李曉飛

一、 背景與問題

作為近代以來“民族—國家建設(shè)”的戰(zhàn)略選擇訴求之一[1]，中國的鄉(xiāng)村建設(shè)已歷經(jīng)百年，成為重構(gòu)國家與基層社會關(guān)系[2]、復(fù)興中國傳統(tǒng)精神[3]和重啟現(xiàn)代化進程的突破口[4]，應(yīng)驗了梁漱溟先生的經(jīng)典論斷，即：鄉(xiāng)村建設(shè)，意在整個中國社會之建設(shè)[5]。進入新世紀，因應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“資本下鄉(xiāng)”和“項目進村”，構(gòu)建了村社經(jīng)濟體、更新了村貌并喚醒了鄉(xiāng)愁。然而，鄉(xiāng)村建設(shè)的初衷既非催生城市中產(chǎn)階層的鄉(xiāng)愁記憶，更非制造地方政績，而是保護農(nóng)民的基本生存權(quán)利，保障農(nóng)民可支配收入的穩(wěn)定性，最大限度地減輕各類風險對農(nóng)民基本生產(chǎn)生活秩序的侵蝕。正如米格代爾所言：“在一個充滿不安全感的世界里，農(nóng)村社會制度發(fā)展的目的是確保生存?！盵6]在中國面臨不平衡不充分發(fā)展的現(xiàn)實情境下，保障中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民基本生存權(quán)利的鄉(xiāng)村建設(shè)尤為重要。正是在這個意義上，黨的十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”并非錦上添花，而是雪中送炭，著力為欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活保底[7]。此后，黨的十九屆五中全會首次提出“實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”并將之作為全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的抓手，而加強普惠性、兜底性、基礎(chǔ)性民生建設(shè)則成為鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重點工作，意味著鄉(xiāng)村建設(shè)的新時代意涵是回歸初心，即：保護農(nóng)民的基本生存權(quán)利。

誰來保護農(nóng)民的基本生存權(quán)利？中國鄉(xiāng)村社會“雙軌政治”治理結(jié)構(gòu)決定了作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和作為地方權(quán)威的村干部是農(nóng)民基本生存權(quán)利的共同保護人。然而，一方面，官僚機構(gòu)傾向于控制而非履責的“反功能”致使其不愿主動關(guān)注公眾利益[8]，當農(nóng)村稅費改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形塑為與農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型政權(quán)”時[9]，科層組織的“反功能”進一步加劇。另一方面，村干部的“官僚化”堵塞了自下而上的利益?zhèn)鬏斖ǖ溃半p軌政治”呈現(xiàn)出向“單軌政治”轉(zhuǎn)變的趨勢[10]。面對如此情境，保護農(nóng)民基本生存權(quán)利似乎陷入僵局。

令人欣慰的是，脫貧攻堅的決定性勝利宣示了僵局的破解。隨之而來的問題是：僵局是如何破解的？誰是“破局”的關(guān)鍵行動者？當科層組織的“反功能”由于體制慣性而無法發(fā)生突變時，關(guān)鍵行動者便鎖定為村干部。那么，村干部是如何保護農(nóng)民生存權(quán)利的？究竟是何種驅(qū)動機制祛除了村干部的“官僚化”并將其“拉拽”回鄉(xiāng)村社會？尤為重要的是，村干部的行為邏輯之于新時代鄉(xiāng)村建設(shè)行動有何深意？中部地區(qū)M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理事件為解答上述問題提供了實證素材。對案例的“深描”有助于構(gòu)建新的村干部角色與行為邏輯微觀理論，拓展基層治理研究知識圖譜并賦予“雙軌政治”理論新的場域意涵。

二、文獻回顧與理論支點

(一)鄉(xiāng)村建設(shè)者與村干部角色研究進展及拓展空間

1.誰是鄉(xiāng)村建設(shè)者：鄉(xiāng)村建設(shè)的集體行動論

在以梁漱溟和晏陽初為代表的先驅(qū)者們看來，鄉(xiāng)村建設(shè)是通往文化自覺和民族自救之路，其核心是將平民教育引入鄉(xiāng)村這一依循“自生秩序”的“天然共同體”[11]，啟發(fā)民智，培育“新民”，知識分子和鄉(xiāng)村居民將成為主導(dǎo)力量[12]。這種原初觀念將鄉(xiāng)村建設(shè)視為自下而上的自發(fā)過程，但它必須借助自上而下的政府觸媒方能接受現(xiàn)代性洗禮。當中國進入現(xiàn)代化階段之后，政府以一種新的方式重新嵌入鄉(xiāng)村社會并成為鄉(xiāng)村建設(shè)的積極行動者[13]，而農(nóng)民逐漸成為被建構(gòu)的對象[14]。近年來，隨著農(nóng)民主體意識的復(fù)蘇特別是積極公民的不斷涌現(xiàn)[15]，以及企業(yè)、公益性組織和新鄉(xiāng)賢等社會力量的勃興，鄉(xiāng)村建設(shè)呈現(xiàn)出鮮明的集體行動特征[16]。更重要的是，盡管可以劃分出政府主導(dǎo)、農(nóng)民內(nèi)生和社會援助三個基本類型的鄉(xiāng)村建設(shè)[17]，但行動者之間的邊界逐漸模糊而互動日益凸顯，進而將鄉(xiāng)村建設(shè)構(gòu)筑為一個集體行動場域。

2.村干部代表誰：村干部角色的“三分法”

早在20世紀中葉，費孝通先生就曾深刻分析了士紳在形塑中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)中的作用[18]，而著名漢學家孔飛力先生在考察中國近代社會結(jié)構(gòu)變遷時進一步指出，中華帝國的衰亡并未導(dǎo)致中華文明的隕落，因為舊秩序的基礎(chǔ)——地方士紳的權(quán)威并未動搖[19]。這些經(jīng)典啟蒙為研究當代中國社會結(jié)構(gòu)變遷提供了一個基層行動者視角，士紳的現(xiàn)代版本——村干部成為基層政治社會治理不可或缺的研究對象。不過，關(guān)于村干部角色與行為邏輯的研究始終無定論。早期研究以“雙軌政治”為理論觀照，以村民自治為現(xiàn)實觀照，提出對應(yīng)“鄉(xiāng)政村治”的村干部“雙重角色論”，即代辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付任務(wù)的“代理人”和負責管理村莊大家庭日常事務(wù)的“當家人”[20]。然而，有學者指出，“雙重角色論”只是一種理想類型或應(yīng)然狀態(tài)。在動態(tài)的鄉(xiāng)—村互動關(guān)系中，村干部往往由于難以兼顧或平衡政府利益和村莊利益而陷入角色與行為 “雙重邊緣化”的困境，只能疲于應(yīng)付，成為村莊秩序的“守夜人”和村政治理的“撞鐘者”[21]。除此“無為論”外，有研究者借鑒杜贊奇的“經(jīng)紀模式”——“保護型經(jīng)紀”和“贏利型經(jīng)紀”[22]，對“雙重角色論”予以修正。村干部通常在保護村莊集體利益的掩護下，通過各種方式巧妙地保全并延續(xù)自身利益，成為“精致的利己主義者”[23]，這就賦予了村干部一個新角色，即：理性人。

可見，“雙重角色論”是對村干部角色的“二分法”，作為“代理人”的村干部代表上級政府，作為“當家人”的村干部代表村莊?！敖?jīng)紀模式論”是對“雙重角色論”的增補，村干部還可作為“理性人”代表自己?！盁o為論”中的村干部雖然不是積極的能動者，但其消極無為也是為了保全自身利益，由此形成村干部角色的“三分法”，即：代理人、當家人和理性人。

