汪 輝，趙新剛，任領(lǐng)志，王 楨

(1.華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 102206；2.新能源電力與低碳發(fā)展研究北京市重點實驗室，北京 102206；3.華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450003)

一、引 言

2020年，新冠肺炎疫情加速了全球經(jīng)濟(jì)格局的重塑，中國適時提出了“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，以應(yīng)對此“百年未有之大變局”的形勢。在短期內(nèi)，“雙循環(huán)”的戰(zhàn)略抓手——“新基建”的實施勢必帶動能源消費的增加，進(jìn)而加重中國能源低碳轉(zhuǎn)型的壓力。為緩解“雙循環(huán)”戰(zhàn)略與氣候環(huán)境約束的矛盾，提高能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展質(zhì)量已成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵問題。

中國制定的氣候目標(biāo)——“2030年碳達(dá)峰和2060年碳中和”使中國能源低碳轉(zhuǎn)型在未來仍將面臨較為嚴(yán)峻的壓力。一方面，來源于能源結(jié)構(gòu)(包括能源需求結(jié)構(gòu)和能源供給結(jié)構(gòu))，中國尚未達(dá)到碳排放峰值，意味著能源消費將持續(xù)增長，能源需求仍面臨較大的上行壓力，而傳統(tǒng)能源發(fā)電依舊占據(jù)我國發(fā)電產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位且短期難以改變；另一方面，中國的可再生能源技術(shù)和可再生能源制度創(chuàng)新的不足使可再生能源發(fā)電的成本較高，僅依靠政府補(bǔ)貼易于形成“搭便車”效應(yīng)。面臨轉(zhuǎn)型的壓力，通過科學(xué)的制度安排實現(xiàn)資源的有效配置，對中國能源低碳轉(zhuǎn)型的重要性尤為突出。

盡管在一系列可再生能源政策的支持下，基礎(chǔ)設(shè)施的完善有效地支撐了中國能源低碳轉(zhuǎn)型初步的部署，但脫離可再生能源的商品屬性，短期內(nèi)僅靠政府補(bǔ)貼難以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。長期而言，可再生能源發(fā)電廠商(簡稱“綠電廠商”)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)激勵，不利于可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在上網(wǎng)電價(Feed-in Tariff,FIT)政策的支持下，可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)已取得顯著發(fā)展，但也造成較大的可再生能源資金補(bǔ)貼缺口[1]，且“鎖定效應(yīng)”產(chǎn)生的路徑依賴導(dǎo)致風(fēng)電、光伏發(fā)電等成熟發(fā)電技術(shù)已接近于無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)，而海上風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能源發(fā)電和潮汐能發(fā)電等新型技術(shù)發(fā)電的成本仍處于比較劣勢，不利于可再生能源發(fā)電技術(shù)創(chuàng)新和保障可再生能源發(fā)電技術(shù)來源的多樣性。

當(dāng)前，中國的上網(wǎng)電價政策已難以有效契合能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展。2019年5月15日，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，不僅標(biāo)志著中國正式從上網(wǎng)電價向配額制轉(zhuǎn)變，也表明中國在能源制度層面更強(qiáng)調(diào)依靠市場手段來推動能源低碳轉(zhuǎn)型?；诖耍迩迮漕~制與中國能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系，有助于全面理解市場化手段下中國能源低碳轉(zhuǎn)型的演進(jìn)邏輯，對中國能源低碳轉(zhuǎn)型的演進(jìn)路徑形成科學(xué)的認(rèn)知，并為宏觀政策層面提供決策依據(jù)。

能源低碳轉(zhuǎn)型于一國而言是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)發(fā)展的綜合性的重大議題，其成功絕非依靠某一種制度安排或單一部門的努力就能實現(xiàn)，而需政府部門全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并發(fā)揮社會資源的作用。本文僅針對可再生能源電力行業(yè)展開探討，并基于諾斯的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思想研究配額制與能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系[2]。本文可能的貢獻(xiàn)在于：(1)理論角度，基于制度理論闡釋中國固定上網(wǎng)電價向配額制轉(zhuǎn)變的制度變遷邏輯；(2)實踐角度，基于技術(shù)-社會轉(zhuǎn)型問題的定性分析范式，刻畫配額制與中國能源低碳轉(zhuǎn)型的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而對中國能源低碳轉(zhuǎn)型的演進(jìn)路徑形成科學(xué)的認(rèn)知，并為宏觀政策層面提供決策依據(jù)。

