中美之間的緊張局勢(shì)讓中國(guó)企業(yè)越來(lái)越成為美國(guó)當(dāng)局關(guān)注的焦點(diǎn)，中國(guó)企業(yè)或由此遭受美國(guó)當(dāng)局的挑戰(zhàn)以及美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的長(zhǎng)期影響。本文分析了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的安全審查趨勢(shì)及對(duì)中國(guó)投資的審查特點(diǎn)。本文指出，面對(duì)美國(guó)單方面的霸權(quán)主義法律制定，中國(guó)應(yīng)沉著冷靜應(yīng)對(duì)，做好自己該做的事情。

中國(guó)對(duì)美投資日趨增多并逐漸成為最重要的投資方，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States，簡(jiǎn)稱(chēng)CFIUS）的審查也更加嚴(yán)格，特別是對(duì)中國(guó)在產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)方面的投資交易案件。從此前的字節(jié)跳動(dòng)收購(gòu)禁令以及歷史上對(duì)中國(guó)對(duì)美交易案的審查看，CFIUS在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，對(duì)美投資交易的中國(guó)企業(yè)將與CFIUS直接接觸和談判。中美之間的政治緊張局勢(shì)讓中國(guó)企業(yè)越來(lái)越成為美國(guó)當(dāng)局關(guān)注的焦點(diǎn)，中國(guó)企業(yè)在美國(guó)不同的監(jiān)管制度中面臨愈加嚴(yán)格的審查，其中最突出的是CFIUS對(duì)國(guó)家安全的審查。中國(guó)企業(yè)可能由此遭受美國(guó)當(dāng)局的挑戰(zhàn)以及CFIUS對(duì)外國(guó)交易的長(zhǎng)期影響。

CFIUS的安全審查趨勢(shì)及對(duì)中國(guó)投資的審查特點(diǎn)

CFIUS對(duì)外國(guó)投資交易的審查力度階段性變強(qiáng)，在特朗普?qǐng)?zhí)政期間達(dá)到頂峰。同時(shí)，美國(guó)對(duì)中國(guó)投資交易的審查關(guān)注度也最高，其中有兩個(gè)主要原因：一是中國(guó)對(duì)美投資穩(wěn)步增長(zhǎng)并躍居第一，二是中高端產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)在中美兩國(guó)博弈中發(fā)揮著戰(zhàn)略地位。雖然審查力度趨嚴(yán)，但中國(guó)對(duì)美的中高端產(chǎn)業(yè)投資仍有可為。

CFIUS的審查力度

根據(jù)CFIUS歷年年報(bào)提供的數(shù)據(jù)，CFIUS接收到的并購(gòu)案審查申請(qǐng)與全球經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，CFIUS的審查力度呈階段式趨嚴(yán)，特別是2017年特朗普上臺(tái)后，審查力度大幅加強(qiáng)。

從審查申報(bào)數(shù)量上看，2008年金融危機(jī)后審查申報(bào)數(shù)量下降明顯，此后隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)日益增多，2017年至2019年處于最高峰，年均申報(bào)數(shù)量達(dá)232件。

從進(jìn)入調(diào)查階段的案件數(shù)量看，CFIUS的審查力度可分為三個(gè)階段：一是2005年至2008年的弱審查階段，CFIUS共收到468件并購(gòu)審查申報(bào)，僅對(duì)37件進(jìn)行正式調(diào)查，占比為7.9%;二是2009年至2016年的漸強(qiáng)審查階段，CFIUS共收到938件審查申報(bào)，對(duì)389件進(jìn)行正式調(diào)查，調(diào)查案件數(shù)量的年平均占比達(dá)41%;三是2017年至2019年的強(qiáng)審查階段，CFIUS共收到697件審查申報(bào)，對(duì)443件進(jìn)行正式調(diào)查，調(diào)查占比達(dá)63%。

CFIUS對(duì)中國(guó)投資的審查特點(diǎn)

中國(guó)是對(duì)美投資交易最活躍的國(guó)家之一，中國(guó)對(duì)美投資交易的審查申報(bào)數(shù)量逐年增長(zhǎng)，并連續(xù)6年居于第一（除2019年受中美貿(mào)易摩擦影響外）。在2005年至2011年期間，英國(guó)在審查申報(bào)數(shù)量和占比上遙遙領(lǐng)先，中國(guó)從2007年開(kāi)始活躍，在2012年首次超過(guò)英國(guó)，并自2013年至今（除2019年）中國(guó)申報(bào)數(shù)量和占比一直處于第一。

從中國(guó)的申報(bào)數(shù)量增長(zhǎng)上看，中國(guó)對(duì)美投資交易的審查申報(bào)數(shù)量增長(zhǎng)平穩(wěn)，在2011年至2013年和2014年至2015年整體申報(bào)數(shù)量不變或下降的情況下，中國(guó)申報(bào)數(shù)量仍處于低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在2009年至2011年和2015年至2018年整體申報(bào)數(shù)量迅速增長(zhǎng)的情況下，中國(guó)申報(bào)數(shù)量增長(zhǎng)速度低于整體增長(zhǎng)速度。

