葉貴仁 陳麗晶

一、導(dǎo)言

21世紀以來，為破解發(fā)達鎮(zhèn)“小馬拉大車”的治理困境，廣東、江蘇和浙江等地均進行了一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)體制改革，各地改革實踐呈現(xiàn)出豐富多彩的圖景。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革形式多樣，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的分類研究也不斷涌現(xiàn)，總的來說可以分為兩類：一類是從改革內(nèi)容視角進行總結(jié)。如李水金基于機構(gòu)與人員、權(quán)力配置與行政費用等維度將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革歸納為“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“三辦一所”“綜合配套”“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“大部制”五種模式。[1]葉敏等總結(jié)了中國快速城市化進程中鎮(zhèn)級體制調(diào)適的模式，包括鎮(zhèn)改市模式、強鎮(zhèn)擴權(quán)模式、析出街道模式和鎮(zhèn)管社區(qū)模式。[2]有學(xué)者認為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)近年來的改革有“強鎮(zhèn)擴權(quán)”與“撤鎮(zhèn)設(shè)市”兩種模式，然而，從改革實踐來看，只有2019年的浙江省溫州市所轄的龍港鎮(zhèn)升級為縣級市，有關(guān)發(fā)達鎮(zhèn)最主要的改革仍是各種形式的權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)變與調(diào)整、機構(gòu)整合與優(yōu)化。[3]另一類研究則是以改革的重要影響因素作為劃分改革類型的依據(jù)。如倪星等基于“地方政府的角色和地方改革的共識基礎(chǔ)”兩個維度，歸納出“孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進調(diào)適和創(chuàng)新擴散”四種地方政府改革類型[4]，然而這一分類未能聚焦于基層政府改革。任劍濤以“政府的各種結(jié)構(gòu)是否同時變革”為標準，將中國政府改革的類型區(qū)分為伴生型改革和自主型改革。[5]李文釗認為目前比較有影響的、典型的改革路徑主要有三種模式，即上海市改革、浙江省改革和北京市改革。但是，他忽視了近年來廣東省、江蘇省開展的多種形式的基層管理體制改革。[6]葉貴仁以治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)鍵變量，認為兩者的強弱不同組合形式?jīng)Q定了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的四種模式。[7]另外，從省級層面看，改革的政策進程與政策維度演變各不相同，從而塑造了整體建構(gòu)型的廣東模式、漸進調(diào)適型的浙江模式以及重點突破型的江蘇模式。[8]郁建興總結(jié)了自主探索、設(shè)計試驗和請示授權(quán)三種地方政府改革創(chuàng)新的形式[9]，并發(fā)現(xiàn)了縱向制度化和橫向擴散兩種政策學(xué)習(xí)機制[10]。

實際上，現(xiàn)有研究雖注意到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的特征，并對其進行了分類，但是存在以下問題：一是分類標準相對單一、分散和簡單，無法系統(tǒng)歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革模式；二是多從具體改革內(nèi)容進行分類，抽象化程度不足；三是分類層次不一，例如，鎮(zhèn)改市模式和強鎮(zhèn)擴權(quán)模式屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，而析出街道模式屬于區(qū)劃調(diào)整，鎮(zhèn)管社區(qū)模式則屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的管理模式；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革是多樣、動態(tài)和變化的，現(xiàn)有研究多關(guān)注某一類或者某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)多樣性的考量不足，且由于新的改革舉措不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)有研究的解釋力度逐漸減弱。那么，究竟應(yīng)該如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革做出劃分？不同的改革模式又有何區(qū)別？

目前學(xué)者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的看法較多從經(jīng)驗視角出發(fā)，標準并不清晰，本文意在進行相應(yīng)的歸納和總結(jié)，并從以下幾個方面彌補現(xiàn)有研究的不足：第一，以政策起點和改革內(nèi)容為劃分維度，系統(tǒng)分類改革的模式；第二，以動態(tài)的視角，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革模式的轉(zhuǎn)變；第三，以“撤鎮(zhèn)設(shè)市”“綜合行政執(zhí)法改革”“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”等最新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革實踐作為典型案例，增強改革分類理論的解釋力。