二、中國能源低碳轉(zhuǎn)型的理論框架

(一)能源低碳轉(zhuǎn)型的方向

應(yīng)對全球氣候變化是能源低碳轉(zhuǎn)型須予以解決的主要問題[3][4][5][6][7]。聯(lián)合國開發(fā)計劃署將氣候變化歸因于工業(yè)化時代人類經(jīng)濟(jì)活動造成大氣中溫室氣體濃度迅速增加而導(dǎo)致的氣候變暖問題[8]。氣候問題與能源消費結(jié)構(gòu)存在直接關(guān)聯(lián)。長期以來，傳統(tǒng)化石能源的易獲得性和較低使用成本決定“三高”(高消耗、高污染、高碳)的經(jīng)濟(jì)增長方式，由其衍生的環(huán)境污染問題加劇了溫室氣體的排放，進(jìn)而導(dǎo)致全球氣候變暖。

同時，由于中國能源結(jié)構(gòu)“富煤、貧油、少氣”的特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對傳統(tǒng)化石能源的依賴程度仍舊較大，短期內(nèi)難以實現(xiàn)從“高碳”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的快速轉(zhuǎn)變。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2019年中國碳強(qiáng)度較2005年降低約48.1%，標(biāo)準(zhǔn)煤的消費為48.6億噸(煤炭消費量占能源消費總量的57.7%，清潔能源消費占比為23.4%，非化石能源消費占比為15.3%)(1)碳排放強(qiáng)度數(shù)據(jù)來源于2020年10月28日生態(tài)環(huán)境部舉行的10月例行新聞發(fā)布會，其他數(shù)據(jù)來源于2020年2月28日國家統(tǒng)計局的《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。，已提前完成《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略(2016～2030)》中的部分目標(biāo)，即到2020年能源消費總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。

然而，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中應(yīng)對全球氣候變暖制定的目標(biāo)仍極具挑戰(zhàn)性，即確保全球平均氣溫較工業(yè)化前水平上升幅度控制在2℃以內(nèi)，并努力將氣溫上升幅度控制在1.5℃以內(nèi)[8]。相關(guān)研究表明，在2050年全球溫度上升2℃的情景模擬下，中國需在2025年前達(dá)到碳排放峰值[9]。該模擬結(jié)果與中國在2030年前達(dá)到碳排放峰值的目標(biāo)存在較大差異。進(jìn)一步地，若在全球氣溫上升幅度控制在1.5℃以內(nèi)的情景模擬下，那將倒逼中國的能源低碳轉(zhuǎn)型以更加科學(xué)和合理的方式進(jìn)行設(shè)計和實施。

因此，基于《巴黎協(xié)定》的締約承諾和我國“十四五規(guī)劃”的內(nèi)在要求，中國能源低碳轉(zhuǎn)型的方向至少應(yīng)體現(xiàn)在三個層面：(1)氣候?qū)用妫瑖?yán)格踐行控制全球氣溫上升在2℃以內(nèi)的紅線原則，并以將全球氣溫上升控制在1.5℃以內(nèi)為目標(biāo)，力爭在2025年前達(dá)到碳排放峰值和2060年前實現(xiàn)碳中和；(2)環(huán)境層面，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能和提升能源效率，以實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)；(3)能源系統(tǒng)層面，深化能源市場改革，依托市場機(jī)制優(yōu)化可再生能源配置，進(jìn)而通過能源消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來實現(xiàn)高碳消費向低碳和無碳消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這三者相互制約、相互影響，氣候目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)相當(dāng)于管控目標(biāo)，充當(dāng)能源低碳轉(zhuǎn)型方向的約束機(jī)制，而能源系統(tǒng)則為能源低碳轉(zhuǎn)型的重要管控對象和實施動力。

(二)能源低碳轉(zhuǎn)型的影響因素

如前所述，鑒于能源低碳轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和目標(biāo)多維性，其成功并非階段性的轉(zhuǎn)型技術(shù)方案就能實現(xiàn)。本文基于轉(zhuǎn)型理論[10]，遵循環(huán)境正義、經(jīng)濟(jì)公平和社會公平等能源低碳轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求[11][12]，并結(jié)合中國能源低碳轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實情形，梳理了影響能源低碳轉(zhuǎn)型的三種因素：