從審查涉及的層次而言，美國(guó)對(duì)中國(guó)的投資交易審查更為嚴(yán)格，但仍有更多的中國(guó)投資交易案通過(guò)了審查。在行業(yè)特征上，審查存在明顯的傾向，傳統(tǒng)行業(yè)通過(guò)的比例更多，而涉及新興產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)的交易案通過(guò)率低。

美國(guó)對(duì)中國(guó)投資交易案的審查關(guān)注度最強(qiáng)。從總統(tǒng)決議案件看，歷史上共發(fā)生過(guò)6次由總統(tǒng)簽署行政命令叫停的事件，如表1所示。其中5次是中國(guó)作為交易方的并購(gòu)案，1次是新加坡作為交易方的并購(gòu)案，但這次叫停原因也與中國(guó)間接相關(guān)。從行業(yè)和禁令原因來(lái)看，美國(guó)非常注重對(duì)半導(dǎo)體、芯片行業(yè)的技術(shù)保護(hù)和對(duì)公民信息的保護(hù)。

美國(guó)對(duì)中國(guó)投資交易案的審查通過(guò)案件數(shù)量略多于因?qū)彶槎〉陌讣?shù)量，通過(guò)審查的案件以傳統(tǒng)行業(yè)為主，因?qū)彶槎〉陌讣薪灰追街鲃?dòng)放棄的比例較高。根據(jù)2015年至2020年的數(shù)據(jù)來(lái)看，審查通過(guò)的案件數(shù)量為31件，因?qū)彶槎〉陌讣彶閿?shù)量為26件，制造業(yè)、金融業(yè)和批發(fā)零售業(yè)占通過(guò)案件的88%，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)占因?qū)彶槎〉陌讣?1%，其中信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)中多因個(gè)人信息數(shù)據(jù)安全而審查失敗，制造業(yè)中多因核心技術(shù)而審查失敗。其中半導(dǎo)體、新能源、通信等新興產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)相關(guān)交易失敗次數(shù)更多。

CFIUS的起源與變革

CFIUS成立于1975年，是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間委員會(huì)，為美國(guó)總統(tǒng)提供服務(wù)，以監(jiān)督外國(guó)直接投資（Foreign Direct Investment，簡(jiǎn)稱(chēng)FDI）在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。美國(guó)對(duì)外國(guó)投資的審查原則是建立一個(gè)開(kāi)放的、基于規(guī)則的符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全利益的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系，從根本上保持外國(guó)直接投資對(duì)美國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)的正收益。

CFIUS的審查范圍主要可分為五方面：一是與軍事設(shè)施或美國(guó)政府設(shè)施或?qū)?guó)家安全敏感的資產(chǎn)非常接近的房地產(chǎn)交易;二是涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或收集有關(guān)美國(guó)公民的敏感數(shù)據(jù)的美國(guó)企業(yè)的任何非控制性投資;三是外國(guó)投資者權(quán)利發(fā)生任何變化的交易;四是外國(guó)政府直接或間接擁有重大利益的交易;五是任何旨在逃避CFIUS的交易或安排。

CFIUS審查可能會(huì)區(qū)分某些國(guó)家的投資者，這些國(guó)家被確定為“具有特殊的或明確的獲得某種關(guān)鍵技術(shù)的戰(zhàn)略收購(gòu)目標(biāo)，或者影響美國(guó)在與國(guó)家安全有關(guān)的領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的“特別關(guān)注”國(guó)家。

美國(guó)國(guó)會(huì)議員和其他政府官員在最近幾年越來(lái)越多地表達(dá)對(duì)一些外國(guó)投資者尤其是中國(guó)投資者利用CFIUS有限管轄權(quán)的擔(dān)憂(yōu)。美國(guó)認(rèn)為這些外國(guó)投資者將交易安排在審查范圍門(mén)檻以下（如少數(shù)股權(quán)投資），或收購(gòu)不屬于“美國(guó)業(yè)務(wù)”但靠近美國(guó)軍事設(shè)施的房地產(chǎn)，從而“監(jiān)視”美國(guó)敏感軍事設(shè)施、獲取敏感個(gè)人數(shù)據(jù)或新興產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)。

2018年，美國(guó)國(guó)會(huì)議員和特朗普政府制定了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，簡(jiǎn)稱(chēng)FIRRMA），該法案于2018年11月11日生效。該措施標(biāo)志著自2007年上一次修訂《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，簡(jiǎn)稱(chēng)FINSA）以來(lái)美國(guó)對(duì)外國(guó)投資審查程序進(jìn)行的最全面的修訂。2020年2月13日，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布了最終條例，該條例實(shí)施了FIRRMA的關(guān)鍵部分，規(guī)定了審查某些房地產(chǎn)投資和非控制性投資的實(shí)施細(xì)則。