3.已有研究的未盡議題

作為“雙軌政治”的中介，村干部的樞紐作用在鄉(xiāng)村建設(shè)的集體行動論中尚未得到充分關(guān)注。誠然，村干部也是農(nóng)民，但與普通農(nóng)民不同之處在于，村干部在鄉(xiāng)村治理中身兼多重角色。村干部扮演何種角色與其動力機制密切相關(guān)[24]，而村干部角色“三分法”對此之描摹仍有遺缺。尤其是將村莊作為一個整體來界定村干部“當家人”角色，遮蔽了村莊集體行動的邏輯。集體行動中少數(shù)“剝削”多數(shù)的傾向?qū)е录幢闶窃谧钚〉募瘓F里，集體物品的供給也不會達到最優(yōu)水平——最符合集團的整體利益[25]。保障農(nóng)民基本生存權(quán)利作為鄉(xiāng)村建設(shè)的初衷，要使其最符合村莊的整體利益，村干部就必須精準識別并及時剔除“剝削者”，但后者同樣是村莊這個集團的成員。此時，“當家人”角色便難以充分刻畫村干部的動力機制及其行為邏輯。這些未盡議題，提供了深化研究的空間。

(二)權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)、行政吸納代理與農(nóng)民的道義邏輯

作為國家政權(quán)建設(shè)的根基，鄉(xiāng)村建設(shè)在不同時期皆尊奉一個同質(zhì)主題——建構(gòu)與鞏固國家在鄉(xiāng)村社會中的基礎(chǔ)性權(quán)力。然而，國家雙重權(quán)力的共生性決定了專斷性權(quán)力將伴隨基礎(chǔ)性權(quán)力的鞏固而增強，進而侵蝕甚至犧牲地方的集體權(quán)力[26]。此時，扎根于鄉(xiāng)村社會之中并為其成員所認同的象征和規(guī)范將相互交錯影響的正式組織和非正式相互關(guān)聯(lián)網(wǎng)集結(jié)在一起來抵御和消解國家權(quán)力的沖擊，杜贊奇稱之為“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[27]，它是國家權(quán)力力圖“去鄉(xiāng)土化”情境下鄉(xiāng)村自我保護的重要屏障[28]。

但是，國家政權(quán)建設(shè)的步伐并未由于“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的限制而停滯。通過培育和支持地方精英，使他們得以借助官方權(quán)威獲得榮耀進而成為國家在鄉(xiāng)村社會的代理人，國家開辟了一條向鄉(xiāng)村社會下滲意志的新通道?？墒?，這條新通道的延展并不順利，因為無論是傳統(tǒng)士紳還是現(xiàn)代村干部，只有與地方體內(nèi)部利益關(guān)聯(lián)融為一體時，其權(quán)威才會有意義和被認可[29]，而地方體內(nèi)部利益時常與國家意志相抵牾。為了實現(xiàn)兩者的整合，尤其是強化地方權(quán)威的代理人角色，近代以來，國家通過一系列精密設(shè)計的“治理術(shù)”，將地方權(quán)威納入官僚系統(tǒng)并賦予其公務(wù)身份，形成地方權(quán)威的“官僚化”或曰“行政吸納代理”[30]。作為國家政權(quán)建設(shè)的新機制，“行政吸納代理”有助于擴大政權(quán)的組織邊界、鞏固政權(quán)的社會支持基礎(chǔ)并提升政治認受性[31]。然而，在信息不對稱情境下，代理人的“道德風險”無可避免，由此形成了兩個與機制設(shè)計本意相悖但卻相互關(guān)聯(lián)的結(jié)果，即：地方權(quán)威逐利性的增強及其與地方體共同利益的分離。為了修復(fù)地方權(quán)威的利益整合功能，國家嘗試在科層體制內(nèi)采用各種治理技術(shù)來約束地方權(quán)威的“實際控制權(quán)”。但是，科層制內(nèi)的技術(shù)治理改革只觸及行政系統(tǒng)的工具層面，難以調(diào)整權(quán)力布局[32]，無法改變國家對地方權(quán)威的“反向依賴性”[33]，而鄉(xiāng)村社會的文化網(wǎng)絡(luò)也在現(xiàn)代性特別是快速推進的城市化沖擊下獨木難支。此時，鄉(xiāng)村社會的道義邏輯被激活，成為自我保護的底線機制。

鄉(xiāng)村社會的道義邏輯，就是以“安全第一”為核心準則的農(nóng)民生存?zhèn)惱?。它與文化網(wǎng)絡(luò)一樣，深深扎根于鄉(xiāng)村社會之中并為其成員所認同，但與文化網(wǎng)絡(luò)側(cè)重于表達鄉(xiāng)村社會各種象征性價值不同，道義邏輯聚焦于影響農(nóng)民基本生存權(quán)利的各種實質(zhì)性風險——農(nóng)業(yè)的商品化和官僚機構(gòu)的勒索。當這些風險強大到足以威脅農(nóng)民的生存安全而農(nóng)民又缺乏社會表達方式時，反抗便在所難免[34]。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民的“生存理性”往往能夠超越“經(jīng)濟理性”進而主導(dǎo)他們的行為[35]，這在中國歷史上的農(nóng)民抗爭運動中已得到充分驗證。在當代中國的鄉(xiāng)村建設(shè)中，對于尚不富裕的農(nóng)民來說，幫助他們抗御風險、安定收益就是安定他們的生活[36]。國家的惠農(nóng)、支農(nóng)和反哺政策，極大降低了農(nóng)業(yè)商品化對農(nóng)民生存安全的威脅，農(nóng)村稅費改革切斷了官僚機構(gòu)勒索農(nóng)民的渠道。但是，保障農(nóng)民基本生存權(quán)利的資源供給分配不公尤其是“少數(shù)剝削者”的存在，依然觸及農(nóng)民尤其是接近生存邊緣線農(nóng)民“安全第一”的倫理準則和平等發(fā)展的社會公正觀[37]。

盡管生存安全受到威脅，但農(nóng)民并不缺乏社會表達方式。他們可以依賴于同強有力的保護人的聯(lián)系來降低風險、加強生活穩(wěn)定性[38]。在鄉(xiāng)村社會，強有力的保護人無疑就是作為地方權(quán)威的村干部。面對行政吸納代理導(dǎo)致的分離效應(yīng)，道義邏輯能否引發(fā)村干部的共鳴并將其“拉拽”回鄉(xiāng)村？對M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理案例的“深描”將予以解答并提煉道義邏輯生效的助推機制和運行機制。圖1展示其理論支點及由此衍生的理論問題。

圖1 鄉(xiāng)村建設(shè)的演進邏輯與村干部的角色變遷

三、研究設(shè)計與案例背景

(一)方法與架構(gòu)

內(nèi)容分析法、參與式觀察法和深度訪談法是本項案例研究中具有遞進關(guān)系的方法。在研究起始階段，運用內(nèi)容分析法從地方政府官方文件、會議紀要、地方官員講話稿以及農(nóng)民上訪信件等內(nèi)部資料中最大限度地還原事件真相，發(fā)掘村干部角色與行為邏輯演變的涓滴細節(jié)和時間軌跡。然后，進入案例所在地，參與低保動態(tài)管理實際工作，觀察、記錄集體行動的真實場景，匯集村干部與村民和基層政府互動的一手資料，著重觀察村干部在“應(yīng)保未?！薄皯?yīng)兜未兜”和“應(yīng)退未退”對象清(復(fù))查工作中的行為選擇及其變遷。進一步地，通過對村干部、村民和基層官員深入細致的訪談，洞悉村干部行為選擇的驅(qū)動因素、村民和基層官員對村干部行為選擇的認知，進而完成對村干部角色和行為邏輯的刻畫。在此基礎(chǔ)上，提煉出村干部行為邏輯演變的驅(qū)動機制、助推機制和運作機制等微觀理論，以實現(xiàn)與既有理論的對話。圖2展示了本文的研究架構(gòu)及與既有理論的對話路徑。