1.環(huán)境和資源承載度。生態(tài)環(huán)境是受“三高”經(jīng)濟(jì)增長方式影響最大和危害最嚴(yán)重的因素。氣候環(huán)境和資源環(huán)境的承載能力是能源低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實施的重要依據(jù)[13]。

生態(tài)脆弱性加劇中國受氣候變化的影響程度。目前，中國距離達(dá)到碳排放峰值的閾值仍存在一定差距，碳排放總量上升造成氣候變暖的風(fēng)險依舊很大。氣候變暖的危害短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)活動的影響較為顯著(如農(nóng)作物減產(chǎn)、居民工作時間損失等)，中長期引致的極端天氣和海平面上升對人類的生活甚至生存方式產(chǎn)生威脅。而資源環(huán)境的承載能力在于其耗減成本和惡化成本[14]。一方面，由于資源的稀缺性，長期低效率的資源利用方式使資源環(huán)境耗減成本產(chǎn)生的轉(zhuǎn)化效益較小；另一方面，資源環(huán)境的惡化成本是對環(huán)境造成持續(xù)性危害。有鑒于此，在環(huán)境可承載范圍內(nèi)，提升能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展質(zhì)量是減緩氣候變化的有效措施。

2.經(jīng)濟(jì)適應(yīng)度。能源低碳轉(zhuǎn)型的實施必然建立在一定的經(jīng)濟(jì)成本之上，因此考慮能源低碳轉(zhuǎn)型能否與現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)是影響能源低碳轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵因素之一。為避免能源低碳轉(zhuǎn)型的速度與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不匹配而導(dǎo)致市場失靈或政府失靈的現(xiàn)象發(fā)生，需基于中國社會經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)度實行具體的能源低碳轉(zhuǎn)型措施。

能源低碳轉(zhuǎn)型屬于公共物品供給的一種形式。一般而言，公共物品供給都存在外部性[15]，而外部性的真實成本無法體現(xiàn)在生產(chǎn)行為中，外部性的存在必然造成生產(chǎn)成本的差異，由此導(dǎo)致資源配置的非效率。實現(xiàn)外部性內(nèi)在化(Internalization of Externality)是避免因外部性而產(chǎn)生市場失靈的重要管制手段。

Andrews-Speed(2016)認(rèn)為能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于技術(shù)的改進(jìn)和創(chuàng)新[16]。然而，可再生能源發(fā)電高昂的技術(shù)成本，加之傳統(tǒng)能源發(fā)電的路徑依賴，使綠電廠商投資的風(fēng)險性更高。因此，拓寬綠電廠商穩(wěn)定的融資渠道有利于刺激綠電廠商發(fā)展發(fā)電技術(shù)，從而依靠技術(shù)進(jìn)步的“紅利”確保能源低碳轉(zhuǎn)型的成功實施。例如，上網(wǎng)電價是政府以補(bǔ)貼形式對綠電廠商的正外部性進(jìn)行的成本補(bǔ)償[15]，但該政策基于政府補(bǔ)貼驅(qū)動的特性偏離了當(dāng)前電力市場化改革的內(nèi)在要求，同時也造成政府的財政負(fù)擔(dān)過重[1]，導(dǎo)致尋租現(xiàn)象時有發(fā)生?；谑袌鰧崿F(xiàn)外部性內(nèi)在化方式是通過競爭性市場釋放市場“紅利”。具體而言，市場的價格發(fā)現(xiàn)功能有效揭示商品真實成本，達(dá)成實現(xiàn)外部性內(nèi)在化的重要前提，進(jìn)而依靠市場“紅利”實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的共同發(fā)展。碳排放交易市場的全面推廣已證明基于市場方式實現(xiàn)外部性內(nèi)在化的有效性。