FIRRMA對(duì)美國(guó)外資安全審查制度和出口管制制度做出的重大變革體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是CFIUS審查范圍擴(kuò)大，新增CFIUS對(duì)外國(guó)某些非控制性投資和房地產(chǎn)交易的審查權(quán)限;二是審查流程更新，規(guī)定審查和調(diào)查的時(shí)間安排;三是重新定義“可管轄交易”和“關(guān)鍵技術(shù)”等術(shù)語(yǔ)，要求政府多部門(mén)聯(lián)合認(rèn)定“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”，并制定出口管制政策，以阻止外國(guó)獲得可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的創(chuàng)新技術(shù);四是CFIUS在審查投資交易時(shí)按來(lái)源國(guó)對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行區(qū)分，這些國(guó)家被確定為“具有特殊的或明確的獲得某種關(guān)鍵技術(shù)的戰(zhàn)略收購(gòu)目標(biāo)，或者影響美國(guó)在與國(guó)家安全有關(guān)的領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的“特別關(guān)注”國(guó)家;五是在特定情況下，外國(guó)公司的備案流程從自愿轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制。

CFIUS審查范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

在FIRRMA和最終規(guī)則生效前，CFIUS管轄的交易主要為可能導(dǎo)致外國(guó)對(duì)任何可能影響美國(guó)國(guó)家安全的美國(guó)業(yè)務(wù)進(jìn)行控制的投資。在評(píng)估外國(guó)投資交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，CFIUS考慮以下三個(gè)問(wèn)題：一是外國(guó)投資在意圖和能力方面構(gòu)成什么威脅？二是商業(yè)活動(dòng)的哪些方面構(gòu)成了國(guó)家安全的脆弱性？三是如果利用這些漏洞，會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成什么后果？

FIRRMA和最終規(guī)則生效后，對(duì)CFIUS的管轄交易范圍和權(quán)限進(jìn)行了進(jìn)一步擴(kuò)大：一是允許CFIUS審查特定不動(dòng)產(chǎn)交易，明確了不動(dòng)產(chǎn)交易的定義和管轄權(quán);二是對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和收集有關(guān)美國(guó)公民的敏感數(shù)據(jù)的非控制性投資，將不再以控制作為觸發(fā)審查的條件。

控制性交易

CFIUS法規(guī)本身未提供“控制”一詞的定義，但這種定義已包含在美國(guó)財(cái)政部的法規(guī)中，并通過(guò)FIRRMA進(jìn)行了增強(qiáng)，以包括對(duì)不涉及控股權(quán)益的交易的審查。

美國(guó)財(cái)政部的法規(guī)還為正在決定是否應(yīng)將擬議中的或即將進(jìn)行的合并、收購(gòu)或控制通知美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的公司提供一些指導(dǎo)。該指南指出，需要通知CFIUS的擬議收購(gòu)是涉及“對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)必不可少的產(chǎn)品或關(guān)鍵技術(shù)”的收購(gòu)。本通知不適用于生產(chǎn)與國(guó)家安全沒(méi)有特殊關(guān)系的商品或服務(wù)的公司，尤其是玩具和游戲、食品（與食品生產(chǎn)分開(kāi)的食品），旅館和飯店或法律服務(wù)。CFIUS表示，為了確保外國(guó)投資不受阻礙地流入，它將“僅在保護(hù)國(guó)家安全的必要范圍內(nèi)”并“以完全符合美國(guó)的國(guó)際義務(wù)的方式”實(shí)施該法規(guī)。

FIRRMA將控制一詞定義為：“在不違反委員會(huì)規(guī)定的情況下，直接或間接（不論是否行使）確定，指揮或決定影響實(shí)體的重要事項(xiàng)的權(quán)力?！贝送?，國(guó)會(huì)通過(guò)FIRRMA增加了六項(xiàng)其他因素，CFIUS和總統(tǒng)“可能”考慮在審查投資交易時(shí)考慮這些因素。

特定行業(yè)

FIRRMA要求CFIUS審查所有“涵蓋”的外國(guó)投資交易，以確定交易是否損害國(guó)家安全，該外國(guó)實(shí)體是否受到外國(guó)政府的控制，或者將導(dǎo)致控制“可能會(huì)損壞國(guó)家安全的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”。涵蓋的外國(guó)投資交易被定義為“可能導(dǎo)致外國(guó)對(duì)任何美國(guó)業(yè)務(wù)的任何合并、收購(gòu)或控制，包括通過(guò)合資企業(yè)進(jìn)行的這種合并、收購(gòu)或控制”。“國(guó)家安全”一詞的定義包括與“國(guó)土安全”有關(guān)的那些事項(xiàng)，包括其在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)中的應(yīng)用。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)指導(dǎo)CFIUS和總統(tǒng)在審查涵蓋交易時(shí)“可以”考慮以下內(nèi)容：一是外國(guó)人對(duì)美國(guó)工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制，二是涵蓋交易可能直接或間接暴露美國(guó)公民的個(gè)人身份信息、遺傳信息或其他敏感數(shù)據(jù)，從而威脅美國(guó)國(guó)家安全。

