)絡(luò)化的公園系統(tǒng)[7]。1991年，休閑游步道、自行車綠色通道、生態(tài)廊道和“綠鏈”相輔相成，倫敦綠網(wǎng)基本成型。該階段的綠地系統(tǒng)是多層級、多形態(tài)、多功能的綠地空間協(xié)同的結(jié)果，也是應(yīng)對戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和城市快速發(fā)展下，人工與自然、城市與鄉(xiāng)村聯(lián)動平衡的表現(xiàn)(圖3)。

圖3 復(fù)興期英國倫敦網(wǎng)絡(luò)型綠色空間格局模式圖

1.4 綠地建設(shè)過程中人性化、精細(xì)化理念踐行的成熟期(2000年至今)

總體來看，倫敦已從單一公園、綠環(huán)規(guī)劃逐漸走向多元、綜合的綠網(wǎng)系統(tǒng)[8]。截至2015年，綠地公園、林地和農(nóng)田約占倫敦市面積的33%，私有花園占比14%，園林綠地、河流、運(yùn)河和濕地占比2%，800多萬棵行道樹約占21%[9-10]。2017年，倫敦開始從建設(shè)綠色生態(tài)基底、評估生態(tài)基底多元價值到實施保障三方面來保障公園城市運(yùn)動的實施(圖4)。

圖4 成熟期英國倫敦復(fù)合型綠色空間布局模式圖

回顧1830年至今英國倫敦城市綠地的發(fā)展演變過程(表1)，不同時期的城市建設(shè)都將綠地作為緩解城市環(huán)境衛(wèi)生惡化、改善城市生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)城市復(fù)興的催化劑，逐漸形成了耦合倫敦城市與市民需求的發(fā)展路徑。

表1 英國倫敦不同時期綠地發(fā)展演變特征

2 倫敦綠地系統(tǒng)發(fā)展特色

2.1 制定全域尺度的規(guī)劃政策框架

在倫敦城市綠地建設(shè)的過程中，政府將城市綠地定位為復(fù)合化、綜合性的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并將其作為城市可持續(xù)發(fā)展的重要策略之一[11]。為了做好頂層設(shè)計，保障城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施更好的實施，倫敦在全域內(nèi)提出了多層次的戰(zhàn)略目標(biāo)和多類型的政策指引。

國家層面，2012年英格蘭政府發(fā)布了《國家規(guī)劃政策綱要(NPPF)》，鼓勵地方當(dāng)局制定戰(zhàn)略方針及規(guī)劃導(dǎo)則，以推動綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的政策落實和決策實施[12]。區(qū)域?qū)用?，大倫敦政府提出了“倫敦?guī)劃”①并發(fā)布了《倫敦綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)補(bǔ)充規(guī)劃指南》②，綠色基礎(chǔ)設(shè)施理念得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的實施建設(shè)得到引導(dǎo)，倫敦綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程加快[13]。

法規(guī)、條例及制度的建立有效指導(dǎo)了城市綠地的發(fā)展，使倫敦綠地在不同的發(fā)展時期都能適應(yīng)社會背景，形成有效的動態(tài)保障，助力于城市的長效發(fā)展。

2.2 提升響應(yīng)城市危機(jī)和市民需求的綠色基礎(chǔ)設(shè)施能力

在倫敦城市綠地系統(tǒng)實施過程中，倫敦市政府基于六大主題(表2)，明確綠色基礎(chǔ)設(shè)施的功能要求，并提供詳細(xì)指導(dǎo)[14]。

表2 英國倫敦綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)策略[14]

2.3 搭建系統(tǒng)化的綠色空間信息管控平臺

為了更好地評價和管理綠地系統(tǒng)，倫敦政府構(gòu)建了數(shù)字化平臺。對綠色基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)圖、綠色覆蓋地圖、樹冠覆蓋地圖、街道樹位置地圖等進(jìn)行可視化表達(dá)，創(chuàng)建了一個交互式信息平臺(圖5)。綠色基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)圖從環(huán)境質(zhì)量、自然風(fēng)險、行人活動等方面選取13個指標(biāo)③，然后輸出藍(lán)綠公共空間、人口密度、收入剝奪等13個圖層④，分析出人居環(huán)境有問題的特定區(qū)域，以此來幫助決策者判定需要改善和投資的目標(biāo)[8]。該地圖將森林、綠色屋頂、私家花園、行道樹等進(jìn)行精確統(tǒng)計，為未來覆蓋率變化提供基線參考。

