鞏家民

（沙洲職業(yè)工學(xué)院，江蘇 張家港 215600）

引言

當(dāng)前，我國內(nèi)部審計面臨較好的政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境。[1]黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”從頂層設(shè)計方面提出了國家治理體系和治理能力的總目標。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大部署。審計制度是國家治理體系中的重要制度。正如習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上所指出的“審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。”中央審計委員會及地方各級審計委員會的成立，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是推進審計管理體制改革的偉大創(chuàng)舉，也是我國審計改革和發(fā)展的里程碑。

同時，我國內(nèi)部審計的各項制度不斷完善，內(nèi)部審計工作有了較好的制度環(huán)境。中央審計委員會明確要求“要加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力”。[2]2018年，《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）、《審計署關(guān)于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見》（審法發(fā)〔2018〕2號）相繼出臺，對內(nèi)部審計業(yè)務(wù)進行規(guī)范，內(nèi)部審計工作有了良好的制度保證。

各級黨委和政府對審計工作高度重視，各單位也都進行了認真落實和積極探索。內(nèi)部控制和內(nèi)部審計都是有效防范單位管理風(fēng)險，提高單位管理水平的重要制度安排。本文結(jié)合高職院校內(nèi)部審計與內(nèi)部控制工作實際，分析如何通過構(gòu)建內(nèi)部審計與內(nèi)部控制協(xié)同機制，有效防范單位管理風(fēng)險，提高單位管理水平，推進單位治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1 蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀分析

蘇州市域范圍內(nèi)目前共有高職院校17所，其中公辦高職院校11所，民辦高職院校5所，中外合作高職院校1所。通過查詢這17所高職院校官網(wǎng)“機構(gòu)設(shè)置”或“組織機構(gòu)”一欄，內(nèi)部審計（或?qū)徲嫞C構(gòu)的設(shè)置情況如表1所示。

表1 蘇州市域范圍內(nèi)高職院校審計機構(gòu)設(shè)置情況統(tǒng)計表

根據(jù)統(tǒng)計，目前蘇州市域范圍內(nèi)高職院校設(shè)置了內(nèi)部審計機構(gòu)的共有7所，占蘇州市域所有高職院校的41.18%，其中有3所與財務(wù)處合署辦公、有1所設(shè)置在紀檢監(jiān)察處，獨立設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)的只有3所，僅占17.64%。因此，從內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀來看，目前蘇州市域范圍內(nèi)高職院校對內(nèi)部審計工作的重視程度有待提高，院校內(nèi)部審計管理體制尚未理順，內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置和人員的配備以及其獨立性尚需完善。

2 蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部控制工作的現(xiàn)狀分析

為了提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，財政部在2012年制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并從2014年1月1日起執(zhí)行。經(jīng)過多年的實踐，蘇州市域內(nèi)高職院校在內(nèi)部控制方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，取得了良好效果。蘇州市域內(nèi)17所高職院校的官網(wǎng)上均能查詢到其公開的以財務(wù)管理制度為主要代表的內(nèi)部控制規(guī)章制度，也能查詢到與財務(wù)收支相關(guān)的表格。從表格設(shè)計的審批流程來看，均符合內(nèi)部控制制衡性原則。多數(shù)院校的官網(wǎng)上還能查詢到學(xué)院近年來的預(yù)決算報告。

因此，蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部控制工作基礎(chǔ)較好，為“實現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”這一控制目標提供了制度保證，也為內(nèi)部審計工作的順利開展創(chuàng)造了良好條件。

3 內(nèi)部審計與內(nèi)部控制的關(guān)系及協(xié)同機制構(gòu)建的可行性分析

3.1 內(nèi)部審計與內(nèi)部控制的關(guān)系

內(nèi)部審計和內(nèi)部控制都是隨著管理實踐的需要而發(fā)展出的風(fēng)險防范制度，都是單位內(nèi)部管理的重要手段。

內(nèi)部審計不等于內(nèi)部控制，但有助于內(nèi)部控制。[3]國際內(nèi)部審計師協(xié)會在1999年將內(nèi)部審計定義為“內(nèi)部審計是用來增加組織價值和改善組織運營的獨立、客觀的保證和咨詢活動。它以系統(tǒng)的、專業(yè)的方法對風(fēng)險管理、控制及治理過程的有效性進行評價和改善，幫助組織實現(xiàn)其目標”。2018年《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》對內(nèi)部審計的定義是“內(nèi)部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動?！眱?nèi)部審計的范圍延伸到風(fēng)險管理和組織內(nèi)部的治理，內(nèi)部審計針對風(fēng)險管理、控制及治理過程的有效性進行評價，并提出咨詢建議。