FIRRMA通過(guò)明確包括審查與軍事設(shè)施或美國(guó)政府設(shè)施或?qū)?guó)家安全敏感的財(cái)產(chǎn)非常接近的某些房地產(chǎn)交易，擴(kuò)大了CFIUS的作用。房地產(chǎn)被定義為：位于空中或海上港口或作為其一部分;與因國(guó)家安全相關(guān)原因而敏感的美國(guó)軍事設(shè)施或美國(guó)政府的其他設(shè)施或財(cái)產(chǎn)“緊鄰”;合理地向外國(guó)人提供收集有關(guān)在這種設(shè)施、設(shè)備或財(cái)產(chǎn)上進(jìn)行的活動(dòng)的情報(bào)的能力;否則，在這樣的設(shè)施、設(shè)備或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的國(guó)家安全活動(dòng)將受到外國(guó)監(jiān)視的風(fēng)險(xiǎn)。CFIUS還指示制定有關(guān)“近距離”定義的法規(guī)，以描述要審查的房地產(chǎn)交易。

此外，F(xiàn)IRRMA允許CFIUS審查涉及TID的企業(yè)，即關(guān)鍵技術(shù)（Technology）、基礎(chǔ)設(shè)施（Infrastructure）和收集有關(guān)美國(guó)公民的敏感數(shù)據(jù)（Data）的非控制性投資。審查范圍包括以下情況下可能受到外國(guó)投資交易影響的非關(guān)聯(lián)企業(yè)：生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試、制造或開(kāi)發(fā)一項(xiàng)或多項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù);或擁有、運(yùn)營(yíng)，制造、供應(yīng)或服務(wù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（指定了28個(gè)子行業(yè)）;或維護(hù)或收集敏感的個(gè)人數(shù)據(jù)。

對(duì)于在這些特定活動(dòng)中生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試、制造或開(kāi)發(fā)一種或多種關(guān)鍵技術(shù)的某些美國(guó)企業(yè)，外國(guó)投資需要強(qiáng)制性備案和審查程序（通過(guò)聲明）。此要求適用于在法規(guī)（先前在試點(diǎn)計(jì)劃中指定）指定的一個(gè)或多個(gè)部門(mén)中與美國(guó)企業(yè)活動(dòng)相關(guān)使用的關(guān)鍵技術(shù)，或由美國(guó)企業(yè)專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)用于一個(gè)或多個(gè)指定部門(mén)中的關(guān)鍵技術(shù)。這一轉(zhuǎn)變還擴(kuò)大了CFIUS對(duì)交易的審查范圍，使其超出了給予外國(guó)投資者控制權(quán)的交易范圍，包括那些外國(guó)投資者對(duì)某項(xiàng)交易沒(méi)有控制權(quán)的投資。具體來(lái)說(shuō)，如果此類(lèi)非控制性投資可以使外國(guó)投資者獲得擁有美國(guó)業(yè)務(wù)的“重大非公開(kāi)技術(shù)信息”、董事會(huì)的成員資格或觀察員權(quán)利，或參與有關(guān)關(guān)鍵技術(shù)的實(shí)質(zhì)性決策，則該非控制性投資將受到承保或接受審查。

某些類(lèi)別的外國(guó)人

盡管沒(méi)有具體列出某些國(guó)家，但FIRRMA允許CFIUS在審查某些投資交易時(shí)按來(lái)源國(guó)在外國(guó)投資者之間進(jìn)行區(qū)分。在法規(guī)規(guī)定的特定標(biāo)準(zhǔn)之前，可以對(duì)與某些國(guó)家/地區(qū)相關(guān)的交易進(jìn)行更嚴(yán)格的審查。最終法規(guī)還執(zhí)行了FIRRMA的要求，即委員會(huì)應(yīng)將其擴(kuò)大的管轄范圍限制為某些類(lèi)別的外國(guó)人，并為非控制性交易引入了新的術(shù)語(yǔ)，例如“例外投資者”和“例外外國(guó)國(guó)家”。2020年2月13日，美國(guó)財(cái)政部將澳大利亞、加拿大和英國(guó)（定義為大不列顛及北愛(ài)爾蘭）指定為外國(guó)除外，美國(guó)商務(wù)部表示，它將在以后發(fā)布CFIUS決定將一個(gè)國(guó)家指定為外國(guó)國(guó)家時(shí)將考慮的標(biāo)準(zhǔn)。

不被涵蓋的交易

根據(jù)美國(guó)財(cái)政部的規(guī)定，不被視為涵蓋交易且因此無(wú)須接受CFIUS審查的投資交易是“僅出于投資目的”進(jìn)行的交易，或外國(guó)投資者擁有“無(wú)意確定或指導(dǎo)發(fā)行人的基本業(yè)務(wù)決策”。此外，僅用于投資目的的投資被定義為：交易不涉及擁有超過(guò)10%的公司有價(jià)證券的交易;或由銀行、信托公司、保險(xiǎn)公司、投資公司、養(yǎng)老基金、員工福利計(jì)劃、共同基金、財(cái)務(wù)公司或經(jīng)紀(jì)公司直接進(jìn)行的“在正常業(yè)務(wù)過(guò)程中為其自有賬戶(hù)進(jìn)行的投資”。