圖5 倫敦綠色基礎(chǔ)設(shè)施焦點(diǎn)圖、綠色覆蓋圖、樹冠覆蓋圖、街道樹木地圖(引自https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/parks-green-spaces-and-biodiversity/green-infrastructure-maps-and-tools)

此信息平臺的設(shè)置為后續(xù)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了背景數(shù)據(jù)，相關(guān)機(jī)構(gòu)和普通民眾可以了解城市綠色空間現(xiàn)狀信息，大力提高綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率。

2.4 創(chuàng)建自然資產(chǎn)管理系統(tǒng)，科學(xué)進(jìn)行景觀績效

自然資產(chǎn)賬戶將城市綠地視為經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，核算時包括資產(chǎn)核算和服務(wù)核算兩部分。其中，資產(chǎn)核算選擇生物量(森林)、生物多樣性(鳥類種群)、綠地系統(tǒng)訪問(去往綠地次數(shù))和保護(hù)區(qū)4個指標(biāo)，服務(wù)核算包括綠地系統(tǒng)供給服務(wù)、氣候調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)3個方面[15]。倫敦政府官網(wǎng)設(shè)立了自然資產(chǎn)賬戶網(wǎng)頁，該網(wǎng)頁可以向民眾公開其所住地址的自然資產(chǎn)價值(圖6)。

圖6 自然資產(chǎn)賬戶的可視化表達(dá)(引自https://apps.london.gov.uk/naturalcapitalreport/index.html)

自然資產(chǎn)賬戶核算結(jié)果的可視化表達(dá)，保證了城市綠地經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的透明展示。該系統(tǒng)的創(chuàng)建可以直觀突出綠地效益和價值，有效提高城市綠地建設(shè)者的治理和管理效率，使普通民眾了解政府到相關(guān)城市建設(shè)機(jī)構(gòu)之間的資產(chǎn)變化，有效提高綠色資源的利用率。

2.5 設(shè)立靈活的管理控制體系

后續(xù)管理過程中，倫敦政府搭建了綠色空間委員會、國家公園城市基金會等多個靈活的管控平臺。在此基礎(chǔ)上，倫敦設(shè)立綠色成長基金等多領(lǐng)域?qū)ｍ椈?，用于支持各地區(qū)社區(qū)層面的綠色空間建設(shè)。2016年基金會搭建了綠色地圖互動平臺，地圖可查看各社區(qū)開展綠化建設(shè)的時間、規(guī)模等詳細(xì)內(nèi)容，提高市民參與熱情；2020年，基金會向社區(qū)提供近70萬英鎊用于補(bǔ)充因新冠疫情而缺失的社區(qū)綠色開放空間，以提升社區(qū)綠色空間數(shù)量與質(zhì)量。倫敦綠色空間管理保障體系通過自上到下整合協(xié)調(diào)組織機(jī)制、綠色空間發(fā)展質(zhì)量控制和激勵機(jī)制，有效保證了管理主體的多樣性、資金支持的多元性及公眾參與的積極性。

2.6 開啟全民參與多方協(xié)作的運(yùn)營模式

城市綠地后續(xù)運(yùn)營過程中，倫敦政府和社會組織將公共綠地作為日常生活資產(chǎn)，積極推進(jìn)了“公園+”概念的生成。公園+公益演講、公園+綠色展覽、公園+親子活動、公園+野生動物保護(hù)等極大提高了城市綠地的社會價值和綜合效益。

