邵 安，胡望洋

(浙江警察學院， 中國 杭州 310053)

一、引言

中國特色社會主義進入了新時代，基層治理效能大幅提升，經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定，但基層治理不斷面臨新挑戰(zhàn)，特別是基層矛盾糾紛呈現(xiàn)出源頭生成復雜化、風險關聯(lián)疊加化、化解難度和成本不斷增大的新特點。作為承擔維護社會穩(wěn)定大局的重要部門，公安機關率先感受到案多人少矛盾凸顯、公眾參與治理程度不高、部門間“信息孤島”等亟待解決的基層治理困境。為了加強和創(chuàng)新社會治理，有效化解各類社會矛盾糾紛，公安部于2019年印發(fā)了《關于全國公安機關堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的意見》。全國各地積極貫徹落實，大力推動新時代“楓橋經(jīng)驗”在公安機關開花結果，基層警務工作由此取得了較為顯著的成效。國家統(tǒng)計局調(diào)查結果顯示，“2020年下半年全國群眾安全感為98.4%；在主要民生領域的滿意度調(diào)查中，群眾對社會治安的滿意度位列第一?！盵1]

為了進一步明確基層警務工作的“指揮棒”和“風向標”，浙江紹興等多地公安機關開始探索構建“楓橋警務”評估指數(shù)。但學術界對此關注甚少，僅有若干篇文獻對“楓橋警務”的測度架構進行了初步探討[2]，相關學術研究非常匱乏。本研究緊緊圍繞“楓橋警務”的核心內(nèi)涵，深植基層警務的實務經(jīng)驗，著力構建一套科學合理的“楓橋警務”評估指標體系。這有利于明確創(chuàng)建“楓橋警務”的根本目標和實施路徑，推動各項工作規(guī)范有序開展；有利于凝聚各級公安干警的創(chuàng)新共識，營造各地公安機關比學趕超的良好氛圍；有利于提高創(chuàng)建“楓橋警務”的動態(tài)監(jiān)測與修正能力，加強公安改革和政策實施的科學化、精細化水平。

二、“楓橋警務”評估的理論框架

(一)“楓橋警務”的概念界定

科學地界定概念是構建指標體系的前提和基礎?！皸鳂蚓瘎铡笔切聲r代“楓橋經(jīng)驗”在基層警務領域的應用實踐，是群眾路線在公安工作中的生動體現(xiàn)。理論界和實務界對這一內(nèi)涵表述基本達成一致，但對于概念外延和定位，經(jīng)文獻梳理與實務總結可分為三種。

1.特定屬地的警務模式

楓橋警務模式指新時代以來浙江諸暨市公安局楓橋派出所的警務模式，具體指“一個目標、兩大理念、三項重點、四個基地、新五小工程、六大機制”的“123456”模式[3]，或者指近年來紹興地區(qū)公安機關的基層警務模式[4]。顯然，此類楓橋警務模式的“楓橋”兩字主要是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市縣的地理空間概念。

2.具有典型性代表的基層警務模式

張安妮等人認為，楓橋警務模式是公安專門工作和群眾路線相結合的成功范例，是中國特色社區(qū)警務的一個典型代表[5]。特別是2019年公安部部署全國公安機關開展創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”活動，全國有100個派出所被命名為首批“楓橋式公安派出所”。有學者將這些派出所的警務模式稱之為楓橋警務模式[6]。多地公安機關以及部分學者也使用“楓橋式”警務模式一詞。此處的楓橋警務模式不是僅僅特指紹興或諸暨的基層警務模式，而是泛指公安機關堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的部分典型代表。

3.共性和個性并重的“楓橋警務”

本研究認為“楓橋警務”是共性和個性并重的概念，共性指全國各地開展“楓橋警務”必須堅持以人民為中心的宗旨，堅持群眾路線的原則方法和基本形式；個性指各地公安機關在共性基礎上，結合當?shù)貙嵡?，?chuàng)建符合自身特色的運行機制和具體方式，即各地要學習的是楓橋派出所“123456”警務模式所蘊含的價值理念和工作方法，而不是對具體工作措施的全部照搬套用。例如，浙江公安以楓橋派出所為鄉(xiāng)村樣板，以長慶派出所為城市樣板，分類建設“楓橋式公安派出所”。