(二)M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理梗概

M鎮(zhèn)是中部地區(qū)一個典型的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，以種植業(yè)(主要包括烤煙、水稻和林木種植)為支柱產(chǎn)業(yè)，下轄18個行政村，133個自然村，225個村民小組，總?cè)丝诩s3.7萬，常住人口約2.06萬。2005年10月，M鎮(zhèn)依據(jù)縣政府印發(fā)的《農(nóng)村居民最低生活保障制度實施暫行辦法》(1)2019年6月，縣政府印發(fā)了《農(nóng)村居民最低生活保障制度實施辦法》，《暫行辦法》同時被廢止。，開始為全鎮(zhèn)符合條件的農(nóng)村居民發(fā)放低保。自此之后，盡管M鎮(zhèn)民政辦每年都會對農(nóng)村低保戶是否仍然符合低保救助條件進行年度審查，但仍難以消解低保錯位分配問題。一方面，不符合低保救助條件的村民應(yīng)退未退且數(shù)量逐年攀升；另一方面，符合低保救助條件的村民應(yīng)保未保，特別是居于生存線邊緣的村民應(yīng)兜未兜，在讓縣鄉(xiāng)兩級財政不堪重負的同時，引發(fā)村民強烈不滿。

圖2 村干部新角色和行為邏輯的理論建構(gòu)路徑

為應(yīng)對這一困境，從2010年開始，除常規(guī)年審之外，M鎮(zhèn)按照市縣兩級政府指示啟動了農(nóng)村低保動態(tài)管理工作。通過開展數(shù)次集中清查和專項整治農(nóng)村低保對象的“陽光行動”，M鎮(zhèn)力圖建立農(nóng)村低保動態(tài)管理長效機制，確保農(nóng)村低?！昂细衤省遍L期穩(wěn)定在96%以上。然而，“陽光行動”的效果并不理想，往往起伏不定，尤其是應(yīng)退未退現(xiàn)象時常反彈。2017年，為貫徹黨的十九大提出的“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”和“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的社會保障體系建設(shè)新論述，按照上級政府要求，M鎮(zhèn)加大了農(nóng)村低保動態(tài)管理工作力度。除了推進農(nóng)村低保制度與國家扶貧政策有效銜接，實現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧標準“兩線合一”之外，更重要的是，農(nóng)村低保和兜底保障對象清查整頓工作較之以往成效顯著。2017—2018年，M鎮(zhèn)開展了“‘漏?！汀e?！仡^看’”“應(yīng)保未?！薄皯?yīng)兜未兜”“應(yīng)退未退”對象全面復(fù)查等工作。同時，利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”技術(shù)建立了農(nóng)村低保對象動態(tài)管理月報告制度，并進一步加強村級民主評議對低保申報對象的監(jiān)督。截至調(diào)研結(jié)束，M鎮(zhèn)農(nóng)村低保保障人數(shù)(占比)銳減，人戶比明顯提高，且期間未發(fā)生較大反彈。M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理工作得到了縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定，也獲得了絕大部分村民的認同。

四、堅守道義：村干部在低保動態(tài)管理中的行為驅(qū)動

低保動態(tài)管理的目的是確保低保對象的精準識別。表1展示了2013—2020年M鎮(zhèn)農(nóng)村低保動態(tài)管理效果評價若干指標(內(nèi)部資料：20200910)(2)內(nèi)部資料以獲取時間為要件進行編碼。。從表1中可以發(fā)現(xiàn)，2013—2016年，M鎮(zhèn)低保戶數(shù)、低保保障人數(shù)及其占比逐年攀升，2016年達至頂峰。然而，到2017年，上述三項指標均驟減，盡管此后有所反彈，但幅度較小且相對平穩(wěn)(3)M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理始于2010年，囿于客觀條件，只能得到2013年及之后的數(shù)據(jù)，但若考慮到政策效力的時滯性，以2013年作為起始年份也是適宜的。。對于“為什么會出現(xiàn)反彈”這一問題，M鎮(zhèn)民政辦J民政員認為：

“2017年全面清查之后，不符合低保條件的基本得到清理。但是，在2017年之前就符合低保條件的貧困戶還沒有進來，直到2018年才把他們納進來，所以，2018年的低保戶數(shù)多了一些。你看2018年之后，我們鎮(zhèn)每年新增低保戶數(shù)也就十幾戶，平均到18個行政村，每村一戶都不到。在我看來，這是正常現(xiàn)象，不能叫做反彈?！?訪談記錄：20200913，M鎮(zhèn)民政辦，M鎮(zhèn)J民政員)(4)訪談記錄以訪談時間、地點和對象為要件進行編碼。

J民政員這段話透露出的信息是，在2017年之前，“應(yīng)退未退”和“應(yīng)保未?！钡摹按媪俊倍己芏?。2017年基本清除了“應(yīng)退未退”戶，2018年把“應(yīng)保未?！钡摹按媪俊比菁{之后，新增低保戶數(shù)開始呈現(xiàn)常態(tài)化的邊際增長。更為重要的是，“人戶比”這一核心指標已從2013年的1.24提升至2020年的1.81，這也是M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理工作得到縣里肯定的原因。以此為依據(jù)，可將M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理工作劃分為兩個階段：2013—2016年為第一階段，2017—2020年為第二階段。顯然，第二階段的效果遠超第一階段。那么，村干部在其中扮演了何種角色呢？

表1 M鎮(zhèn)農(nóng)村低保動態(tài)管理效果(2013—2020年)

(一)村干部在清理“應(yīng)退未退”戶中的行為選擇

M鎮(zhèn)“應(yīng)退未退”戶大致有兩種類型：一種是已經(jīng)死亡的，另一種是生活水平高于低保保障標準的。從低保動態(tài)管理工作啟動伊始，村干部就不遺余力地向鎮(zhèn)政府上報，請求鎮(zhèn)政府確認并核減本村不符合條件的低保戶，但結(jié)果卻并不理想，“應(yīng)退未退”戶“存量”相對較大的Y村E干部對此至今記憶猶新：

“2015年的時候，我向鎮(zhèn)民政辦上報請求核減一個低保戶，原因是我看到他買了車在村里開。鎮(zhèn)民政辦核實后說那輛車不是低保戶本人的，是他姐姐的，其實我們都知道那輛車就是低保戶本人的，但鎮(zhèn)民政辦不認可，最終這個低保戶沒有被核減，事情不了了之?！?訪談記錄：20200925，Y村村委會，Y村E干部)

在B村，Z干部曾多次上報本村已死亡但仍占用低保的“應(yīng)退未退”戶，但他同樣感到很無奈：

“不是我們村干部不報，而是我們上報了，上面也不取消。經(jīng)常是我們報了一次又一次，那些違規(guī)享受的人還是照樣在發(fā)放名單中。面對這種情況我們其實也沒有什么辦法，只能一次又一次地上報和反映?！?訪談記錄：20201015，B村村委會，B村Z干部)

直到2017年低保動態(tài)管理進入第二個階段之后，為數(shù)眾多的“應(yīng)退未退”戶才得到清理。不僅如此，2017年之后，村干部向鎮(zhèn)政府反映“應(yīng)退未退”戶的行為也更加積極。對此，與上述兩個村莊面臨相似情境的L村C干部坦言：

“以前上面就不怎么管事，不把我們上報的情況當回事，也不取消。當時面對那種情況，我心里好惱火。我們跟上面提了好多意見也反映了好多次，但是沒用。不過現(xiàn)在不一樣了，從2017年下半年開始，我們把資料交到鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)里都會按政策核減?！?訪談記錄：20201011，L村村委會，L村C干部)

同時，在第二個階段中，村干部與鎮(zhèn)民政辦的聯(lián)系也更加頻繁，經(jīng)常向民政辦咨詢和確認低保動態(tài)管理的范圍和需要核減的條件。同時，還邀請駐村干部和鎮(zhèn)民政員一起到村里入戶核查低保對象是否符合準入條件。J民政員表示，自己能夠非常明顯地感受到村干部積極性的提升：

“從2017年全面清查到現(xiàn)在，我能明顯感覺到村干部積極性、主動性和責任意識的增強。我印象最深刻的一件事情是，2019年5月，有個村支書跑到我這里，說他剛看到村里某低保戶在外打工的兒子開車回來了，他覺得這個低保戶家里的生活條件變好了，讓我去核查一下是否需要取消低保。雖然村干部們以前也會經(jīng)常向我們反映違規(guī)占用低保的情況，但這么‘即時’上報也是最近幾年才有的?！?訪談記錄：20200920，M鎮(zhèn)民政辦，M鎮(zhèn)J民政員)