3 對中國公園城市目標(biāo)下綠地系統(tǒng)建設(shè)的啟示

英國倫敦綠色基礎(chǔ)設(shè)施通過合理的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、管理[16]，營造了一個覆蓋全域、功能多樣、生態(tài)韌性，同時具有廣泛社會基礎(chǔ)和發(fā)展生命力的綠色基礎(chǔ)設(shè)施體系，這使得倫敦的城市綠地系統(tǒng)建設(shè)走在了世界前列。對標(biāo)我國在公園城市目標(biāo)下城市綠地系統(tǒng)建設(shè)所面臨的問題和需求，本文希望通過對倫敦案例的分析，從政策法案層面、實施建設(shè)層面及運(yùn)營保障層面為我國城市綠地系統(tǒng)建設(shè)提出如下建議。

3.1 戰(zhàn)略指引的頂層設(shè)計

倫敦城市綠地建設(shè)的過程中，首先保證綠色基礎(chǔ)設(shè)施為城市發(fā)展帶來最大化的效益。英國具有健全的政策法案和制度化的執(zhí)行體系，在綠地發(fā)展的每個階段，政府都頒布了相關(guān)法規(guī)制度來引導(dǎo)綠地的發(fā)展，保障了綠地規(guī)劃和建設(shè)實施。對于我國公園城市目標(biāo)下的綠地系統(tǒng)建設(shè)，可借鑒英國倫敦，從國家層面為規(guī)劃管理和改進(jìn)綠色開放空間提供機(jī)遇，從區(qū)域?qū)用鏋檎呗鋵崱⒂媱潓嵤┑忍峁┍Ｕ?。從“國?地方”“政策-制度”對綠地系統(tǒng)建設(shè)起到了全方位的核心引領(lǐng)作用。

3.2 問題導(dǎo)向的功能響應(yīng)

倫敦在城市規(guī)劃發(fā)展過程中，不同階段面臨的問題多樣，如早期環(huán)境空氣污染嚴(yán)重、中期城市無序擴(kuò)張、后期中心城區(qū)亟待更新改造等問題。在倫敦城市綠地建設(shè)發(fā)展過程中，始終能根據(jù)城市不同階段的問題、特點(diǎn)和需求，進(jìn)行城市綠色空間的響應(yīng)與協(xié)調(diào)。這種“以問題為導(dǎo)向”的發(fā)展思路，引導(dǎo)了倫敦城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃始終沿著發(fā)現(xiàn)問題、尋找方案、解決問題的路徑前進(jìn)[17]。當(dāng)前，高密度城市下雨洪壓力、空氣污染、地質(zhì)災(zāi)害等威脅不斷增加，我國綠地系統(tǒng)建設(shè)的目的不僅讓城市更美、更整潔，更應(yīng)該重建和恢復(fù)一個生態(tài)韌性、彈性調(diào)節(jié)的城市。以塑造多尺度、多類型的韌性綠色基礎(chǔ)設(shè)施為目的，重建城市生態(tài)系統(tǒng)和優(yōu)化生態(tài)績效，不斷增強(qiáng)城市在承受各種擾動時能夠化解和抵御外界沖擊的能力，提高城市的綜合適應(yīng)能力。

3.3 數(shù)字支撐的管控平臺

為解決后續(xù)綠色基礎(chǔ)建設(shè)，倫敦政府設(shè)立了科學(xué)的數(shù)字化平臺，為普通民眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)了解城市問題、加強(qiáng)綠地保護(hù)、改善綠色設(shè)施等創(chuàng)造了良好的條件。該平臺的數(shù)據(jù)可以將有人居環(huán)境問題的特殊區(qū)域篩選出來，為后期決策者確定需要改善和投資的地區(qū)。我國綠地系統(tǒng)的后續(xù)建設(shè)過程中，可設(shè)置數(shù)字化的管控平臺，使城市綠地建設(shè)信息更加全面科學(xué)地展示，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和普通民眾在日常生活中了解到我國綠地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程，提出意見。決策者可以通過該平臺判定需要進(jìn)行綠化改善和投資的地區(qū)，相關(guān)工作人員可以直接提取數(shù)據(jù)，為進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)提供保障。