為此，“楓橋警務”應該加上雙引號。雙引號不僅在于突出和強調(diào)楓橋警務這一特定的稱謂，更是表明“楓橋警務”一詞具有特殊含義，它不再僅僅是表示楓橋或紹興特定區(qū)域的警務模式，而是具有普遍性意義的中國基層警務模式。

綜上，本研究認為，“楓橋警務”是公安機關堅持黨的群眾路線，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，有效化解各類基層社會矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定，優(yōu)化公安服務的方式方法。

(二)“楓橋警務”的評估維度

“楓橋經(jīng)驗”始終不變的是“堅持黨的群眾路線，為了群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾、組織群眾，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)”?！皸鳂蚪?jīng)驗”始終在變，變的是因時而動、不斷創(chuàng)新工作機制與方法、不斷探索基層治理新場景[7]。相應地，“楓橋警務”必須緊緊圍繞我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化和基層矛盾的新特征，積極回應人民群眾對社會治安的新期待新需求，不斷創(chuàng)新治安領域群眾工作的方式方法，持續(xù)探索基層警務的現(xiàn)代機制。在比較分析社區(qū)警務、第三方警務、警務績效評估等國內(nèi)外研究成果，梳理歸納公安部發(fā)布的《關于全國公安機關堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的意見》、浙江等地的相關政策文件的基礎上，本研究總結提煉出“楓橋警務”的五個評估維度。

1．“黨建統(tǒng)領”維度

習近平總書記強調(diào)，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導?！盵8]縱觀“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展歷程，黨的領導是推動“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展的最大動力，是把握正確前進方向的根本保障。

由此，本研究將“堅持黨建統(tǒng)領”作為“楓橋警務”評估的首要維度。必須堅持把黨的全面領導貫穿于基層警務工作的方方面面，深入實施“黨建+平安類社會組織”“黨建+警務網(wǎng)格”“黨建+流動人口管理服務”等，使黨建工作與警務工作深度融合。“必須充分發(fā)揮基層所隊黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨組織置于基層治理網(wǎng)絡中的核心地位，有效鏈接各級政府部門、各民主黨派、各群團組織、各自治組織、各類社會組織及市場組織等治理主體”[9]。

2．“民意引領”維度

以人民為中心是“楓橋經(jīng)驗”始終不變的宗旨，由此民意引領的理念價值和相關實踐是“楓橋警務”評估的應有維度。結合基層警務實際，主要有以下三方面評估內(nèi)容：

一是“民警走訪+群眾反映”相結合。發(fā)揮村社走訪的基礎作用，深入了解轄區(qū)民眾的心聲，將群眾呼聲最強烈的問題作為重點警務工作，著力暢通群眾訴求表達的渠道，建立及時反饋機制。二是加大警務公開力度，建設“陽光警務”。建立定期向群眾報告工作的機制，詳細講解與群眾密切相關的警務工作，贏得群眾的理解與支持。同時，健全派出所和社區(qū)民警評估公開機制、群眾滿意度公開測評機制。三是加大群眾參與力度。梳理適合群眾參與的警務活動，激發(fā)社區(qū)民眾的主人翁意識，豐富群眾參與的途徑，加大群眾參與的激勵力度，加快形成共建共治共享的基層警務工作格局。

3．“矛盾化解”維度

“楓橋警務”的核心內(nèi)涵和根本目標是實現(xiàn)“矛盾不上交”。為此，應“上工治未病”，牢固樹立“源頭治理”的工作理念[10]。簡言之，公安機關既要在社會治安矛盾形成之前開展源頭治理，也要對已經(jīng)形成的社會治安矛盾在激化之前進行多元化解。