可見，在清理“應(yīng)退未退”戶時，村干部的行為選擇是主動上報信息并協(xié)助政府核減。盡管在低保動態(tài)管理的第一個階段中，部分村干部或是礙于情面或是擔心因政策把握不準在村里引發(fā)不必要的矛盾而有所隱瞞，但當?shù)捅討B(tài)管理進入第二個階段之后，村干部消除了顧慮，甚至可以“即發(fā)現(xiàn)、即上報”。

(二)村干部在幫扶“應(yīng)保未?！睉艉汀皯?yīng)兜未兜”戶中的行為選擇

除了“應(yīng)退未退”戶之外，M鎮(zhèn)各村還普遍存在眾多“應(yīng)保未?！睉艉汀皯?yīng)兜未兜”戶。2010年低保動態(tài)管理工作開展之初，他們就開始申請低保資格。然而，與“應(yīng)退未退”戶得到清理的坎坷經(jīng)歷一樣，直到2017年之后，這部分群體才陸續(xù)獲得低保資格，Z干部對此印象非常深刻：

“我村4組一低保戶是帕金森病患者，他和他老婆只生有一個兒子，是1986年的，至今單身未婚、精神異常，全家只靠他老婆一個人到外面打工賺錢養(yǎng)家，生活極其貧困，當時是符合低保準入條件的。2017年之前，該戶就多次申請低保但始終沒能通過審批，直到2019年才獲得低保資格?！?訪談記錄：20201015，B村村委會，B村Z干部)

與該戶相比，L村另一低保戶生活境遇更加糟糕，C干部至今仍唏噓不已：

“我們村6組有一戶村民，戶主只有一只眼睛，其妻子腿骨頭黑化導(dǎo)致癱瘓，現(xiàn)在夫妻兩個都有70多歲了，沒有任何經(jīng)濟來源。他們雖有四個女兒，但是早就外嫁了且生活條件都不好。大女婿得了胃癌，二女婿已經(jīng)去世，三女婿身體不好不能做事，四女婿年紀輕輕就中風癱瘓了。他們的低保申請搞了好幾年，但是都沒有批下來，一直到2017年才成功，現(xiàn)在這對夫妻都在享受低保待遇?！?訪談記錄：20201018，L村村委會，L村C干部)

在調(diào)研的其他村莊，類似于上述情形的低保戶還有很多，他們的共同特征是：罹患重病或喪失勞動能力導(dǎo)致基本生活難以維系，完全符合低保的“兜底性”。他們最終能夠獲得低保資格，與村干部始終未曾間斷的幫扶密切相關(guān)。C干部對此的態(tài)度非常堅決：

“當我了解到這對夫妻的生活狀況時，我就有一個想法：一定要讓他們獲得低保。一些村民也來找我們說，這樣的家庭應(yīng)該要享受低保待遇。我和其他村干部主動到他們家，幫他們填寫低保申請資料、復(fù)印相關(guān)證明材料。雖然申請了幾次都沒成功，但每次認定的時候我仍然會幫助他們申請?！?訪談記錄：20201018，L村村委會，L村C干部)

相較于C干部，F(xiàn)村W干部認為，不僅要幫助這部分群體申請低保，還應(yīng)進一步幫助他們提升保障待遇：

“我們村有一個低保戶單身未婚，無子無女，無依無靠。之前一直在外務(wù)工，一年前被檢查出肺癌晚期，住院治療花費了好多錢。他現(xiàn)在每隔一段時間就要到縣醫(yī)院進行化療，也沒有任何經(jīng)濟來源，基本生活都無法維持。我們知道這個情況后，馬上就組織召開了群眾會議評議，幫他向鎮(zhèn)民政辦申請了低保。本來想幫他申請五保待遇的，但是他的年紀還沒有達到要求。等過兩年他到年齡了，我一定會幫他申請獲得五保資格。”(訪談記錄：20201025，F(xiàn)村村委會，F(xiàn)村W干部)

村干部的說法也得到了低保戶的認同。在B村，一戶于2017年10月獲得新增低保資格的村民認為，正是由于村干部的主動幫扶，他才得以享受低保待遇：

“我家里條件一直不太好。2016年我老婆因為突發(fā)腦溢血，住院治療花了10多萬元錢。那年剛好在廣州打工沒有購買合作醫(yī)療，所有的藥費都是自己出的，導(dǎo)致生活陷入困難。后來我老婆雖出院了但是生活一度不能自理，需要人照顧。當時，我不了解政策，沒有找村干部提出低保申請，是我們村的一個老干部知道情況后主動幫我申請低保的，還和其他村干部一起幫忙準備表格和資料。沒有他們的幫助，我肯定不能獲得低保?！?訪談記錄：20201105，B村低保戶家中，B村低保戶)

L村一戶于2019年5月獲得低保資格的村民則直接表達了對C干部的感激之情：

“我家是純二女戶，我老公患有癌癥前兩年去世了，我患有子宮癌。我的兩個女兒都外嫁了，生活條件也都一般。我現(xiàn)在沒有勞動能力，不能做事，沒有什么經(jīng)濟來源，你看我住的房子都看得出來。C干部一直幫我申請低保，去年5月通過了。其實，不光是低保這個事情，在我生活的其他方面，C干部也幫了我很多，我真的很感激她?！?訪談記錄：20201107，L村低保戶家中，L村低保戶)

可見，村干部對“應(yīng)保未?！睉艉汀皯?yīng)兜未兜”戶的幫扶同樣是自發(fā)、主動的，且在低保動態(tài)管理的兩個階段始終如一，這與其在清理“應(yīng)退未退”戶中的行為選擇是一致的。正因如此，從2018年開始，M鎮(zhèn)將農(nóng)村五保和優(yōu)撫等基本公共服務(wù)對象認定一并納入低保動態(tài)管理工作，成效同樣得到縣政府肯定。

(三)村干部行為選擇的驅(qū)動機制

促使村干部做出上述行為選擇的驅(qū)動機制是什么？在這一驅(qū)動機制下，村干部扮演了何種角色？村干部角色的“三分法”無法給出合理解釋。首先，村干部自發(fā)主動的清理和幫扶行為并非由自上而下的政府指令驅(qū)動，代理人角色失效。其次，村莊并非“鐵板一塊”的整體性場域，村干部清理的“剝削者”——“應(yīng)退未退”戶同樣是村莊這個集團的成員，生活水平并不高(幾乎所有被清理的“應(yīng)退未退”戶皆深感不滿)，當家人角色因遮蔽村莊集體行動的邏輯而失效。再次，盡管村干部對“應(yīng)保未?！睉舻膸头隹梢跃S系聲望，但對“應(yīng)退未退”戶的清理卻折損甚至破壞了“人情”和“面子”等鄉(xiāng)村熟人社會根深蒂固的非正式關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，無助于增進他們的社會性收益。更重要的是，村干部并不會由于積極的清理和幫扶行為而獲得鎮(zhèn)政府額外的經(jīng)濟獎勵，基于自利驅(qū)動的理性人角色亦失效。

那么，究竟是什么動機讓村干部的行為如此堅定且執(zhí)著，以至于在幫扶“應(yīng)保未?！睉魰r產(chǎn)生“我一定要讓他們獲得低?！钡南敕?？從前文展示的村干部訪談記錄中可以發(fā)現(xiàn)，他們的幫扶對象，都是基本生存權(quán)利難以維系且抗風險能力極其脆弱的村民，正如Z干部所言：

“我當了一屆村支書，一直堅持原則，工作做到了問心無愧，從來沒有優(yōu)親厚友過。我那個自然村這幾年新增的兩戶低保，都是家里困難得讓人沒話說的人。”(訪談記錄：20201015，B村村委會，B村Z干部)