內(nèi)部控制較為經(jīng)典的定義是1972年美國審計準則委員會（ASB）所提出的，“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法。”美國全國反虛假財務(wù)報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（COSO）針對內(nèi)部控制進行專門研究，并于2004年提出“風(fēng)險管理是一個過程，它由一個主體的董事會、管理當(dāng)局和其他人員實施，應(yīng)用于戰(zhàn)略制訂并貫穿于企業(yè)（單位）之中，旨在識別可能會影響主體的潛在事項、管理風(fēng)險以使其在該主體的風(fēng)險容量之內(nèi)，并為主體目標的實現(xiàn)提供合理保證?！痹摽蚣芡卣沽藘?nèi)部控制，更有力、更廣泛地關(guān)注于企業(yè)（單位）風(fēng)險管理這一更加寬泛的領(lǐng)域。風(fēng)險管理框架包括了八大要素：內(nèi)部環(huán)境、目標設(shè)定、事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。[4]

2012年，我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對內(nèi)部控制定義為“內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控?！?/p>

內(nèi)部審計和內(nèi)部控制都強調(diào)要促進單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)的合法合規(guī)，防范風(fēng)險，實現(xiàn)單位目標。內(nèi)部審計和內(nèi)部控制的關(guān)系如圖1所示。[5]

圖1 風(fēng)險管理、內(nèi)部控制及內(nèi)部審計的關(guān)系

3.2 內(nèi)部審計與內(nèi)部控制協(xié)同機制構(gòu)建的可行性分析

協(xié)同理論認為，系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是由系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或組分的協(xié)同作用決定的，協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性功能就好。如果一個管理系統(tǒng)內(nèi)部，人、組織、環(huán)境等各子系統(tǒng)內(nèi)部以及他們之間相互協(xié)調(diào)配合，共同圍繞目標齊心協(xié)力地運作，那么就能產(chǎn)生1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。[6]

針對當(dāng)前蘇州市域內(nèi)高職院校內(nèi)部審計和內(nèi)部控制工作的現(xiàn)狀，構(gòu)建內(nèi)部審計與內(nèi)部控制協(xié)同機制，具有很強的緊迫性，也具有很強的可行性。

首先，內(nèi)部審計和內(nèi)部控制目標具有相同之處，為構(gòu)建兩者的協(xié)同機制提供了可能性。通過該定義可以看出，內(nèi)部審計的目標是促進單位完善治理、實現(xiàn)單位的目標。

其次，內(nèi)部審計和內(nèi)部控制都強調(diào)獨立性和制衡性，為構(gòu)建兩者的協(xié)同機制提供了可行性?！秾徲嬍痍P(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第九條規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)保障內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員依法依規(guī)獨立履行職責(zé)；《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第五條規(guī)定內(nèi)部控制應(yīng)遵循制衡性原則。

4 構(gòu)建內(nèi)部審計與內(nèi)部控制協(xié)同機制的整體框架

內(nèi)部控制強調(diào)事前、事中的控制，在整體的監(jiān)督體制中可以起到很好的預(yù)防作用；內(nèi)部審計著重強調(diào)事后監(jiān)督，可以起到很好的威懾作用。

內(nèi)部審計與內(nèi)部控制協(xié)同機制有利于形成優(yōu)勢互補。目前，內(nèi)部審計側(cè)重于經(jīng)濟審計，內(nèi)部控制要求做到全員、全業(yè)務(wù)控制。經(jīng)濟審計與內(nèi)部控制既有本質(zhì)區(qū)別又有密切聯(lián)系，既可單兵突破又可協(xié)同攻堅。從經(jīng)濟審計和內(nèi)部控制進行綜合分析、研判、突破，既可以做到查實事項不重復(fù)，又可以做到重點情況不遺漏，實現(xiàn)監(jiān)督職能優(yōu)勢互補。

構(gòu)建內(nèi)部審計與內(nèi)部控制的協(xié)同框架，需要以推進管理體制機制創(chuàng)新，構(gòu)建有效的協(xié)同管理、協(xié)同檢查、協(xié)同整改、協(xié)同問責(zé)等四個方面的機制，全面提高監(jiān)督和防范風(fēng)險的能力，取得標本兼治成效，形成有效的監(jiān)督合力。內(nèi)部審計與內(nèi)部控制協(xié)同機制的整體框架如圖2所示。