其他未包括在內(nèi)的交易包括：不涉及控制權(quán)變更的股票分割或按比例分配的股利;收購(gòu)不構(gòu)成美國(guó)業(yè)務(wù)的實(shí)體的任何部分或資產(chǎn);在日常業(yè)務(wù)過(guò)程中和承銷(xiāo)過(guò)程中，由擔(dān)任證券承銷(xiāo)商的人獲得的證券;以及如果保險(xiǎn)合同是在正常業(yè)務(wù)過(guò)程中訂立的，則根據(jù)保險(xiǎn)合同中有關(guān)保真、保證或傷亡義務(wù)的條件進(jìn)行的收購(gòu)。此外，美國(guó)財(cái)政部法規(guī)規(guī)定，外國(guó)人向美國(guó)企業(yè)提供的貸款或類(lèi)似融資安排的擴(kuò)展將不被視為涵蓋交易，也不會(huì)受到調(diào)查，除非該貸款導(dǎo)致了美國(guó)獲利的權(quán)利、業(yè)務(wù)或涉及管理決策的轉(zhuǎn)移。

CFIUS審查程序

從審查程序來(lái)看，CFIUS的外國(guó)投資審查程序包括一個(gè)非正式步驟和三個(gè)正式步驟：聲明或書(shū)面通知、國(guó)家安全審查和國(guó)家安全調(diào)查。其中，在非正式步驟中，企業(yè)可以先與CFIUS進(jìn)行協(xié)商或提交申報(bào)草案。正式步驟將在交易各方提交聯(lián)合自愿申報(bào)時(shí)啟動(dòng)，F(xiàn)IRRMA在某些情況下將外國(guó)公司的備案要求從自愿性轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性。

FIRRMA增加了允許進(jìn)行審查和調(diào)查的時(shí)間：為期30天以審查聲明或書(shū)面通知來(lái)確定交易涉及外國(guó)政府有重大利益的外國(guó)人;為期45天的國(guó)家安全審查（之前是30天），包括延長(zhǎng)的期限以供國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)進(jìn)行分析（之前是20天，改為30天）;為期45天的國(guó)家安全調(diào)查，對(duì)于“特殊情況”可以選擇延長(zhǎng)15天;以及15天的總統(tǒng)決定（不變）。

與CFIUS的制定法律和后續(xù)修訂類(lèi)似，CFIUS無(wú)限期擁有審查未自愿將投資交易通知給CFIUS的公司的交易的權(quán)力。例如，在2019年，CFIUS審查了由中國(guó)公司北京昆侖科技對(duì)在線(xiàn)約會(huì)服務(wù)公司Grindr LLC的收購(gòu)。盡管北京昆侖科技此前曾在Grindr進(jìn)行投資，但據(jù)報(bào)道委員會(huì)仍擔(dān)心外國(guó)人會(huì)訪(fǎng)問(wèn)美國(guó)公民的個(gè)人身份信息。由于委員會(huì)表示關(guān)注，盡管該交易未提升至總統(tǒng)決策水平，但該中國(guó)公司決定剝離Grindr。

非正式行動(dòng)

CFIUS的三步過(guò)程已經(jīng)演變?yōu)榘ㄒ粋€(gè)未指定時(shí)間長(zhǎng)度的非正式階段，該階段包括在向CFIUS正式提交文件之前，各個(gè)CFIUS成員進(jìn)行的非正式審查。之所以開(kāi)發(fā)這種類(lèi)型的非正式審查，是因?yàn)樗螩FIUS和參與投資交易的公司的利益。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部官員的說(shuō)法，這種非正式聯(lián)系使“CFIUS工作人員能夠在正式開(kāi)始審核程序之前就識(shí)別出潛在問(wèn)題”。FIRMMA指示CFIUS分析收取此類(lèi)非正式審核費(fèi)用的可行性和潛在影響。

參與投資交易的公司顯然可以通過(guò)許多方式從這次非正式審查中受益。首先，它使公司有更多時(shí)間與CFIUS成員私下解決任何國(guó)家安全問(wèn)題。其次，更重要的是它為公司提供了一種避免風(fēng)險(xiǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，即如果交易被阻止或以其他方式標(biāo)記為損害美國(guó)國(guó)家安全利益的交易，則可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的宣傳。對(duì)于某些公司而言，公眾對(duì)CFIUS調(diào)查的了解對(duì)公司股價(jià)具有負(fù)面影響。

對(duì)于CFIUS成員而言，非正式過(guò)程是有益的。因?yàn)檫@為他們提供了他們認(rèn)為必要的時(shí)間來(lái)審查交易，而又不會(huì)受到正式CFIUS審查過(guò)程中出現(xiàn)的時(shí)間限制。這種非正式的審查還可能使CFIUS成員有更多的時(shí)間參與交易的公司進(jìn)行談判，從而以可以解決任何潛在安全隱患的方式重組交易，或者提供成員認(rèn)為合適的其他類(lèi)型條件來(lái)消除安全隱患。

根據(jù)軼事證據(jù)，一些公司認(rèn)為CFIUS流程不是市場(chǎng)中立的，而是增加了市場(chǎng)不確定性，這可能會(huì)對(duì)公司的股價(jià)產(chǎn)生負(fù)面影響，并導(dǎo)致某些公司的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)不是最佳的。這種行為可能涉及公司花費(fèi)資源以避免進(jìn)行CFIUS調(diào)查，或者終止可能潛在地改善經(jīng)濟(jì)狀況的交易以避免CFIUS調(diào)查。這些公司對(duì)CFIUS審查可能對(duì)金融市場(chǎng)產(chǎn)生的影響感到擔(dān)憂(yōu)，同時(shí)也對(duì)重新定義外國(guó)投資涉及的國(guó)家安全概念產(chǎn)生的潛在成本深感焦慮。