Z干部口中的“原則”，不僅指涉“無徇私”的工作作風，更重要的是凸顯鄉(xiāng)村社會的底線邏輯，即“安全第一”的農(nóng)民生存?zhèn)惱怼凹依锢щy得讓人沒話說”，這才是評判能否獲得低保資格的核心標準。正是依循這一標準，C干部向鎮(zhèn)政府上報，經(jīng)由鎮(zhèn)政府核查后取消了與自己共事多年的原村主任的低保資格，C干部認為自己問心無愧：

“雖然我們共事多年，但我認為他家的條件也不算差，村里有條件比他還差的都沒有享受(低保)。他心里肯定是恨我的，但我不怕，也不在乎。只要我知道有人違規(guī)享受(低保)，即使村民不跟我反映，我也會跟鎮(zhèn)里反映?！?訪談記錄：20201018，L村村委會，L村C干部)

在村干部看來，“安全第一”的生存?zhèn)惱肀揉l(xiāng)村熟人社會的文化網(wǎng)絡(luò)更重要。不僅如此，保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利是鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，W干部對此有非常清晰的認知：

“前兩天我到縣里培訓(xùn)的時候就講到了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。按政策來說的話，肯定能給農(nóng)民帶來好多好處，像產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、農(nóng)業(yè)振興這些，但我覺得最重要的還是保障農(nóng)民的基本生活，基本生活都保障不了怎么談富裕?！?訪談記錄： 20201025，F(xiàn)村村委會，F(xiàn)村W干部)

由此可見，農(nóng)民的生存?zhèn)惱怼懒x邏輯，是村干部行為選擇的驅(qū)動機制。它可以抵御官僚制惰于履責的“反功能”，消解地方權(quán)威的自利性，形成地方權(quán)威在集體行動場域中識別并剔除“剝削者”的評定依據(jù)。更重要的是，道義驅(qū)動賦予村干部一個不同于代理人、當家人和理性人的新角色——守義人，即：堅守鄉(xiāng)村社會的底線邏輯，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)利為行為準則的地方權(quán)威。這一新角色有助于緩解國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村善治之間的張力，讓村干部成為“去鄉(xiāng)土化”情境下鄉(xiāng)村社會自我保護的重要屏障。

然而，問題在于，盡管村干部始終堅守道義，為何低保動態(tài)管理直到2017年之后才奏效？一個可能的解釋是，村干部的道義邏輯必須借助“外力”方可生效。換言之，守義人角色的履行需要助推機制。

五、基層政府的政績追求轉(zhuǎn)向：村干部道義邏輯的助推機制

在低保動態(tài)管理的兩個階段中，相較于村干部行為選擇的持之以恒，M鎮(zhèn)政府的行為選擇呈現(xiàn)出鮮明反差，即：在第一階段中“無為”，在第二階段中“積極作為”。M鎮(zhèn)政府行為選擇的變化同樣與其驅(qū)動機制密不可分。如果說村干部的行為選擇是道義驅(qū)動的結(jié)果，那么，M鎮(zhèn)政府的行為選擇則是政績驅(qū)動使然。M鎮(zhèn)政府績效考核方案以5年為周期，表2展示了2012—2016年的績效考核核心指標設(shè)置。

在表2展示的政府績效考核5類項目中，經(jīng)濟建設(shè)類項目分值最高。農(nóng)村低保動態(tài)管理工作屬于社會建設(shè)類項目，盡管其實施效果涉及對“重點民生實事”“扶貧工作”和“民政事業(yè)發(fā)展(含社會救助)”三個核心指標的考核，但整個社會建設(shè)類項目的分值仍低于經(jīng)濟建設(shè)類項目分值?？梢?，2012—2016年，M鎮(zhèn)政府的政績驅(qū)動是典型的經(jīng)濟性政績追求。然而，這一情境在從2017年開始的下一個周期中出現(xiàn)變化。表3展示了2017—2021年M鎮(zhèn)的績效考核核心指標設(shè)置。

表2 M鎮(zhèn)綜合績效考核評價核心指標設(shè)置(2012—2016年)

表3 M鎮(zhèn)綜合績效考核評價核心指標設(shè)置(2017—2021年)

從表3中可以發(fā)現(xiàn)，2017—2021年，M鎮(zhèn)政府的政績追求與上個周期相比發(fā)生了較為明顯的變化。首先，在考核類目中增加了“公眾評議類”，社會公眾滿意度成為其他5個類目建設(shè)績效的重要評價指標。其次，在社會建設(shè)類項目中，將上個周期的“扶貧工作”改為“脫貧攻堅”，分值由4分提高至5分，“民政事業(yè)發(fā)展(含社會救助)”由1分提高到2分(5)1分的增減看似微小，但在包括年終考核在內(nèi)的基層政府各項考評中，各等次之間的差距往往更微小。，同時增加了“服務(wù)型政府建設(shè)”指標并賦值5分，針對這些指標的考核結(jié)果都會受到農(nóng)村低保動態(tài)管理工作實施效果的影響。再次，與社會建設(shè)類項目“加分”形成鮮明對比，經(jīng)濟建設(shè)類項目出現(xiàn)“減分”跡象，作為核心指標之一的“招商引資”，分值由4分減為3分。最后，尤為重要的是，一增一減的差異導(dǎo)致社會建設(shè)類項目分值超過經(jīng)濟建設(shè)類項目分值，兩者差距高達9分。由此可見，M鎮(zhèn)政府的政績追求開始發(fā)生變化，呈現(xiàn)出由以GDP增長為核心的經(jīng)濟性政績追求向以民生建設(shè)為核心的社會性政績追求的轉(zhuǎn)變。

始于2017年的“民生100項目”，是M鎮(zhèn)政府政績追求轉(zhuǎn)向的“風向標”。 “民生100項目”是對“重點民生實事”這一政績考核指標的操作化，明確規(guī)定了M鎮(zhèn)政府2017—2021年必須完成的100項民生工程。在2017年的“民生100項目”實施意見中，農(nóng)村低保動態(tài)管理包含于“服務(wù)惠民”項目中。從2018年開始，農(nóng)村低保動態(tài)管理變?yōu)閱瘟许椖?，并?020年的“民生100項目”實施意見中位列100項民生項目之首。更重要的是，在M鎮(zhèn)政府連續(xù)三年(2018—2020年)的年終工作總結(jié)中，農(nóng)村低保動態(tài)管理始終被視為第一民生工程——脫貧攻堅的核心工作：

“堅持把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程來抓，在扶貧領(lǐng)域開展以農(nóng)村低保動態(tài)管理常態(tài)化為核心的‘扶貧對象動態(tài)調(diào)整’工作，確保把真正困難的群眾增進來，把不符合條件的人篩出去?！?內(nèi)部資料：20201118)

同時，從2017年開始，“民生100項目”實施意見中就明確規(guī)定了考核計分細則(加扣分)、表彰和追責依據(jù)等。不過，相較于加分或表彰，扣分乃至追責更是常態(tài)，這在M鎮(zhèn)政府與縣政府簽訂的農(nóng)村低保動態(tài)管理工作責任書中可見一斑。責任書對M鎮(zhèn)政府的總體要求是做到包括“應(yīng)保盡保100%”和“應(yīng)退盡退100%”在內(nèi)的“七個100%”，并非常明確地規(guī)定了三項責任追究事宜：

“首先，對整體工作進度和準確率不達標進行責任追究。對經(jīng)抽查錯保率或漏保率超過4%的，分別追究鎮(zhèn)黨政主要負責人、分管負責人和民政員的責任。其次，對問題處置不及時進行責任追究。對錯保、漏保等違規(guī)辦理處置不及時，全鎮(zhèn)超過6戶的，追究分管鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和民政辦負責人責任；超過10戶的，追究鎮(zhèn)長責任；超過15戶的，追究鎮(zhèn)黨委書記責任。再次，對違規(guī)辦理進行責任追究。對入戶調(diào)查不實、審核把關(guān)不嚴、工作不力、應(yīng)付了事等，除追究鎮(zhèn)相關(guān)人員責任外，鎮(zhèn)駐村干部必須承擔村民冒領(lǐng)低保金的30%。”(內(nèi)部資料：20201120)