3.社會認(rèn)可度。能源低碳轉(zhuǎn)型的實施需建立在保障社會公平的基礎(chǔ)上[12][17]。由于缺乏經(jīng)濟(jì)激勵，傳統(tǒng)高耗能企業(yè)和私人消費者作為轉(zhuǎn)型成本的被動承擔(dān)者對能源低碳轉(zhuǎn)型的認(rèn)可度將影響轉(zhuǎn)型的實施。具體而言，一方面在于與傳統(tǒng)高耗能企業(yè)的博弈，依據(jù)利益相關(guān)者理論，能源低碳轉(zhuǎn)型由高碳結(jié)構(gòu)向低碳和無碳結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中必然對傳統(tǒng)高耗能企業(yè)的既得利益產(chǎn)生沖擊，倘若政策實施不當(dāng)而引起企業(yè)(私人)轉(zhuǎn)型的履約成本過重，則能源低碳轉(zhuǎn)型的社會公平性無法保障，不利于能源低碳轉(zhuǎn)型的過渡；另一方面在于企業(yè)(私人)對能源低碳轉(zhuǎn)型的偏好，能源低碳轉(zhuǎn)型的正外部性是抽象的且短期內(nèi)無法直接體現(xiàn)，缺乏有效的激勵措施誘發(fā)社會公眾自發(fā)進(jìn)行能源低碳轉(zhuǎn)型，而企業(yè)(私人)對能源低碳轉(zhuǎn)型的認(rèn)可度則有利于加速轉(zhuǎn)型的進(jìn)度[18]。

在中國，能源低碳轉(zhuǎn)型的實施是一個復(fù)雜的長期過程，能源結(jié)構(gòu)無法實現(xiàn)從高碳結(jié)構(gòu)向低碳結(jié)構(gòu)的飛躍，尤其是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對煤炭等傳統(tǒng)能源的依賴程度較高，轉(zhuǎn)型中可再生能源發(fā)電難以與傳統(tǒng)能源發(fā)電直接競爭，傳統(tǒng)能源依舊是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支柱。因此，通過合理引導(dǎo)既得利益的社會公眾的社會偏好(Social Preference)來提升其對能源低碳轉(zhuǎn)型的認(rèn)可度，將有利于加速中國能源低碳轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

(三)能源低碳轉(zhuǎn)型的困境

技術(shù)是社會生產(chǎn)力的具體體現(xiàn)，而制度是社會生產(chǎn)關(guān)系的博弈規(guī)則，二者是社會發(fā)展的最為根本性的要素。為不失研究的一般性和科學(xué)性，本文從技術(shù)壁壘和制度壁壘兩個維度解析中國能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展困境。

1.技術(shù)壁壘。諾斯(2008)強(qiáng)調(diào)的制度變遷是制度對相對要素價格變化的一種反應(yīng)[19]，而相對要素價格變化的本質(zhì)是生產(chǎn)力變化的結(jié)果，理應(yīng)歸于技術(shù)變遷范疇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，傳統(tǒng)能源電力和可再生能源電力互為替代性商品，替代效應(yīng)的存在使相對價格較高的可再生能源電力在市場競爭中處于劣勢，傳統(tǒng)能源電力是市場主體理性選擇的必然結(jié)果。

進(jìn)一步地，依據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)理論，商品價格降低來源于兩個途徑——供給增加和成本下降。盡管可再生能源具有較強(qiáng)的波動性和間歇性，但其總量相對穩(wěn)定，增加可再生能源電力供給須提高可再生能源向電力資源轉(zhuǎn)化的效率或發(fā)展新型可再生能源發(fā)電技術(shù)。短期內(nèi)市場需求相對穩(wěn)定，可再生能源電力供給增加，在市場產(chǎn)生新的供需均衡時電力價格必然下降。因此，降低可再生能源電力價格的關(guān)鍵因素之一在于技術(shù)進(jìn)步(提升成熟技術(shù)水平和發(fā)展新型技術(shù))?？稍偕茉醇夹g(shù)進(jìn)步是促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型成本降低的關(guān)鍵誘因[20]。德國、荷蘭和智利等國家的能源低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗進(jìn)一步表明，技術(shù)進(jìn)步引起的可再生能源發(fā)電成本下降有力地支撐了該國的能源低碳轉(zhuǎn)型[21][22][23]。

中國能源低碳轉(zhuǎn)型的技術(shù)壁壘體現(xiàn)在：(1)發(fā)電技術(shù)，可再生能源發(fā)電企業(yè)長期依靠補(bǔ)貼發(fā)展，高額的補(bǔ)貼使綠電廠商在現(xiàn)行發(fā)電技術(shù)水準(zhǔn)下依舊有利可圖，從而缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動機(jī)；(2)儲能技術(shù)，儲能技術(shù)的發(fā)展對平抑可再生能源波動性、解決可再生能源消納問題意義重大，但當(dāng)前的儲能成本偏高，儲能技術(shù)商業(yè)化推廣的難度較大，目前的儲能規(guī)模仍不足以支持“棄風(fēng)、棄光”等現(xiàn)象的解決。