以政策起點與改革內(nèi)容作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革分類維度主要具有以下優(yōu)勢：首先，在政策起點方面，現(xiàn)有研究多以改革的發(fā)起方向，即改革是自上而下發(fā)起還是自下而上發(fā)起作為觀察視角，但這一觀察視角比較籠統(tǒng)，其中的“上”和“下”所指代的政府層級并不明確。為了避免相應(yīng)的理解誤區(qū)，本文將政策起點劃分為省內(nèi)發(fā)起的改革以及中央發(fā)起的改革，這一劃分視角聚焦到了具體的政府層級。其次，在改革內(nèi)容方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革包括明確權(quán)限劃分、優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、升級鎮(zhèn)級體制和流程優(yōu)化等等；但是，現(xiàn)有研究以具體化的維度作為劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的維度，不利于從“面”上歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。本研究認為，將改革內(nèi)容劃分為系統(tǒng)和專項兩種模式，能夠整體性地觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，避免陷入“過于具體化”的類型劃分困境，從而有利于理論提升。系統(tǒng)改革是“一攬子”的計劃，涉及行政體制的多個要素；而專項改革僅指針對行政體制某個要素的改革，涉及的內(nèi)容較為集中。也就是說，系統(tǒng)改革比專項改革涉及面更寬。

二、政策起點與改革內(nèi)容：一個分析框架

(一)政策起點：省內(nèi)發(fā)起的改革和中央發(fā)起的改革

第一，省內(nèi)發(fā)起的改革指的是省、市兩級政府發(fā)起的改革。然而，在等級復(fù)雜的官僚架構(gòu)下，這種改革由于缺乏層級的政治支持以及其他地區(qū)的跟進和學(xué)習(xí)，改革方案往往會與現(xiàn)行制度產(chǎn)生矛盾，以至于改革被迫回到原來的軌道上去，出現(xiàn)改革的“孤島現(xiàn)象”。[11]廣東、浙江和江蘇省都處于改革開放的前沿陣地，無論在改革必要性與緊迫性，還是在政策起點與創(chuàng)造力方面都具有代表性和典型性。表1是廣東、浙江和江蘇等省份發(fā)起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的政策演進過程。

表1 廣東、浙江和江蘇發(fā)起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革

第二，中央發(fā)起的改革是指由黨中央、中央各部委以及國務(wù)院發(fā)起的統(tǒng)一、穩(wěn)定且剛性的改革。一般來說，包括以下三個途徑：一是中央出臺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革方案，二是國務(wù)院出臺的機構(gòu)改革方案，三是黨的重要會議提出的改革理念。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中，中央部委通過出臺改革方案對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革作出部署，并向地方政府傳達關(guān)于改革的命令指示，地方政府逐級貫徹落實中央部委的改革部署。其次，在國務(wù)院推動改革的過程中，其改革理念得到宣傳和肯定，改革理念逐級落實到基層。因此，具備條件的省、市則會跟進相應(yīng)的改革。最后，在黨的重要會議與文件傳達的改革理念方面，由于黨的權(quán)威對政府行政具有重要影響[12]，因此，黨的重要會議所提出的改革理念會先于國務(wù)院制定的地方改革方案，成為各級政府改革方案制定的依據(jù)(見表2)。

表2 中央鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的政策演進

(二)改革內(nèi)容：專項與系統(tǒng)

專項的改革是指針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系的某一領(lǐng)域進行的改革，例如行政審批制度改革、大部制改革和綜合行政執(zhí)法改革等。相比于系統(tǒng)性的改革，專項改革的內(nèi)容更為單一，且更具有解決某個具體問題的導(dǎo)向和針對性。當前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中，既有系統(tǒng)性的改革，也有專項性的改革。隨著系統(tǒng)性改革的深入推進，后續(xù)的專項改革將會有所側(cè)重地突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的瓶頸。

系統(tǒng)的改革是指通過“一攬子”改革舉措來優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責體系、組織結(jié)構(gòu)和運行機制，系統(tǒng)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系。具體來說，職責體系包括“外部劃分”與“內(nèi)部劃分”、“橫向劃分”與“縱向劃分”。職責體系優(yōu)化以簡政放權(quán)、職責配置表、行政審批制度改革等作為支撐，從科學(xué)、合理的角度對縱向政府層級間、橫向不同主體間的權(quán)責關(guān)系進行探索。組織結(jié)構(gòu)作為基層政府運行的基本要素，行政區(qū)劃、機構(gòu)設(shè)置和人員配備的調(diào)整是組織機構(gòu)優(yōu)化的核心內(nèi)容。運行機制作為基層權(quán)力的重要載體，其優(yōu)化方式是將組織結(jié)構(gòu)和職責體系進行整合、再造，形成運行順暢的治理體系，主要包括流程的再造、黨政體制的優(yōu)化、市場監(jiān)管體制和綜合行政執(zhí)法體制優(yōu)化與整合。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的四種模式