如此嚴格且明細化的追責機制，讓M鎮(zhèn)分管民政工作多年的V官員感到前所未有的壓力：

“現(xiàn)在確實更加注重基層民生建設(shè)。不過，我覺得雖然民生指標的權(quán)重增強了，但幅度也沒有那么大，更多的是責任追究帶來的威懾，這是以前沒有過的?！?訪談記錄：20201204，M鎮(zhèn)民政辦，M鎮(zhèn)民政辦V官員)

在M鎮(zhèn)所在的A縣，負責全縣農(nóng)村低保工作多年的民政局P官員對此的認知則更進一步：

“不知道你注意到?jīng)]有，從十九大之后，國家對民生這塊越來越重視，考核也越來越嚴格。我們縣的低保標準一而再再而三地提標，每年的民生項目像民生100中各項指標考核越來越嚴，以前考核都沒有像現(xiàn)在這么麻煩?！?訪談記錄： 20201210，A縣民政局，A縣民政局P官員)

兩位基層政府官員的表述透露出兩個相互關(guān)聯(lián)的信息，即：M鎮(zhèn)政府政績追求轉(zhuǎn)向是宏觀政治環(huán)境變動使然，責任追究則是政績追求轉(zhuǎn)向得以實現(xiàn)的憑借機制。不可否認的是，在壓力型體制下，基層政府對社會性政績的追求的確受到宏觀政治環(huán)境驅(qū)遣，但問題在于，與基層政府政績追求轉(zhuǎn)向相伴而生的負向激勵機制——追責，是科層組織設(shè)計的官僚“避責”治理術(shù)，其目的是克服基層官員的經(jīng)濟性政績依賴，防止由于將民生建設(shè)視為非常態(tài)化且難以“邀功”的政績指標而催生的官員“避責”傾向。然而，究其本質(zhì)而言，追責僅是一種負向弱激勵機制，它或許可以減弱基層官員的經(jīng)濟性政績依賴，卻并不足以支撐基層官員的社會性政績追求。唯有在正向強激勵機制或負向強激勵機制的驅(qū)動下，基層官員方可成為民生建設(shè)中“主動的”戰(zhàn)略群體。

基層政府的政績追求轉(zhuǎn)向與村干部的道義邏輯無疑是匹配的，它為村干部履行守義人角色提供了自上而下的助推機制。與此同時，守義人行為邏輯與鄉(xiāng)村社會秩序的聯(lián)結(jié)成為基層政府社會性政績追求趨于常態(tài)化的負向強激勵機制。

六、代理倒逼行政：村干部道義邏輯的運作機制

在M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理的第一階段中，無論是對“應(yīng)退未退”戶的清理，還是對“應(yīng)保未?！睉艉汀皯?yīng)兜未兜”戶的幫扶，村干部始終不遺余力。然而，C干部口中的“上面不怎么管事，不把我們上報的情況當回事”卻是政府行為選擇的常態(tài)，這也引發(fā)了部分村干部堅守道義方式的升級。

(一)激進型守義人與基層政府的“警戒線”

盡管M鎮(zhèn)兩類“應(yīng)退未退”戶或多或少都存在于各行政村，但在K村尤盛。2013—2015年，在K村所有低保戶中，上述兩類“應(yīng)退未退”戶比例始終維持在半數(shù)以上，盡管彼時低保動態(tài)管理工作已經(jīng)開展了5年。從2014年中旬開始，時任K村G干部便多次向鎮(zhèn)民政辦上報本村不符合條件的低保戶名單，但始終未得到回應(yīng)，引發(fā)村民強烈不滿。面對鎮(zhèn)政府的無為甚或避責，2015年10月，G干部親自撰寫并向鎮(zhèn)民政辦提交了兩份反映材料，請求鎮(zhèn)政府一定要取消民憤最大的兩戶低保?，F(xiàn)將反映材料擇要摘錄如下。

材料一：已經(jīng)死亡及生活條件超過低保保障標準的占用低保

“M鎮(zhèn)K村7組村民鄒××在2013年已經(jīng)死亡，一定要取消。另外，他和他的弟弟原來是一個戶，分戶后又給他弟弟辦了一個戶，他弟弟有兒有女，生活很好，所以，他弟弟的低保也一定要核減。”(內(nèi)部資料：20201022)

材料二：使用假孤兒戶口占用低保

“M鎮(zhèn)K村5組村民農(nóng)××的父母一共生育了三兒一女。為了逃避計劃生育重罰，他們把農(nóng)××的戶口辦到了她早已死了多年的叔叔的戶口里，所以她是一個假孤兒。2013年低保名單公布后，全村村民民憤極大。村委會和評議小組一直上報要核減，可到現(xiàn)在還未核減。現(xiàn)我們又呈文請求上級領(lǐng)導(dǎo)重視，給我們一個滿意的答復(fù)?！?內(nèi)部資料：20201022)

在這兩份反映材料的結(jié)尾，附有包括G干部在內(nèi)的村委會成員和評議小組成員的簽名以及村委會蓋章。面對如此情境，鎮(zhèn)政府感覺“事關(guān)重大”，迅速核查確認后即上報縣民政局核減了這兩個低保戶。彼時直接經(jīng)手此事的J民政員至今仍心有余悸，同時也暗自慶幸：

“我是2015年9月份新入職的公務(wù)員，剛到民政辦就碰到這個事情。我當時第一反應(yīng)是這個事情是不對的(指違規(guī)占用低保，筆者注)，所以立刻就跟分管領(lǐng)導(dǎo)匯報了。領(lǐng)導(dǎo)非常重視，第二天就帶著我和另外一個民政員去村里核查了，然后立刻上報了縣里核減了?！?訪談記錄：20201028，M鎮(zhèn)民政辦，M鎮(zhèn)J民政員)

顯然，彼時作為一名體制“新人”，J民政員匱乏的職業(yè)經(jīng)驗使其難以估判此事可能對M鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的重大影響，但分管領(lǐng)導(dǎo)的行為選擇卻彰顯出基層官員的敏感。彼時的分管領(lǐng)導(dǎo)、現(xiàn)任A縣民政局R官員憶及此事時態(tài)度仍很凝重：

“說實話，小J跟我匯報時，我還是蠻驚訝的，因為村干部和村民共同簽字的反映材料我也是第一次見。我當時想的就是要趕快處理好這件事，包括低保在內(nèi)的民政資金一直都比較敏感，如果處理不及時造成了不好的影響，我作為分管領(lǐng)導(dǎo)有不可推卸的責任?！?訪談記錄：20201030，A縣民政局，A縣民政局R官員)

在R官員看來，如果處理不及時，不僅自己要承擔“不可推卸的責任”，更重要的是“政府維穩(wěn)的壓力”，這在基層政府政績考核中具有“一票否決”意義，是對基層官員更具威懾力的負向強激勵機制。一旦觸碰這條“警戒線”，后果不堪設(shè)想，而撰寫兩份反映材料的G干部對此事的態(tài)度也頗耐人尋味：

“對我來說，沒有什么好顧慮的。我是主動的，不是村民逼我簽的。我們村委會與村民的意見一致，也認為不符合條件的應(yīng)該退出來，而且要取消的人在此之前也上報過，但一直沒有回應(yīng)，于是就寫了那兩份材料。不符合條件的人享受低保是不對的，是不公平的。”(訪談記錄：20201025，F(xiàn)村村委會，K村G干部)

雖然G干部對于是否會繼續(xù)上訪未置可否，但其“沒有什么好顧慮的”堅定信念表明上訪是有可能的。G干部是一名典型的激進型守義人，即以道義邏輯為本心、必要時采取強硬甚或越軌行為維系農(nóng)民基本生存權(quán)利的地方權(quán)威。激進型守義人在鄉(xiāng)村社會中極具威望，也極富感染力，是“雙軌政治”體制中鄉(xiāng)村社會自我保護的堅強壁壘和推進鄉(xiāng)村善治的內(nèi)生性中堅主體[39]。正是由于意識到G干部的行為選擇可能產(chǎn)生的“漣漪效應(yīng)”，R官員對K村“應(yīng)退未退”戶的即時核查、上報及核減化解了一場可能發(fā)生的危機，M鎮(zhèn)政府也得以避免觸碰“警戒線”，但此事卻對M鎮(zhèn)政府在農(nóng)村低保動態(tài)管理中行為選擇的變化乃至政績追求轉(zhuǎn)向均產(chǎn)生了極為重要的影響。