2.制度壁壘。能源低碳轉(zhuǎn)型的制度壁壘根源于能源“不可能三角”，即能源低碳轉(zhuǎn)型政策難以同時實現(xiàn)成本效率、清潔低碳和供應(yīng)充足三個目標(biāo)，而這三個目標(biāo)是實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的必要條件。鑒于能源“不可能三角”，現(xiàn)階段依據(jù)社會發(fā)展需尋求政策與能源“不可能三角”的均衡才是最優(yōu)選擇[24]。

依據(jù)2005～2020年中國實施的能源低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)政策導(dǎo)向(見表1所示)，我們梳理了不同時期中國能源低碳轉(zhuǎn)型對能源“不可能三角”的側(cè)重點：(1)2016年之前，中國陸續(xù)頒布《中華人民共和國可再生能源法》和上網(wǎng)電價等，旨在通過法律和產(chǎn)業(yè)支持政策促進(jìn)可再生能源發(fā)展及樹立可持續(xù)發(fā)展觀念；(2)2016年之后，政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，通過市場化改革解決發(fā)展困境，建立自愿性綠色證書交易市場并正式實施配額制等。2016年是中國能源低碳轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折期，在此之前，政府的能源低碳轉(zhuǎn)型政策實施側(cè)重于實現(xiàn)清潔低碳和供應(yīng)充足兩個目標(biāo)；在此之后，政府的能源低碳轉(zhuǎn)型政策實施側(cè)重于實現(xiàn)成本效率和清潔低碳兩個目標(biāo)。由此造成中國可再生能源早期發(fā)展速度較快，但發(fā)展水平和質(zhì)量參差不齊的局面。

表1 2005～2020年中國實施能源低碳轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策

在此，制度壁壘可理解為通過制度實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的障礙。中國調(diào)和能源低碳轉(zhuǎn)型的制度壁壘遵循“量變到質(zhì)變”的辯證邏輯，提高能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展質(zhì)量成為中國能源低碳轉(zhuǎn)型亟需解決的關(guān)鍵問題。當(dāng)前，形成中國提升能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展質(zhì)量的制度壁壘的根本是如何處理政府與市場的關(guān)系。具體而言，中國已確立以深化能源電力市場化改革的方式促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型，然而能源低碳轉(zhuǎn)型的正外部性的存在產(chǎn)生的市場失靈為政府管制提供了管制的必要條件，不當(dāng)?shù)墓苤剖侄螌?dǎo)致的政府失靈后果更甚于市場失靈。因此，政府能否實現(xiàn)能源電力市場的激勵性規(guī)制是解決橫亙于中國能源低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中制度壁壘的關(guān)鍵。

三、配額制實施的制度安排

(一)制度背景

美國于1996年實行配額制，是世界上最早實施配額制的國家(2)美國正式實施配額制的法案(Electric Consumers’ Power to Choose Act of 1996)。，其目的是保障最低比例的可再生能源電力消納。美國已有31個州(包括華盛頓特區(qū))實施了配額制和7個州制定了可再生能源發(fā)電比例目標(biāo)(3)數(shù)據(jù)來源于2020年4月26日的美國全美州議會聯(lián)合會(https://www.ncsl.org/research/energy/renewable-portfolio-standards.aspx#gu)。，且配額制已成為美國各州控制溫室氣體排放的最常用的政策工具[25]。

在中國，配額制作為能源低碳轉(zhuǎn)型的頂層制度設(shè)計與綠色證書交易制度(強(qiáng)制性綠色證書交易)共同實施[26]，有利于自下而上地促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型。盡管國際發(fā)展經(jīng)驗表明，基于財政補(bǔ)貼的上網(wǎng)電價對可再生能源發(fā)展的激勵效果優(yōu)于配額制，但為契合電力市場化改革趨勢和緩解可再生能源補(bǔ)貼的財政壓力，2017年中國實行自愿性綠色證書交易。然而，強(qiáng)制性約束措施缺失導(dǎo)致自愿性綠色證書交易嚴(yán)重缺乏市場流動性，使自愿性綠色證書交易與政策目標(biāo)偏差較大[27]。2018年底，可再生能源累計補(bǔ)貼資金缺口達(dá)2331億元，且相關(guān)研究預(yù)計2020年底將突破3000億元[28]。