正式行動(dòng)

FIRRMA在某些情況下將外國(guó)公司的備案要求從自愿性轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性，并提供了兩種審查交易的方法。某些公司被允許向CFIUS進(jìn)行申報(bào)，并且可以接受快速審查程序，而涉及外國(guó)人的交易中，外國(guó)政府直接或間接擁有重大利益將需要提交書(shū)面通知并接受更嚴(yán)格的審查。最終法規(guī)使任何公司都有機(jī)會(huì)提交簡(jiǎn)短的聲明，但是如果CFIUS認(rèn)為有必要進(jìn)行這種形式的申報(bào)，則可以要求采用更長(zhǎng)的格式進(jìn)行申報(bào)。強(qiáng)制性聲明可能要遵守法規(guī)中規(guī)定的其他標(biāo)準(zhǔn)。

合并、收購(gòu)或控制的任何一方的首席執(zhí)行官必須書(shū)面證明向CFIUS發(fā)出的書(shū)面通知中包含的信息完全符合CFIUS的要求，并且該信息是準(zhǔn)確和完整的。該書(shū)面通知還應(yīng)包括CFIUS批準(zhǔn)的任何緩解協(xié)議或條件。

在FIRRMA法案通過(guò)之前，控制權(quán)被確定為至少占公開(kāi)交易公司有表決權(quán)的股份的10%，或至少占非公開(kāi)交易美國(guó)公司總資產(chǎn)的10%。由于擔(dān)心外國(guó)公司擁有非控股權(quán)益的投資仍可能“影響美國(guó)企業(yè)在使用、開(kāi)發(fā)、獲取或發(fā)布關(guān)鍵技術(shù)方面做出的某些決定或從中獲得某些信息，因此加劇了這種轉(zhuǎn)變”。該法案通過(guò)后，F(xiàn)IRRMA授予CFIUS審查非控制性投資的新權(quán)力并沒(méi)有立即生效，而是被納入了美國(guó)財(cái)政部試點(diǎn)計(jì)劃的一部分，并隨后被納入最終法規(guī)中。

美國(guó)財(cái)政部的試點(diǎn)計(jì)劃現(xiàn)已永久生效，其中還包括聲明和書(shū)面通知的規(guī)定。該計(jì)劃表明，聲明和書(shū)面通知根據(jù)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分：提交的時(shí)間長(zhǎng)度、CFIUS審議提交的時(shí)間以及委員會(huì)處理提交的文件的選項(xiàng)。聲明被描述為不超過(guò)5頁(yè)的簡(jiǎn)短聲明。交易雙方可以自愿規(guī)定交易是涵蓋交易，該交易是否可能導(dǎo)致外國(guó)人控制美國(guó)業(yè)務(wù)以及該交易是否由外國(guó)政府控制的交易。CFIUS將被要求在30天內(nèi)對(duì)聲明的提交做出回應(yīng)，而CFIUS將在45天內(nèi)對(duì)書(shū)面通知做出回應(yīng)。

CFIUS必須以以下四種方式之一對(duì)聲明做出回應(yīng)：一是要求當(dāng)事人提交書(shū)面通知;二是通知當(dāng)事方，CFIUS不能根據(jù)聲明完成審查，他們可以提出通知，要求委員會(huì)書(shū)面通知其已完成與交易有關(guān)的所有行動(dòng);三是通過(guò)代理機(jī)構(gòu)通知對(duì)交易進(jìn)行單方面審查;四是通知當(dāng)事方CFIUS已完成其根據(jù)規(guī)約采取的行動(dòng)。

在CFIUS流程中的任何時(shí)候，各方都可以撤回并重新發(fā)布其通知。例如，留出更多時(shí)間來(lái)討論CFIUS建議的未決問(wèn)題解決方案。在FINSA和FIRRMA的規(guī)定下，總裁保留唯一能夠中止或禁止合并、收購(gòu)和接管的權(quán)力，并且這些措施對(duì)先前在全面審查完成之前撤回申請(qǐng)后重新提交申請(qǐng)的公司提出了額外要求。

國(guó)家安全審查

向CFIUS提交交易后，根據(jù)初步評(píng)估，該交易可能需要進(jìn)行為期45天的國(guó)家安全審核。在審查過(guò)程中，CFIUS成員必須考慮美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)FINSA規(guī)定的12個(gè)因素和FIRRMA中的6個(gè)新因素，這些因素反映了評(píng)估投資影響時(shí)的“國(guó)會(huì)感覺(jué)”。如果在45天的審查期內(nèi)所有成員都認(rèn)為該投資不會(huì)威脅到國(guó)家安全，則審查將終止。