政策起點可分為省內(nèi)發(fā)起和中央發(fā)起，改革內(nèi)容可分為專項性和系統(tǒng)性。在此分析框架下，依據(jù)政策起點和改革內(nèi)容的不同組合形成了四種鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的模式。

(一)省內(nèi)發(fā)起的專項改革

省內(nèi)發(fā)起的專項改革指的是由省或市兩級政府發(fā)起的改革，旨在針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系中某一領(lǐng)域存在問題而開展的改革。例如，廣東省綜合行政執(zhí)法改革就由廣東省司法廳和省編辦牽頭，目標是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法能力不足的困境，是典型的省內(nèi)發(fā)起的專項改革。這種類型的改革一般是為了針對性地解決本地區(qū)某一領(lǐng)域的問題，例如審批、服務(wù)、執(zhí)法等問題。比起中央發(fā)起的專項改革，省內(nèi)發(fā)起的專項改革的范圍局限于省內(nèi)，具有因地制宜的優(yōu)勢。

2020年8月1日，廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告，粵府函〔2020〕136號發(fā)布，省人民政府決定將部分縣級人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處(以下簡稱鎮(zhèn)街)以其自身名義行使，實行綜合行政執(zhí)法。調(diào)研中了解到：

優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置中有一個亮點，跟這四項是最緊密相連的，就是執(zhí)法體制改革。首先是執(zhí)法權(quán)下放，整合成一支隊伍執(zhí)法、一個平臺來進行運作，還有一個很重要的方面，就是在縣這個層面建立了一個執(zhí)法的漏斗?？h的依法治縣辦下面有一個協(xié)調(diào)小組，負責對綜合執(zhí)法工作進行協(xié)調(diào)，對鎮(zhèn)街的執(zhí)法隊伍進行統(tǒng)一的培訓(xùn)、監(jiān)督和考核。過去多對一，現(xiàn)在通過漏斗的形式實現(xiàn)一對多。通過綜合執(zhí)法這個協(xié)調(diào)機制，一個口對應(yīng)鎮(zhèn)街的執(zhí)法隊伍，目的依然是發(fā)揮執(zhí)法隊伍的綜合性和專業(yè)性，發(fā)揮各自的效應(yīng)，產(chǎn)生合力。廣東省的改革措施在全國內(nèi)基本都是亮點，是第一個解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格的省份。(訪談資料2020年10月20日)

行政執(zhí)法體制改革是基層治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，執(zhí)法是日常工作的重中之重。尤其是對于廣東這樣的經(jīng)濟大省來說，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)數(shù)量多，執(zhí)法任務(wù)重，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻一直存在沒有執(zhí)法主體資格、執(zhí)法權(quán)分散以及執(zhí)法權(quán)限劃分不合理等問題。針對這些問題，廣東省相繼出臺了《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革完善基層治理體系的意見》(粵發(fā)〔2019〕27號，以下簡稱《意見》)、《中共廣東省委全面依法治省委員會辦公室關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法工作的通知》(粵法治辦發(fā)〔2020〕3號)和《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》等文件啟動綜合行政執(zhí)法改革。各地級以上市政府通過梳理執(zhí)法事項目錄并發(fā)布公告正式實行綜合行政執(zhí)法。這次改革通過將行政執(zhí)法權(quán)授權(quán)由鎮(zhèn)街以自身名義行使、整合一支隊伍執(zhí)法和建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機制等措施，推進鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法工作。從2020年以來的調(diào)研情況來看，深圳市在各街道組建了綜合執(zhí)法中隊；佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)則把執(zhí)法人員分散在各個部門，綜合執(zhí)法辦發(fā)揮協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的作用；清遠市龍?zhí)伶?zhèn)則是各個部門負責巡查和管理環(huán)節(jié)，執(zhí)法辦負責執(zhí)法。

(二)中央發(fā)起的專項改革

中央發(fā)起的專項改革是指由黨中央、中央各部委或國務(wù)院發(fā)起的，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系的某一部分，即針對職責體系、組織結(jié)構(gòu)或流程優(yōu)化中的某一要素所進行的改革。這類改革主要是為了解決兩方面的問題：一是近年來，隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一些共性的問題。二是地方改革多樣，但經(jīng)驗不具有普適應(yīng)，需要提升改革的整體效應(yīng)。十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，強調(diào)“優(yōu)化黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置、合理設(shè)置地方機構(gòu)”。改革順序上，“在黨中央統(tǒng)一部署下啟動中央、省級機構(gòu)改革，省以下機構(gòu)改革在省級機構(gòu)改革基本完成后開展。鼓勵地方和基層積極探索，及時總結(jié)經(jīng)驗”。這一改革由中央發(fā)起，針對機構(gòu)設(shè)置進行改革和優(yōu)化，是典型的中央發(fā)起的專項改革。