圖2 內(nèi)部審計與內(nèi)部控制協(xié)同機制整體框架

4.1 協(xié)同管理機制的構(gòu)建

高職院校黨委需要從政治站位的高度加強對校內(nèi)審計和內(nèi)部控制工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃校內(nèi)審計和內(nèi)部控制工作。設(shè)立專門的內(nèi)部審計和內(nèi)部控制機構(gòu)，承擔(dān)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計主體職責(zé)。必要時可以成立內(nèi)部審計與內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組對學(xué)院黨委負責(zé)并報告工作，主要職責(zé)包括：貫徹學(xué)院黨委的有關(guān)決策和部署，研究確定內(nèi)部審計與內(nèi)部控制的工作計劃和階段性工作安排，聽取審控工作匯報，研究審控工作成果的運用和處置意見，向?qū)W校黨委報告審控工作情況等。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)部審計辦公室和內(nèi)部控制辦公室，內(nèi)部審計辦公室主任和內(nèi)部控制辦公室主任分別由相應(yīng)的分管校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，辦公室對領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)，主要職責(zé)包括：貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)小組的部署要求，擬定工作計劃和實施方案，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作組開展工作，匯總工作情況，及時下達整改意見，并跟蹤督促整改落實。根據(jù)內(nèi)部審計和內(nèi)部控制工作計劃，抽調(diào)優(yōu)秀業(yè)務(wù)骨干，專兼結(jié)合，分別組成若干工作組，開展相應(yīng)工作。

4.2 協(xié)同檢查機制的構(gòu)建

充分發(fā)揮內(nèi)部審計和內(nèi)部控制各自優(yōu)勢，互相借力，同頻共振，協(xié)同檢查，提高精準發(fā)現(xiàn)問題的能力，進一步擴大震懾效果。

發(fā)揮內(nèi)部控制的日常監(jiān)督作用，使得單位人、財、物的流動均合法合規(guī)。結(jié)合內(nèi)部審計的重點監(jiān)督內(nèi)容，在協(xié)同檢查過程中，要重點關(guān)注各項業(yè)務(wù)和活動貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果，重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果，財政財務(wù)管理和經(jīng)濟風(fēng)險防范，資金的管理使用和效益，以及預(yù)決算的制定及執(zhí)行情況，在經(jīng)濟活動中落實有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任。把握問題導(dǎo)向和資源共享。堅持問題導(dǎo)向，把發(fā)現(xiàn)問題作為工作的重點和努力的方向。在內(nèi)部審計和內(nèi)部控制過程中要準確聚焦靶向部位，緊盯重點事和重點人，注重資料查閱、總結(jié)歸納分析和發(fā)現(xiàn)問題。做到審計小組和內(nèi)控小組信息互通、資源共享，努力實現(xiàn)審計和內(nèi)控工作效應(yīng)疊加。

4.3 協(xié)同整改機制的構(gòu)建

內(nèi)部審計和內(nèi)部控制要同向發(fā)力，協(xié)同推進整改。對于內(nèi)部審計與內(nèi)部控制工作來說，發(fā)現(xiàn)問題是工作的基本要求，落實整改才是工作的根本目的。審計工作組、內(nèi)控工作組要在對問題適時分析研判的基礎(chǔ)上，推進即知即改。內(nèi)部審計結(jié)束后，內(nèi)部審計與內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組在協(xié)同研判的基礎(chǔ)上，聚焦被審計部門《審計報告征求意見稿》，就存在的突出問題，分別從各自不同的視角互相完善補充，形成整改意見與建議，并向被審計部門反饋，明確整改時限，督促落實整改。

4.4 協(xié)同問責(zé)機制的構(gòu)建

強化對被審計部門工作責(zé)任問責(zé)。對決策執(zhí)行不力、工作落實不到位，領(lǐng)導(dǎo)整改工作不力，整改進展緩慢、成效不明顯、敷衍整改，不按要求報告整改落實情況，不認真糾正問題的人員要進行問責(zé)。

同時要強化對內(nèi)審人員和內(nèi)控人員的工作紀律問責(zé)。內(nèi)審人員和內(nèi)控人員在工作中，要嚴守工作紀律，不得對工作中發(fā)現(xiàn)的重大問題隱瞞不報，不得私自泄露工作的有關(guān)內(nèi)容，不得接受被審部門任何形式的禮品、禮金和宴請等。對失職失責(zé)、違反工作紀律的工作人員，視情節(jié)輕重給予組織處理或者黨紀政紀處分，以內(nèi)審和內(nèi)控的實際成效進一步營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和良好育人環(huán)境。真正做到“以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信”。[2]

5 結(jié)語

內(nèi)部審計與內(nèi)部控制都是單位監(jiān)督體系的重要組成部分，在防范單位風(fēng)險，提高單位管理水平和治理能力方面都發(fā)揮著重要作用。通過構(gòu)建兩者在協(xié)同管理、協(xié)同檢查、協(xié)同整改、協(xié)同問責(zé)等方面的機制，可以發(fā)揮更大的制度優(yōu)勢，形成更大的監(jiān)督合力。