(二)“代理倒逼行政”機制的生成邏輯

“K村事件”無疑為M鎮(zhèn)政府敲響了警鐘。R官員的及時應(yīng)對只是暫時平息了風波，“漣漪效應(yīng)”依然不可避免地發(fā)生了。從2016年開始，村干部向民政辦上報本村“應(yīng)退未退”戶和“應(yīng)保未?！睉舻男袨槿找骖l繁。盡管再未收到類似的聯(lián)名書面材料，但舉報信越來越多。尤為重要的是，村干部越發(fā)“剛直”的行為選擇呈現(xiàn)出“溫和型守義人”向“激進型守義人”的角色升級跡象(如C干部)。村干部堅守道義方式的不斷“加碼”迫使M鎮(zhèn)政府意識到，如果再無實質(zhì)性作為，“K村事件”重演只是時間問題。為免重蹈覆轍，M鎮(zhèn)開始主動尋求包括農(nóng)村低保動態(tài)管理工作在內(nèi)的民生建設(shè)的突破口，這一轉(zhuǎn)向在2016年M鎮(zhèn)政府工作報告對2017年重點工作的安排中初現(xiàn)端倪：

“突出抓好民生民本。全面完成各項民生100工程項目建設(shè)任務(wù)，不斷增進民生福祉……切實做好農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)等工作，更加關(guān)注低收入群體生活、因病致貧和因災(zāi)返貧等問題?！?內(nèi)部資料：20201123)

如果說“民生100項目”是M鎮(zhèn)2017年民生建設(shè)工作的“重中之重”，那么，農(nóng)村低保動態(tài)管理則是“重中之重”的“抓手”。于是，便出現(xiàn)了前文在案例背景部分述及的“兩線合一”“回頭看”和低保對象月報告制度等幅度和力度相較之前均有明顯增強的新舉措。更重要的是，從2018年開始，M鎮(zhèn)政府將農(nóng)村低保動態(tài)管理從“服務(wù)惠民”項目中單列出來以彰顯其“兜牢底線”之意涵，并在2020年將之列為“民生100項目”之首。

然而，農(nóng)村低保動態(tài)管理得以成為M鎮(zhèn)政府績效考評核心指標，并非由于其本身具有表彰和追責等激勵效應(yīng)，關(guān)鍵原因在于，與“警戒線”的掛鉤使其間接成為負向強激勵機制。已在一線錘煉數(shù)年的J民政員對此的認知也逐漸清晰：

“從我剛開始負責民政工作到現(xiàn)在，除了那兩份反映材料之外，不斷有村干部來民政辦反映村里存在‘應(yīng)退未退’和‘應(yīng)保未?！那闆r，要求鎮(zhèn)里進行清理或增補。村干部在開展農(nóng)村低保動態(tài)管理工作時是站在公平正義的一方，而且態(tài)度越來越剛，他們的反映肯定會給政府帶來壓力。如果不是村干部一次次反映，這項工作的力度肯定不會像現(xiàn)在這樣大?！?訪談記錄：20201028，M鎮(zhèn)民政辦，M鎮(zhèn)J民政員)

相較于J民政員，R官員更是洞若觀火：

“政策的宣傳和把握主要還是看村干部，他們是一線的執(zhí)行者啊。一旦村干部把群眾的意見反映到省市縣必然會引起上面的關(guān)注，這可是大事，到時我們就會很麻煩?！?訪談記錄：20201030，A縣民政局，A縣民政局R官員)

從兩位基層官員的表述中可知，作為關(guān)鍵行動者，村干部的行為選擇隨時可能讓基層政府觸碰“警戒線”，進而迫使基層政府做出了改變。換言之，M鎮(zhèn)政府看似主動的行為選擇實則是村干部愈演愈烈的“逼迫”所致。一方面，面對基層政府的無為甚或避責，村干部堅守道義的方式不斷升級加碼；另一方面，面對村干部日益“剛直”的行為方式，基層政府出于對觸碰“警戒線”的畏懼而妥協(xié)。自下而上的執(zhí)著與自上而下的妥協(xié)交互，催生出國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會互動的新機制——代理倒逼行政。

代理倒逼行政，意指堅守道義的地方權(quán)威迫使基層政權(quán)出于對治理秩序崩壞的畏懼而承認和順應(yīng)鄉(xiāng)村社會生存?zhèn)惱?。它是道義邏輯的運作機制，也是行政吸納代理的反觸機制，旨在刻畫農(nóng)民生存?zhèn)惱韺Α半p軌政治”結(jié)構(gòu)中自下而上利益?zhèn)鬏斳壍赖男迯?fù)。它的生成邏輯是(見圖3)，鄉(xiāng)村社會邊緣者的生存風險，激活了作為農(nóng)民的村干部天然具有但長期被遮蔽的道義邏輯——“安全第一”的生存?zhèn)惱?，進而驅(qū)動村干部成為守義人。面對基層政權(quán)的避責行為，村干部堅守道義方式的不斷升級加碼使其進化為激進型守義人并產(chǎn)生“漣漪效應(yīng)”，誘發(fā)基層治理失序風險進而形成對基層政權(quán)的負向強激勵，最終迫使基層政權(quán)承認并順應(yīng)鄉(xiāng)村社會生存?zhèn)惱恚淼贡菩姓C制由此得以生成。一旦激進型守義人漸成規(guī)模并產(chǎn)生集體行動，代理倒逼行政機制將更具韌性。

圖3 “代理倒逼行政”機制的生成邏輯

七、結(jié)論與討論

加強普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性民生建設(shè)，切實保障農(nóng)民基本生存權(quán)利，是鄉(xiāng)村建設(shè)的初衷。作為核心行動者，村干部的角色和行為邏輯對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)的初衷至關(guān)重要，但已有研究對此之關(guān)切尚不充分，村干部角色“三分法”亦難以提供恰切的刻畫。本文以M鎮(zhèn)低保動態(tài)管理事件為切口，通過對案例的“深描”，展示了村干部在鄉(xiāng)村建設(shè)中的道義邏輯?；窘Y(jié)論是，“安全第一”的農(nóng)民生存?zhèn)惱硎谴甯刹吭卩l(xiāng)村建設(shè)中的驅(qū)動機制。面對基層政權(quán)的避責行為，村干部堅守道義方式的不斷升級加碼形成對基層政權(quán)的負向強激勵，并借助科層組織自上而下的政績追求轉(zhuǎn)向趨勢，迫使基層政權(quán)承認并順應(yīng)鄉(xiāng)村社會的“底線邏輯”，由此催生出代理倒逼行政機制，修復(fù)了“雙軌政治”體制結(jié)構(gòu)中自下而上的利益?zhèn)鬏斳壍?。那么，本文研究發(fā)現(xiàn)相較于已有研究有何不同之處呢？

(一)村干部道義邏輯與村干部角色“三分法”之比較

將本文研究發(fā)現(xiàn)與村干部角色“三分法”進行明細比較，有助于進一步彰顯本文獨特之處，并回答擱置在圖1和圖2中的遺留議題(見表4)。

表4 村干部角色與行為邏輯比較

1.村干部行為驅(qū)動機制與角色差異。村干部角色取決于其行為驅(qū)動機制。在村干部角色“三分法”下，當其行為遵循政府指令時，村干部成為基層政權(quán)的代理人。當其行為遵循自利訴求時，村干部成為謀求經(jīng)濟社會收益的理性人。在實現(xiàn)村莊福利的驅(qū)動下，村干部成為村莊的當家人。相較于“三分法”，道義邏輯之要義在于凸顯村干部對“安全第一”的農(nóng)民生存?zhèn)惱碇畧允兀纱速x予村干部守義人這一新角色。道義邏輯既非來源于政府指令，也無法給村干部帶來任何經(jīng)濟社會收益，故而守義人與代理人、理性人的差別無需贅言。當家人對村莊福利的追求遮蔽了集體行動中的“剝削者”，守義人對農(nóng)民生存?zhèn)惱淼膱允貏t有助于識別“剝削者”。這是因為，道義邏輯并非“弱者的武器”[40]，而是鄉(xiāng)村社會“邊緣者的生命線”。