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》強調(diào)：“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責、合并設(shè)立或合署辦公、精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)”。中央對機構(gòu)改革作出重要部署后，各省相繼推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。以廣東省為例，出臺了《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革完善基層治理體系的意見》，以機構(gòu)改革為重要抓手，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。以應(yīng)急管理部門的設(shè)置為例(如表4)，2018年3月21日中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出“組建應(yīng)急管理部”。2018年4月16日，應(yīng)急管理部舉行掛牌儀式，正式對外履行職責。2018年10月10日，廣東省委組織部印發(fā)《關(guān)于設(shè)立省應(yīng)急管理廳黨組及其組成人員等的通知》，批準設(shè)立省應(yīng)急管理廳黨組。2018年10月27日，廣東省應(yīng)急管理廳正式掛牌。2019年1月15日，佛山市委召開十二屆七次全會，貫徹落實省委、省政府批準的《佛山市機構(gòu)改革方案》，該方案提出“組建市應(yīng)急管理局”。2019年2月2日，佛山市應(yīng)急管理局掛牌成立。根據(jù)《佛山市順德區(qū)機構(gòu)改革方案》，2019年3月25日，佛山市順德區(qū)應(yīng)急管理局舉行掛牌儀式?？梢姡母镉芍醒?、省、市、縣逐級推開，對應(yīng)設(shè)置了相應(yīng)機構(gòu)。中央設(shè)置“應(yīng)急管理部”，廣東省一級設(shè)置“省應(yīng)急管理廳”，佛山市設(shè)置“市應(yīng)急管理局”，順德區(qū)設(shè)置“區(qū)應(yīng)急管理局”，容桂街道相應(yīng)設(shè)置“應(yīng)急管理辦公室”。

表4 應(yīng)急管理部門自上而下的設(shè)置過程

(三)省內(nèi)發(fā)起的系統(tǒng)改革

省內(nèi)發(fā)起的系統(tǒng)改革是指由省、市級政府發(fā)起的，旨在系統(tǒng)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系的改革。省內(nèi)發(fā)起的系統(tǒng)改革通常是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能跟不上經(jīng)濟社會的發(fā)展，在社會需求的驅(qū)動下，由省政府或市政府發(fā)起改革。因此，這類改革通常發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，改革需求也最為迫切。廣東是地方行政體制改革的排頭兵，早在20世紀末就開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的探索，尤其是佛山市順德區(qū)的行政體制改革呈現(xiàn)出政策起點來源于省政府，改革內(nèi)容系統(tǒng)而全面的特征，是典型的省內(nèi)發(fā)起的系統(tǒng)改革。

以順德的綜合改革為例，從政策起點來看，改革的動力源自廣東省政府的大力推進。時任廣東省委書記汪洋非常重視順德綜合改革，并強調(diào)“廣東要大力推廣深圳、順德試點經(jīng)驗，加大行政審批制度改革力度”，主要以“大部制改革”和行政審批制度改革為著力點，改革全面鋪開。2011年，順德區(qū)提出要以社會建設(shè)的總目標統(tǒng)領(lǐng)行政審批制度改革、農(nóng)村綜合改革和社會管理體制改革三大改革，構(gòu)建“小政府”“大社會”的順德模式，探索與該區(qū)大部門體制和簡政強鎮(zhèn)改革相適應(yīng)的行政審批管理模式。2013年7月印發(fā)的《順德區(qū)深化綜合改革規(guī)劃綱要(2013—2015年)》指出，順德將沿著“大部制—小政府—大社會—好市場”的路徑，從四方面進行頂層設(shè)計：以行政體制改革為龍頭，加快轉(zhuǎn)變政府職能；以社會體制改革為重點，提升和凝聚社會活力；以城鄉(xiāng)基層治理改革為基礎(chǔ)，完善基層治理結(jié)構(gòu)；以社會主義民主建設(shè)為保障，重點規(guī)范權(quán)力行使。