在45天的審查階段，CFIUS的當(dāng)然成員之一國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)必須對(duì)任何合并、收購(gòu)或控制的“對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的任何威脅”進(jìn)行徹底的分析。要求CFIUS在收到通知后的30天內(nèi)（FIRRMA將其更改為20至30天）完成此分析。分析可能包括要求新聞部、財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室主任和金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)主任提供信息。此外，國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)必須尋求并吸收“所有受影響或適當(dāng)?shù)摹鼻閳?bào)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。CFIUS還必須審查外國(guó)實(shí)體由外國(guó)政府擁有或控制的“隱蔽”投資交易，但法律對(duì)此要求做了例外。如果美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)和其他某些指定官員確定有關(guān)交易不會(huì)損害國(guó)家安全，則該投資將不再進(jìn)行正式審查。

國(guó)家安全調(diào)查

如果國(guó)家安全審查表明至少存在以下三種情況之一，則美國(guó)總統(tǒng)必須通過(guò)CFIUS采取行動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家安全調(diào)查，并采取任何“必要”行動(dòng)，作為額外45天調(diào)查的一部分，并附有可能延長(zhǎng)15天的權(quán)利。一是CFIUS確定該交易有損害美國(guó)國(guó)家安全的威脅，并且在審查該交易的過(guò)程中或之前未消除該威脅;二是外國(guó)人由外國(guó)政府控制;三是該交易將導(dǎo)致外國(guó)人控制任何關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，該交易可能損害國(guó)家安全，并且這種損害并未得到緩解。在調(diào)查結(jié)束或45天的審查期結(jié)束時(shí)（以先到者為準(zhǔn)），委員會(huì)可以決定不提出建議，也可以建議總統(tǒng)暫?；蚪雇顿Y。

在審查或調(diào)查期間，CFIUS和指定的牽頭機(jī)構(gòu)有權(quán)與交易雙方進(jìn)行談判，施加或執(zhí)行任何協(xié)議或條件，以減輕對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的任何威脅。此類(lèi)協(xié)議基于對(duì)交易造成的威脅的“基于風(fēng)險(xiǎn)的分析”。此外，如果在CFIUS進(jìn)行任何審查或調(diào)查之前撤銷(xiāo)了交易通知，則經(jīng)修訂的法律將授予委員會(huì)授權(quán)行動(dòng)。特別是委員會(huì)可以制定臨時(shí)保護(hù)措施，以解決有關(guān)交易的特定問(wèn)題，直到當(dāng)事人重新提交通知為止;同時(shí)還可以重新提交通知的具體時(shí)間范圍，以及跟蹤交易各方采取的任何行動(dòng)的過(guò)程。

總統(tǒng)決定

如上所述，CFIUS當(dāng)局允許美國(guó)總統(tǒng)阻止或中止可能威脅到美國(guó)國(guó)家安全的擬議或有待解決的外國(guó)“合并、收購(gòu)或控制”。但是，主席總統(tǒng)有義務(wù)遵循委員會(huì)的建議中止或禁止投資。國(guó)會(huì)指示在行使這一權(quán)力之前，首先，總統(tǒng)必須得出結(jié)論認(rèn)為其他美國(guó)法律在保護(hù)國(guó)家安全方面是不足或不適當(dāng)?shù)?其次，總統(tǒng)必須有“可靠證據(jù)”表明，外國(guó)投資將損害國(guó)家安全。例如，如果CFIUS像迪拜港口交易中那樣確定沒(méi)有可靠的證據(jù)表明一項(xiàng)投資會(huì)損害國(guó)家安全，那么它可能會(huì)辯稱(chēng)不需要進(jìn)行45天的交易調(diào)查，即使該外國(guó)實(shí)體是由外國(guó)政府擁有或控制的。

在考慮了上述兩個(gè)條件之后，總統(tǒng)被授予幾乎無(wú)限的權(quán)力，可以在“總統(tǒng)認(rèn)為適當(dāng)?shù)臅r(shí)間內(nèi)采取這種行動(dòng)，暫停或禁止任何可能損害美國(guó)國(guó)家安全的擔(dān)保交易”。此外，美國(guó)總統(tǒng)的這種決定不受司法審查，盡管確定交易處置的程序可能受到司法審查，以確保維護(hù)有關(guān)當(dāng)事方的憲法權(quán)利，正如在Ralls訴CFIUS一案中美國(guó)哥倫比亞特區(qū)地方法院的裁決。

CFIUS模式的評(píng)價(jià)與對(duì)中國(guó)的啟示

CFIUS的修訂實(shí)際上使得CFIUS的管轄范圍和審查權(quán)擴(kuò)大，這反映了此前特朗普政府執(zhí)政期間“美國(guó)優(yōu)先”的執(zhí)政理念的成果。特朗普政府對(duì)內(nèi)實(shí)施自由主義、對(duì)外實(shí)行保護(hù)主義和本土主義，并將中國(guó)列為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”的定位，會(huì)對(duì)中國(guó)企業(yè)未來(lái)赴美投資帶來(lái)一定負(fù)面影響。首先，法案的修改會(huì)增加中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的難度和風(fēng)險(xiǎn)，尤其是企業(yè)的行為不免被相關(guān)反對(duì)勢(shì)力染上政治化因素，帶來(lái)新的輿論和社會(huì)壓力;其次，中國(guó)企業(yè)更難通過(guò)投資和并購(gòu)?fù)瓿僧a(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，技術(shù)進(jìn)步通道變窄;最后，長(zhǎng)期來(lái)看，法案的執(zhí)行將會(huì)對(duì)中美雙邊貿(mào)易帶來(lái)負(fù)面預(yù)期，可能會(huì)導(dǎo)致中美經(jīng)濟(jì)往來(lái)的長(zhǎng)期低迷。