2.村干部行為助推機制差異。作為基層政權(quán)的代理人，村干部對政府指令的執(zhí)行要借助自上而下的國家政權(quán)建設(shè)這一體制推力。同時，作為村莊的當家人，村干部需要借助扎根于鄉(xiāng)村社會并為其成員所認同的象征和規(guī)范等文化網(wǎng)絡(luò)來消解體制壓力與鄉(xiāng)村善治之間的張力。作為謀求經(jīng)濟社會收益的理性人，村干部在“項目進村”和“資本下鄉(xiāng)”等諸領(lǐng)域謀利需要借助基層政權(quán)經(jīng)濟性政績追求。盡管更加注重民生建設(shè)的社會性政績追求尚不足以對基層政權(quán)產(chǎn)生正向或負向強激勵效應(yīng)，但它與道義邏輯的匹配使其成為守義人保障農(nóng)民基本生存權(quán)利的助推機制。

3.村干部行為運作機制差異?；鶎诱?quán)將村干部納入官僚體系，賦予其公務(wù)身份，這一“官僚化”過程即行政吸納代理機制得以確保代理行為有效運作。[41]作為村莊的當家人，在文化網(wǎng)絡(luò)助推下，村干部依靠鄉(xiāng)規(guī)民約治理村政。由于基層政權(quán)對村干部的“反向依賴性”， 作為理性人的村干部得以在村莊發(fā)展諸領(lǐng)域中運用公務(wù)身份經(jīng)營私務(wù)來謀取經(jīng)濟社會收益。道義邏輯能夠消解村干部的自利傾向和體制依附性，將村干部“拉拽”回鄉(xiāng)村社會。更重要的是，道義邏輯對“剝削者”的識別和對“邊緣者”的深刻關(guān)切讓村干部成為激進型守義人，形成對基層政權(quán)的負向強激勵效應(yīng)，進而催生出道義邏輯有效運作的代理倒逼行政機制。

(二)理論對話與政策涵義

“村干部的道義邏輯”是中國基層治理研究領(lǐng)域的理論增補，它與已有理論的對話可以展現(xiàn)其邊際貢獻。

1. 更新了村干部角色與行為邏輯微觀理論。村干部角色“三分法”的場域背景是體制壓力與鄉(xiāng)村善治的交互，但對兩者之間的張力刻畫得并不充分。代理人角色側(cè)重于村干部的體制依附性，當家人角色聚焦于村干部的鄉(xiāng)村歸屬性，理性人角色則著墨于村干部的個體功利性。相較之下，守義人角色對村干部道義驅(qū)動的刻畫，描摹出體制壓力與鄉(xiāng)村善治之間的牽引與角逐，重在凸顯后者對前者的反觸。在科層組織愈發(fā)強烈的社會性政績渴求下，村干部的守義人角色將日益穩(wěn)固。

2. 擴充了鄉(xiāng)村社會自我保護理論。權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)對于國家政權(quán)建設(shè)背景下鄉(xiāng)村社會自我保護邏輯的提煉無疑具有開創(chuàng)性貢獻，但它對于象征符號和非正式關(guān)系網(wǎng)的強調(diào)遮蔽了鄉(xiāng)村社會的底線邏輯。在自上而下的國家政權(quán)建設(shè)與自下而上的鄉(xiāng)村自我保護這一“雙向運動”中，村干部在權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)影響下成為“保護型經(jīng)紀人”，但“安全第一”的農(nóng)民生存?zhèn)惱韯t進一步驅(qū)動村干部堅定保護信念并消解經(jīng)紀色彩，進而蛻變?yōu)槭亓x人。因此，道義邏輯與文化網(wǎng)絡(luò)一起，構(gòu)成了鄉(xiāng)村自我保護的堅實屏障。

3. 修正了“‘雙軌政治’轉(zhuǎn)向‘單軌政治’”的學理判斷。由于行政吸納代理機制導(dǎo)致地方權(quán)威支持系統(tǒng)上移，堵塞了自下而上的利益?zhèn)鬏斖ǖ?，進而引發(fā)了對于基層治理結(jié)構(gòu)由“雙軌政治”向“單軌政治”轉(zhuǎn)變的憂慮。然而，這一學理判斷忽略了農(nóng)民生存?zhèn)惱韺Φ胤綑?quán)威的“反吸”效用。盡管受到行政吸納代理的影響而“官僚化”，但權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)讓作為地方權(quán)威的村干部始終不曾完全“離場”。更重要的是，村干部對“邊緣者的生命線”的珍視和堅守足以將其“拉拽”回鄉(xiāng)村社會，修復(fù)被堵塞的利益?zhèn)鬏斖ǖ啦⑿纬蓪π姓{代理的“反觸”機制——代理倒逼行政。

4. 改進了對基層政權(quán)運行狀態(tài)的理論描摹?！皯腋⌒驼?quán)”對于描摹稅費改革之后基層政權(quán)的運行模式無疑具有開創(chuàng)性貢獻。但是，基層政權(quán)的“懸浮”并非靜止狀態(tài)。隨著科層組織政績追求轉(zhuǎn)向日趨明朗，特別是在代理倒逼行政機制的“反觸”效用下，基層政權(quán)愈發(fā)關(guān)注政績合法性的社會性來源，“置空”高度逐漸回落，成為介于“汲取型政權(quán)”和“懸浮型政權(quán)”之間的“貼地型政權(quán)”。

盡管脫貧攻堅已取得決定性勝利，但中國城鄉(xiāng)和區(qū)域間不平衡不充分發(fā)展格局依然嚴峻，鄉(xiāng)村則是不平衡不充分發(fā)展的重點場域，這也是新時代鄉(xiāng)村建設(shè)行動不同以往的顯著標識。村干部道義邏輯及由此催生的代理倒逼行政機制，對于進一步推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動以及實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策啟示是：一方面，加強對鄉(xiāng)村建設(shè)行動中資源配置的審計監(jiān)督，確保資源配置首在保障“邊緣者”的基本生存權(quán)利；另一方面，加快村干部“去代理化”進程，讓他們完全回歸鄉(xiāng)村社會，更好地履行守義人職責以進一步疏通自下而上的利益?zhèn)鬏斖ǖ?。同時，為避免代理倒逼行政機制可能誘發(fā)的基層治理失序，科層組織需要重新調(diào)整政績考評體系，在提高民生指標權(quán)重之外，將民生項目績效與基層官員晉升而非表彰或追責掛鉤，形成對基層官員的正向強激勵效應(yīng)。

盡管本文在案例選取中遵循了“典型性”原則，但區(qū)域差異決定了道義邏輯和代理倒逼行政機制是否存在于其他地區(qū)的鄉(xiāng)村仍有待實證檢驗。同時，雖然有一線工作者協(xié)助，但畢竟不熟悉當?shù)胤窖裕瑢Υ甯刹亢痛迕竦脑L談可能會遺漏一些較為重要的信息，這難免會影響研究效度。此外，由于一手資料仍不充分，對道義邏輯的詮釋可能存在偏差。特別是，中國農(nóng)民的道義邏輯是否有別于斯科特對東南亞農(nóng)民道義邏輯的解讀？代理倒逼行政機制能否對村干部“去代理化”產(chǎn)生某種影響？這些皆是有待未來研究考證的未盡議題。

(致謝：感謝訪談對象的熱心支持，特別感謝曾井梅同志在協(xié)助調(diào)研期間的辛勤付出。)