囿于現(xiàn)行政策非效率性和可再生能源補(bǔ)貼缺口日益增大的雙重壓力，2019年中國適時實行了配額制，以期基于市場競爭補(bǔ)貼綠電廠商發(fā)展和激勵技術(shù)創(chuàng)新，有效支撐中國能源低碳轉(zhuǎn)型。

(二)內(nèi)在邏輯

諾斯等(1971)強(qiáng)調(diào)制度變遷優(yōu)于技術(shù)變遷，但并未否定技術(shù)進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)增長的作用，而是將制度看作為社會動態(tài)發(fā)展的“上層建筑”，技術(shù)等因素共同構(gòu)成社會發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”?；诖耍覀兛山忉屩袊鴱纳暇W(wǎng)電價向配額制轉(zhuǎn)變的制度邏輯。

長期以來，政府對可再生能源的補(bǔ)貼推動了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而間接促進(jìn)社會福利增長[29]。中國從上網(wǎng)電價向配額制的轉(zhuǎn)變這一強(qiáng)制性制度變遷表明上網(wǎng)電價已難以滿足中國對社會福利增長的要求[30][31]，通過配額制實現(xiàn)制度創(chuàng)新是當(dāng)下中國的最優(yōu)選擇。究其原因在于：(1)政策風(fēng)險，能源低碳轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的長期任務(wù)，通過大量的財政投入，短期內(nèi)可顯著減少溫室氣體和空氣污染物的排放，若長期保持高補(bǔ)貼強(qiáng)度，環(huán)境效益顯著的同時經(jīng)濟(jì)效益將完全喪失[32]；(2)市場風(fēng)險，上網(wǎng)電價是基于價格的可再生能源支持政策，政府與綠電廠商之間存在信息不對稱，若市場參與者采取策略行為隱瞞自己的真實生產(chǎn)成本，必將造成難以估量的經(jīng)濟(jì)損失(如可再生能源企業(yè)的暴利和綠電廠商的尋租行為)；(3)技術(shù)風(fēng)險，上網(wǎng)電價產(chǎn)生的“搭便車”效應(yīng)和高新可再生能源發(fā)電技術(shù)的風(fēng)險性已使可再生能源技術(shù)產(chǎn)生路徑依賴，而多樣化的可再生能源發(fā)電技術(shù)來源既有利于對沖可再生能源的波動性和間歇性風(fēng)險，也有利于對可再生能源的最大化利用。另外，能源低碳轉(zhuǎn)型是世界各國的共同選擇，上網(wǎng)電價的補(bǔ)貼模式使一個國家(地區(qū))在全球能源低碳轉(zhuǎn)型下處于不公平的地位，也背離全球共同應(yīng)對氣候變化的宗旨。

強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的方向決定了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出[33]。中國能源低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗表明，無論采取強(qiáng)制性制度變遷方式(上網(wǎng)電價和配額制)還是采取誘致性制度變遷方式(自愿性綠色證書交易)，均與能源低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)有所偏差。實施基于配額制的綠色證書交易的既非激進(jìn)式又非漸進(jìn)式的綜合變遷形式，可發(fā)揮綠色證書市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，為市場參與者提供有效的投資信號，從而實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的效果。因此，從上網(wǎng)電價向配額制轉(zhuǎn)變是中國能源低碳轉(zhuǎn)型的必然選擇。

(三)路徑選擇

基于配額制的綠色證書交易是強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合的綜合變遷形式。(1)強(qiáng)制性制度約束。2018年，中國在《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》中強(qiáng)制性規(guī)定可再生能源消納主體(簡稱“配額主體”)、最低可再生能源消納量及其履約方式，并針對未能完成消納義務(wù)的配額主體制定懲罰措施。通過配額制的強(qiáng)制性約束，配額主體需消納規(guī)定比例的可再生能源，從而優(yōu)化了可再生能源的消費結(jié)構(gòu)。(2)誘致性制度激勵。這主要是針對可再生能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過發(fā)揮市場的競爭性作用，激勵綠電廠商降低生產(chǎn)成本以獲取更大的市場收益，而非依賴政府補(bǔ)貼主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，綠色證書是一種金融衍生品，作為兼具商品屬性和金融屬性的金融資產(chǎn)[25]，其流動性特征有效拓寬了綠電廠商的融資渠道，從而減少綠電廠商的融資成本。