從改革內(nèi)容上看，順德區(qū)開展以大部制改革、簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革和省直管縣試點改革為重點的系統(tǒng)改革試驗。其事權(quán)調(diào)整的主要內(nèi)容包括擴大事權(quán)承接范圍、事權(quán)下放與服務(wù)前移相結(jié)合以及調(diào)整事權(quán)下放的方式等。實際上，順德的改革之所以被稱為綜合改革，正是因為其改革的內(nèi)容涉及多個方面。例如，在機構(gòu)調(diào)整方面，順德采取黨政聯(lián)動方式，對職能相近的黨政機構(gòu)進行大幅整合；在社會治理和政務(wù)服務(wù)方面，順德區(qū)創(chuàng)新實施“一門式”服務(wù)模式；在財政管理體制方面，建立與簡政強鎮(zhèn)相適應(yīng)的鎮(zhèn)級履行職能的財政保障體制。按照 “人隨事走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，在下放事權(quán)的同時配套相應(yīng)的人員和經(jīng)費?？傊?，順德區(qū)的綜合改革結(jié)合實際情況，在規(guī)范機構(gòu)設(shè)置和人員配備模式、理順權(quán)責關(guān)系、完善財政保障機制等領(lǐng)域推進改革，創(chuàng)新了政府管理和服務(wù)模式。

(四)中央發(fā)起的系統(tǒng)改革

中央發(fā)起的系統(tǒng)改革是指由黨中央、中央各部委或國務(wù)院發(fā)起的，系統(tǒng)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系的舉措。中央發(fā)起的系統(tǒng)改革通常是為了解決兩方面的問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)的共性問題，且這些問題涉及行政體制的多個方面，此時需要系統(tǒng)的改革舉措，系統(tǒng)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系。二是中央牽頭的改革探索。為了探索行政體制改革的經(jīng)驗，同時使改革具備合法性，這種改革需要由中央來發(fā)起。龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革就是這一改革模式的典型代表。

從政策起點來看，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市改革則直接由中央牽頭并推進。黨的十八大以來，黨中央就深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出一系列重大決策部署，龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”正是在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這一背景下實現(xiàn)的。不同于一般意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，龍港鎮(zhèn)作為全國首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)，這一改革屬于國家新型城鎮(zhèn)化的組合拳之一，直接由國家發(fā)改委和民政部牽頭，得到黨中央、浙江省委省政府以及國家部委更多的重視和支持。自2014年起，黨中央就深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出一系列重大決策部署，重要內(nèi)容之一就是要推進“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革，出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》、《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》(廳字〔2016〕49號)和《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》等一系列文件對“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革作出了重大部署。

從改革內(nèi)容來看，龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革從各個維度提升了治理能力，其改革可以分為三個階段：一是國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點階段。龍港獲批成為全國首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)，并進行了四年的綜合試點改革。二是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”階段。龍港申報、推進和正式撤鎮(zhèn)設(shè)市。此階段龍港改革的亮點是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。首先，通過大幅度精簡機構(gòu)、市管社區(qū)以及不增加黨政機關(guān)行政編制，改革政府的靜態(tài)結(jié)構(gòu)要素。其次，在動態(tài)運作機制方面，龍港改革的著力點是行政流程的優(yōu)化和行政體系的創(chuàng)新。龍港把政府行政審批和公共服務(wù)延伸至基層治理平臺和村居，并開展了一窗受理服務(wù)模式、最多跑一次改革等改革工作以優(yōu)化行政流程。此外，龍港構(gòu)建了“基層治理委員會—基層治理中心(片區(qū)服務(wù)綜合體)—居民委員會”的基層治理體系，以及“市管社區(qū)、分片服務(wù)、智能高效”的基層治理新模式以實現(xiàn)行政體系創(chuàng)新。三是深化階段。進行“村改社區(qū)”改革和打造新型城鎮(zhèn)化綜合改革示范窗口是龍港設(shè)市后的重大改革舉措。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革模式比較

改革模式除了在政策起點和改革內(nèi)容上具有明顯和直接的區(qū)別外，在政策進程、常見形式、表現(xiàn)特征、政策目標和存在問題上也具有明顯的特征。表5對本文所提出的四種改革模式做了進一步分析。

表5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革四種模式的比較

第一，在政策進程方面，省、市政府發(fā)起的改革的范圍較小，會迅速推廣至轄區(qū)內(nèi)的各地。而由中央發(fā)起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革要經(jīng)過漫長的行政鏈條，逐級落實。中央出臺改革方案后，各省出臺實施意見進一步部署。因而，其進程是漸進而緩慢的，政策的落實需要較長的時間。