一方面，建立常態(tài)化滾動排查機制。公安派出所是一線基層單位，與社會面接觸最直接最密切最廣泛，應圍繞各種治安要素，深入開展社會風險大走訪行動。特別是深入剖析個人極端案事件發(fā)生的成因和規(guī)律特點，與有關部門合作共建社會風險情報信息數(shù)據(jù)庫，加強對“偏執(zhí)型”“狹隘型”“易怒型”“憂郁型”等失常對象的預測預警能力。

另一方面，構建多元化解機制。目前，“跳出公安看治安”的格局與理念已經(jīng)深入人心。浙江各地基層公安機關積極融入基層治理“四個平臺”和全科網(wǎng)格服務體系，已建立非有效警情同步推送基層治理“四個平臺”、公安信訪窗口整體并入矛盾糾紛調(diào)處化解中心等機制，已取得較好成效。調(diào)解是化解矛盾、降低訴訟量的有效手段，也是實現(xiàn)源頭治理的重要路徑。多地公安會同相關部門全方位構建了“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”+“行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解，基層調(diào)解、社會調(diào)解”的大格局。

4．“平安建設”維度

維護社會治安是公安機關的主責主業(yè)，也是“楓橋警務”“平安不出事”的根本要求。以浙江為代表的“楓橋警務”在維護基層社會治安領域主要有以下三方面做法。

一是推進基層立體化社會治安防控體系建設。以預防違法犯罪為目標導向，不斷完善派出所勤務機制，配套建好路面巡防處突隊和實行“分片包干”警務區(qū)，切實提高路面見警率和出警速度。以“智慧安防小區(qū)”“居住出租房屋旅館式管理”等為抓手，推動更多社會力量參與基層治安防控體系建設。

二是全面落實社區(qū)警務戰(zhàn)略。首先，對社區(qū)民警實行歸口管理，明確統(tǒng)一的主管部門；其次，確保社區(qū)民警占派出所警力達到較大比例，確保在社區(qū)工作的時間比例；再則，全面實行社區(qū)民警兼任村(居)黨支部副書記制度，推動社區(qū)民警兼任網(wǎng)格治安指導員、輔警兼任網(wǎng)格員制度。

三是深化開展平安創(chuàng)建活動，創(chuàng)新群防群治活動，積極培育發(fā)展平安類社會組織和平安志愿者隊伍，加強平安防范宣傳和法治教育，發(fā)揮安防體驗區(qū)的教育作用，持續(xù)深化“平安村社”建設。

5．“服務群眾”維度

“楓橋警務”的本質(zhì)就是為了群眾，公安服務是體現(xiàn)“以人民為中心”宗旨的“重要窗口”。因此，服務群眾是“楓橋警務”評估的必要維度。

一方面，公安行政服務范圍廣、事項多，與群眾的生活工作密切相關，必須縱深推進公安“最多跑一次”“最多跑一地”改革，嚴格落實“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”措施要求，推進服務向網(wǎng)格和警務站(室)延伸，實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑腿、讓群眾少跑路、讓基層多減負。

另一方面，緊緊抓住數(shù)字化的歷史契機，持續(xù)深化以“破小案、辦小事、解小憂、幫小忙、惠小利”為重點的新“五小工程”建設；堅持以小見大，從群眾的角度謀劃工作，聚焦群眾呼聲最強烈的痛點問題，有針對性地開展防范宣傳、打擊整治等行動，著力增進群眾對民警的信任感[3]。

(三)“楓橋警務”的評估框架

黨建統(tǒng)領、民意引領、矛盾化解、平安建設、服務群眾五大維度構成了“楓橋警務”的評估框架。黨建統(tǒng)領維度是政治保障，民意引領維度是核心理念，矛盾化解、平安建設、服務群眾三者是既是實現(xiàn)路徑，又是工作目標。五個維度互為聯(lián)系、逐步遞進，蘊含了“楓橋警務”的價值取向以及基層警務的實際需求。

圖1 “楓橋警務”的五維評估框架

三、“楓橋警務”的評估指標構建

(一)“楓橋警務”評估指標的初步遴選

“楓橋警務”評估工作是一個系統(tǒng)性工程，既有能夠直接反映工作成效的結果性指標，也有推動基層公安派出所建設的過程性指標。因此，要綜合吸收借鑒公安實務做法和相關理論成果,做到定性與定量相結合。