四、配額制與能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系

(一)技術(shù)創(chuàng)新

在能源低碳轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，技術(shù)創(chuàng)新來源于多種形式的技術(shù)變遷，而誘致性技術(shù)變遷(Induced Technological Change)產(chǎn)生的有偏技術(shù)進(jìn)步對能源低碳轉(zhuǎn)型的影響最為顯著[34][35]。誘致性技術(shù)變遷是技術(shù)對經(jīng)濟(jì)激勵的反應(yīng)，政府可基于政策目標(biāo)調(diào)整經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，從而改變技術(shù)進(jìn)步的過程。

基于配額制的綠色證書交易對可再生能源技術(shù)的發(fā)展具有較強(qiáng)的促進(jìn)作用。一方面是制度層面，基于配額制的綠色證書交易不僅可滿足配額主體以最低成本履行配額義務(wù)的需求，還可實現(xiàn)對綠電廠商的成本補(bǔ)償。當(dāng)綠電廠商的發(fā)電成本越低，通過出售綠色證書獲得的收益就越大，因而為綠電廠商發(fā)展技術(shù)、降低生產(chǎn)成本提供經(jīng)濟(jì)動機(jī)。另一方面是市場設(shè)計層面，根據(jù)綠電廠商長期邊際成本的差異，制定綠色證書的核發(fā)乘數(shù)(Credit Multipliers)(即考慮可再生能源發(fā)電技術(shù)的差異)，為不同的可再生能源發(fā)電技術(shù)發(fā)放不同數(shù)量的綠色證書[36]。核發(fā)乘數(shù)的作用在于：首先，有助于克服低成本的綠電廠商獲取超額經(jīng)濟(jì)收益；其次，通過乘數(shù)效應(yīng)引導(dǎo)綠電廠商進(jìn)入成本較高的新興可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，從而保障可再生能源電力來源的多樣性。

因此，基于配額制的綠色證書交易的實施，一方面，有利于可再生能源發(fā)電技術(shù)的動態(tài)創(chuàng)新，奠定能源低碳轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)；另一方面，有利于可再生能源發(fā)電技術(shù)的多源化。

(二)市場效率

可再生能源是具有正外部性的商品，為避免外部性導(dǎo)致市場失靈的發(fā)生，需實現(xiàn)外部性內(nèi)在化。從能源低碳轉(zhuǎn)型的角度看，由于外部性的存在，可再生能源市場是非效率的，不利于能源低碳轉(zhuǎn)型的推進(jìn)。因此，在實現(xiàn)外部性內(nèi)在化的前提下，市場效率是評估配額制對能源低碳轉(zhuǎn)型作用的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

科斯(1960)認(rèn)為市場失靈是由于產(chǎn)權(quán)未明晰導(dǎo)致的，明晰產(chǎn)權(quán)并實現(xiàn)外部性內(nèi)部化是資源有效配置的前提，進(jìn)而通過市場價格反映真實的社會成本[37]。庇古稅(Pigouvian Tax)是通過“污染付費和治理受益”的基本邏輯實現(xiàn)外部性內(nèi)在化的形式，但政府無法獲悉私人成本與社會成本的真實差異，難以制定征稅(或補(bǔ)貼)的力度。基于配額制的綠色證書交易，首先，界定了綠色證書的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)；其次，強(qiáng)制性的綠色證書交易市場能為市場提供必要的流動性；最后，在競爭性的市場環(huán)境下，綠色證書的排他性和可交易性有利于發(fā)揮綠色證書市場配置資源的作用。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在可再生能源電力產(chǎn)業(yè)中，電網(wǎng)平價是完成能源替代、實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，而可再生能源發(fā)電、并網(wǎng)和市場消納這三大問題嚴(yán)重阻礙了平價上網(wǎng)的進(jìn)程，單純依靠技術(shù)進(jìn)步帶來的成本優(yōu)勢和市場競爭也難以解決?；谂漕~制的綠色證書交易通過政策強(qiáng)制性地創(chuàng)造了可再生能源電力的需求，由此刺激綠電廠商增加可再生能源電力的供給，并鼓勵配額主體公平承擔(dān)消納可再生能源電力的責(zé)任。因此，基于配額制的綠色證書交易形成以能源低碳轉(zhuǎn)型為目標(biāo)、可再生能源電力消納為主導(dǎo)的長效發(fā)展機(jī)制。