3.4 多方協(xié)同的建設(shè)實施

倫敦綠地系統(tǒng)建設(shè)得到了不同行政區(qū)域及資金、專業(yè)領(lǐng)域的高效協(xié)作。在規(guī)劃實施過程中通過制定項目建議書，實現(xiàn)了跨行政區(qū)域間的協(xié)同合作，保證了綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的完整性與連續(xù)性。我國可以通過完善相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計、管理組織結(jié)構(gòu)和多方協(xié)作機(jī)制，推動跨行政區(qū)域及跨資金、專業(yè)等多方領(lǐng)域的高效協(xié)作。同時吸納社會資金、吸引專業(yè)人士，為構(gòu)建更穩(wěn)定的綠地系統(tǒng)提供保障，確保后續(xù)資金投入與專業(yè)領(lǐng)域研究的可持續(xù)性。

3.5 靈活多樣的運(yùn)營模式

在運(yùn)營過程中，英國將城市綠地與市民日常生活需求緊密結(jié)合，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的共贏，形成了“公園+”的良性發(fā)展模式。當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，如何滿足人民美好生活需求成為城市建設(shè)過程需要回答的重要問題。在實施中，可借鑒倫敦，將城市綠地的景觀營造和功能需求進(jìn)行融合。充分考慮不同階層、不同年齡段民眾對綠色空間的需求，轉(zhuǎn)化為提高公園公平性和社會參與度的動力，統(tǒng)籌規(guī)劃以實現(xiàn)多重效益的融合，真正推動社會綠色公共資產(chǎn)的共享，使之融入城市居民的日常生活。

4 結(jié)語

公園城市是我國城市綠色發(fā)展一個新的理念和模式，也是未來我國城市高質(zhì)量建設(shè)的重要方向。目前面對我國公園城市的目標(biāo)時，綠地系統(tǒng)的建設(shè)仍有提升與借鑒的國際經(jīng)驗，縱觀英國倫敦公園城市發(fā)展歷程，從單一到體系、從宏觀到微觀、從制度到保障、從政府到市民，在城市綠地系統(tǒng)建設(shè)中心構(gòu)建了系統(tǒng)的戰(zhàn)略指引、合理的規(guī)劃體系、完善的綠色設(shè)施、科學(xué)的管控平臺、靈活的后續(xù)運(yùn)營機(jī)制和豐富的經(jīng)營模式。本文系統(tǒng)梳理倫敦在歷史發(fā)展中的城市綠地系統(tǒng)發(fā)展路徑，總結(jié)提煉建設(shè)過程中的特色亮點(diǎn)和成功經(jīng)驗，希冀優(yōu)化我國城市綠地系統(tǒng)的規(guī)劃意義，為后續(xù)建設(shè)提供一定的借鑒和參考意見。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制。

注釋：

① 《倫敦計劃》政策自2004年2月起合并，2008年2月起將其稱為“倫敦規(guī)劃”(The London Plan)，現(xiàn)執(zhí)行文件為2016年新修編倫敦規(guī)劃。

② 《倫敦綠色網(wǎng)絡(luò)補(bǔ)充規(guī)劃指南》是對倫敦綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃內(nèi)容的補(bǔ)充，旨在進(jìn)一步深化綠色基礎(chǔ)設(shè)施理念，推動綠色基礎(chǔ)設(shè)施的實施。

③ 13個指標(biāo)分別為：公共開放空間入口、空氣中NO2含量、空氣中PM2.5含量、騎行連貫性、社區(qū)建成年代、健康剝奪、行人活動、鐵路噪聲、公路噪聲、重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)、地表水洪風(fēng)險、城市熱島、水質(zhì)量。

④ 13個輸出圖層分別為：倫敦超低收入?yún)^(qū)域、倫敦分區(qū)圖、倫敦自治市鎮(zhèn)圖、空間質(zhì)量重點(diǎn)區(qū)圖、樹冠層、公共開放空間圖層、綠色和藍(lán)色領(lǐng)域、機(jī)會區(qū)域圖、住房區(qū)圖、孤獨(dú)性圖、人口密度分布圖、人口密度變化圖、收入剝奪圖。