美國(guó)單方面霸權(quán)主義法律制定給中國(guó)對(duì)外投資帶來(lái)負(fù)面影響。中國(guó)應(yīng)沉著冷靜應(yīng)對(duì)，做好自己的事情。

從國(guó)家層面來(lái)看，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持雙循環(huán)戰(zhàn)略，推動(dòng)與歐洲地區(qū)等其他非美國(guó)地區(qū)的貿(mào)易往來(lái)和合作，并加強(qiáng)與美國(guó)地方政府的合作。首先，應(yīng)堅(jiān)定不移地實(shí)施雙循環(huán)戰(zhàn)略，為高質(zhì)量發(fā)展提供需求動(dòng)力。習(xí)近平總書(shū)記提出了要“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的大戰(zhàn)略。中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定不移地走對(duì)內(nèi)改革之路，以戰(zhàn)略眼光和思維積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈在國(guó)際分工利益分配的地位。在對(duì)外投資并購(gòu)受阻的情況下，走自主創(chuàng)新之路，這需要教育、科技、人才人事等體制機(jī)制改革、加強(qiáng)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、設(shè)計(jì)科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制來(lái)進(jìn)行。其次，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定不移地走團(tuán)結(jié)合作之路，堅(jiān)持多邊主義。中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資，要本著考慮東道國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，思考如何形成共同發(fā)展局面。中國(guó)應(yīng)一方面加速推進(jìn)與其他國(guó)家的雙邊貿(mào)易協(xié)定的制定，構(gòu)建中國(guó)的高水平自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò);另一方面在當(dāng)前世界貿(mào)易組織規(guī)則體現(xiàn)已經(jīng)不能適應(yīng)新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的背景下，中國(guó)應(yīng)積極參加世界貿(mào)易組織的改革進(jìn)程，爭(zhēng)取先機(jī)，與歐盟等其他國(guó)際組織加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建更高水平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則體系。最后，應(yīng)爭(zhēng)取美國(guó)地方政府對(duì)于具體中國(guó)投資活動(dòng)的支持。美國(guó)地方政府以地區(qū)利益為優(yōu)先考量，相對(duì)于聯(lián)邦政府更歡迎外來(lái)投資。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)和地方選取選舉議員的關(guān)系，利用游說(shuō)機(jī)制緩解投資過(guò)程中的阻力。此外，企業(yè)應(yīng)針對(duì)CFIUS審查的標(biāo)準(zhǔn)，有選擇地避開(kāi)并購(gòu)和控制等可能觸發(fā)敏感機(jī)制的投資方式，選擇小規(guī)模的投資，并選擇專(zhuān)業(yè)的顧問(wèn)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行幫助。

從企業(yè)層面來(lái)看，首先，企業(yè)應(yīng)在事前仔細(xì)評(píng)估交易可能涉及的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)投資領(lǐng)域、標(biāo)的情況、業(yè)務(wù)情況等方面進(jìn)行全面的調(diào)查。由于CFIUS審查具有一定程度的主觀性和不透明性，企業(yè)在評(píng)估方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的情況下，盡可能將可能發(fā)生的負(fù)面影響降到最低。其次，企業(yè)可考慮自愿提交交易通告并盡早與CFIUS溝通。提交交易通告對(duì)企業(yè)沒(méi)有不利影響。相反，是否進(jìn)入CFIUS程序是由美國(guó)總統(tǒng)和CFIUS發(fā)起決定。事先提交CFIUS，有利于減少企業(yè)事后被審查的輿論風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)企業(yè)由于害怕交易被否定而逃避審查申報(bào)，可能會(huì)引發(fā)更大的反對(duì)情緒，結(jié)果得不償失。TikTok收購(gòu)Musical.ly時(shí)就沒(méi)有向CFIUS申報(bào)。如果當(dāng)時(shí)選擇申報(bào)，即使沒(méi)有被通過(guò)，TikTok也可以選擇自己在美運(yùn)營(yíng)，而不是被要求事后審查，進(jìn)行剝離。最后，企業(yè)可以尋求聲譽(yù)良好的專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)（例如CFIUS律師）參與到相關(guān)項(xiàng)目評(píng)估中來(lái)。有經(jīng)驗(yàn)的CFIUS律師將幫助潛在買(mǎi)方預(yù)測(cè)CFIUS對(duì)擬議交易可能的大致結(jié)果。CFIUS律師的早期介入能夠幫助搭建交易結(jié)構(gòu)，降低CFIUS的風(fēng)險(xiǎn)，并轉(zhuǎn)移不利結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)。

（本文選自北京清芬新金融研究院的成果報(bào)告《美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)歷史、機(jī)制與特點(diǎn)分析》，略有刪減。本文作者為賀裴菲、劉穎格、蔣峰明。本文編輯/謝松燕）