一方面，在深入學習相關政策文件的基礎上，主要從《關于全國公安機關堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的意見》《浙江省公安廳關于印發(fā)全省公安機關創(chuàng)建楓橋式警務實施方案的通知》等文件中，梳理創(chuàng)制出楓橋警務評估指標；另一方面，從社區(qū)警務模式、社會治安評估、平安建設考評等密切相關的領域遴選與移植合適的評估指標，初步形成“楓橋警務”評估指標體系(1)，它包含了以“黨建統(tǒng)領”為首的5個維度，其下有“發(fā)揮政治功能”等13個一級指標，詳見表1。

表1 新時代“楓橋警務”評估指標體系(1)

(二) “楓橋警務”評估指標體系的修正

本研究采用隸屬度分析和專家訪談法對“楓橋警務”評估指標體系(1)進行優(yōu)化修正。

1.隸屬度分析

根據(jù)評估指標體系(1)制作專家咨詢表，邀請15名警務學者、公安機關實務專家從中選出40個指標，根據(jù)隸屬度分析公式Si=Ni/P剔除隸屬度 0.5以下的指標[11]，詳見表2。

表2 被剔除的指標

2.專家訪談法

為了進一步了解專家看法,對上述專家進行面對面的訪談。主要有三個剔除指標的依據(jù)：

一是指標間高度相關。對相互之間具有高度相關的指標，剔除掉其中一個指標，保留其余一個指標。例如指標5“社區(qū)民警進居(村)委會班子的落實情況”和指標28“社區(qū)民警兼任村(居)黨支部副書記制度的實行情況”存在高度重合。

二是指標不具有可操作性。由于某些指標不具有可操作性，難以進行實際測評，故剔除之。例如指標41“運用科技和人工開展基礎信息常態(tài)化采集的工作情況”。還有些指標不屬于派出所范疇，更多程度上由其他黨委政府部門主管，例如指標36“雪亮工程”的工作成效，也應剔除之。

三是剔除不可比較性指標。本指標體系旨在打造具有普適性意義的共性指標，某些指標雖然很有意義，但不能反映出所有派出所之間的工作差距，因此剔除之。例如指標49“在偏遠的村(社區(qū))服務中心設立代辦點”。對偏遠一詞難以界定，沒有量化標準，同時代辦點只適用于村(社區(qū))，城市不需設立代辦點。

綜上，形成了“楓橋警務”評估指標體系(2)，見表3。

表3 “楓橋警務”評估指標體系(2)

四、結語與展望

本研究按照規(guī)范的評估指標構建步驟，在“楓橋警務”內(nèi)涵分析的基礎上，提出“楓橋警務”的五維評估框架。據(jù)此，通過頭腦風暴法、隸屬度分析、專家訪談法等構建“楓橋警務”評估指標體系。值得說明的是，為了避免將“楓橋警務”概念泛化，避免將過多的公安工作裝入“楓橋警務”從而出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象，本研究聚焦于堅持群眾路線這一“楓橋經(jīng)驗”的核心內(nèi)涵，著眼于在基層警務中如何創(chuàng)新群眾工作機制和工作方法，進而總結提煉出“楓橋警務”的評估維度和評估指標。故此，“綜合保障”“隊伍建設”等維度指標雖然非常重要，但仍未被納入本研究的評估指標體系。就這一意義而言，本研究的評估指標體系可被視為狹義的“楓橋警務”評估指標體系。

本研究具有較強的應用價值，以期為全國各地的“楓橋警務”評估實踐提供一個參考工具。在評估實踐中，可在本研究基礎上，通過增設創(chuàng)新項目的加分項、優(yōu)化指標計量單位、賦以評估指標權重等方法、分類構建城鄉(xiāng)等不同側重點的評估指標體系，以及對“未發(fā)生個人極端、重大群體性事件”“未發(fā)生信訪重點人和公安歸口信訪對象違法上訪”“未發(fā)生民(輔)警違法違紀案件”等重點指標實行一票否決制，以提升指標體系的可操作化水平。