此外，在中國電力市場化改革的背景下，其內(nèi)在要求是綠電廠商能公平參與電力市場化進(jìn)程，完善市場機(jī)制有利于支持電力市場改革。在全國電力交易體系的基礎(chǔ)上，基于配額制的綠色證書交易作為電力交易體系的衍生體系可實現(xiàn)可再生能源的跨區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。因此，基于配額制的綠色證書交易能有效促進(jìn)可再生能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

圖1顯示的是配額制與中國能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系。綜合而言，在中國能源低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略下，基于配額制的綠色證書交易的制度安排具有兩個方面的作用。(1)強(qiáng)制性制度約束。一方面，規(guī)定配額主體和強(qiáng)制消納義務(wù)，有利于可再生能源逐步替代傳統(tǒng)化石能源，從而實現(xiàn)能源供給的清潔、低碳；另一方面，實施強(qiáng)制性的綠色證書交易，明晰綠色證書的排他性和可交易性的產(chǎn)權(quán)邊界，實現(xiàn)外部性內(nèi)在化，進(jìn)而有助于發(fā)揮綠電廠商的正外部性效應(yīng)。(2)誘致性制度激勵。一方面，通過綠色證書市場的競爭性和價格發(fā)現(xiàn)功能，刺激綠電廠商提高技術(shù)水平并降低可再生能源發(fā)電成本，從而實現(xiàn)以最小成本促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型；另一方面，制定核發(fā)乘數(shù)，通過乘數(shù)效應(yīng)引導(dǎo)綠電廠商進(jìn)入成本較高的新興可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，有效解決可再生能源電力來源的單一性問題。因此，實施基于配額制的綠色證書交易，有助于克服中國能源低碳轉(zhuǎn)型的技術(shù)壁壘和制度壁壘，從而促進(jìn)中國能源低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略發(fā)展。

圖1 配額制與中國能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系

五、結(jié) 語

綜上所述，基于配額制的綠色證書交易是中國能源低碳轉(zhuǎn)型的一種既非激進(jìn)式又非漸進(jìn)式的綜合變遷方式，通過協(xié)調(diào)強(qiáng)制性制度約束和誘致性制度激勵的方向的一致性，使基于配額制的綠色證書交易對中國能源低碳轉(zhuǎn)型的促進(jìn)效果最優(yōu)化：(1)技術(shù)創(chuàng)新，有利于可再生能源發(fā)電技術(shù)的動態(tài)創(chuàng)新和可再生能源發(fā)電技術(shù)的多源化；(2)市場效率，綠色證書的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)界定有利于發(fā)揮綠色證書市場配置資源的作用；(3)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立以能源低碳轉(zhuǎn)型為目標(biāo)、可再生能源電力消納為主導(dǎo)的可再生能源電力產(chǎn)業(yè)長效發(fā)展機(jī)制。因此，基于配額制的綠色證書交易可有效支撐我國的能源低碳轉(zhuǎn)型。

但是，依據(jù)我國配額制、自愿性綠色證書交易的實施現(xiàn)狀和國外基于配額制的綠色證書交易的發(fā)展經(jīng)驗，在政府管制和市場設(shè)計兩個層面仍存在有待完善之處：

1.政府管制。綠色證書承載的可再生能源電力具有正外部性，使綠色證書市場依賴于政府管制。一是信息管制。成熟的綠色證書市場兼具金融市場的功能，建立市場信息披露機(jī)制，保障綠色證書市場的透明性，不僅有利于降低市場參與者的準(zhǔn)入成本和政府管制成本，也有利于降低市場波動性風(fēng)險和決策風(fēng)險。二是價格管制?？茖W(xué)制定綠色證書的管制價格，實現(xiàn)綠電廠商私人成本與社會成本差異的有效補(bǔ)償，發(fā)揮市場價格發(fā)現(xiàn)功能，加速綠色證書價格機(jī)制的形成。

2.市場設(shè)計。我國自愿性綠色證書交易的非效率性既與缺少制度強(qiáng)制約束因素有關(guān)，同時也受制于其市場設(shè)計的缺陷(如交易模式單一、缺少二級市場等)。一方面，開展綠色證書雙邊交易模式(目前僅支持電子平臺集中交易模式，難以滿足消費者的需求)，其自由協(xié)商定價的特點有利于提升綠色證書市場的流動性；另一方面，建立二級交易市場，發(fā)揮綠色證書兼具商品屬性和金融屬性的功能，實現(xiàn)激勵市場參與者交易和改善市場效率的效果。