第二，在常見形式方面，主要有政策創(chuàng)新、政策學(xué)習(xí)、根據(jù)中央改革精神進行改革、帶有“試點”性質(zhì)的改革以及中央牽頭的改革探索。研究發(fā)現(xiàn)，政策創(chuàng)新和政策學(xué)習(xí)通常由省、市政府發(fā)起，而根據(jù)中央改革精神進行改革、帶有“試點”性質(zhì)的改革以及中央牽頭的改革探索則通常由中央發(fā)起。

第三，在表現(xiàn)特征方面，省、市政府發(fā)起的改革具有主觀能動性。而在中央發(fā)起的改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革實質(zhì)上是改革方案的貫徹落實?；鶎诱鳛楦母飳ο蠼?jīng)常不知所措，因為在這一改革模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常面臨一個困境：政策的模糊性導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無法落實上級的改革措施，又無法解決自身面臨的問題。

第四，在政策目標上，省、市政府發(fā)起的改革是為了解決基層政府在實際運行中的突出問題，包括針對某一問題的導(dǎo)向式改革，以及針對整個治理體系整體提升治理效能的改革。中央發(fā)起的專項改革的目標包括總結(jié)各地的改革經(jīng)驗，提升改革的“面”上效應(yīng)，形成改革的整體合力。而中央牽頭的改革是為了探索更好的治理方案，例如龍港的“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革。且中央牽頭的改革探索具有其獨特性，其改革經(jīng)驗往往不具有復(fù)制性和推廣性。

第五，在改革成效與問題上，省、市政府發(fā)起的改革貼合地方實際、因地制宜、針對性較強，易調(diào)動地方政府作為改革主體的積極主動性。而且改革政策經(jīng)過的行政層級鏈條較短，政策實施快速。然而，省、市政府發(fā)起的改革往往由于缺乏合法性難以持續(xù)、擴散。中央發(fā)起的改革有利于促進改革形成整體成效和“面”上的改革效應(yīng)，促進地方的改革制度化。然而中央發(fā)起的改革存在針對性不強、缺乏因地制宜等困境。

總的來說，四種改革模式是一統(tǒng)體制與有效治理理論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革層面的體現(xiàn)，“省內(nèi)發(fā)起”和“中央發(fā)起”體現(xiàn)了有效性與合法性的有機統(tǒng)籌。省內(nèi)發(fā)起的改革適應(yīng)當?shù)厍闆r，針對性較強，但是，容易出現(xiàn)改革的“孤島現(xiàn)象”。中央發(fā)起的改革總結(jié)了地方的經(jīng)驗并將其制度化、合法化。從改革內(nèi)容來看，系統(tǒng)與專項沒有絕對優(yōu)劣之分，二者的側(cè)重點不同?！耙粩堊印钡南到y(tǒng)改革有利于形成改革的整體性效應(yīng)，而專項的改革則有利于針對性解決問題?？梢姡母锬Ｊ降男纬赏c改革的目的息息相關(guān)。無論是問題解決導(dǎo)向的專項改革，還是治理能力提升導(dǎo)向的系統(tǒng)改革，都有其自身的優(yōu)勢。未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中應(yīng)根據(jù)實際情況以及改革目標，選擇最適合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革模式。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的方向

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的歷程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革模式具有明顯的階段性：第一階段是早期各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革探索，以“省內(nèi)發(fā)起的系統(tǒng)改革”為主要模式。例如，廣東、浙江和江蘇等地進行了一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革探索，這些經(jīng)濟發(fā)達的省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，“小馬拉大車”的矛盾凸顯，因此，進行了一系列的行政體制改革探索以系統(tǒng)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力。第二階段，中央開始總結(jié)地方的改革經(jīng)驗，推進了一系列中央發(fā)起的系統(tǒng)改革。例如2010年，中央各部委推進的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革就是對早期地方改革探索的全面總結(jié)和深化。將這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推開。第三階段，隨著系統(tǒng)改革的推進，整體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制得到優(yōu)化，但是仍然存在一些突出且重要的問題，需要集中改革。因此，這一階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革以專項改革為主要模式，包括省內(nèi)發(fā)起的專項改革和中央發(fā)起的專項改革，常見的改革領(lǐng)域包括審批、服務(wù)和執(zhí)法等。

本文認為，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革再一次過渡到了以“中央發(fā)起的系統(tǒng)改革”為主要模式的階段，中央對各地的改革進行經(jīng)驗總結(jié)后，出臺文件全面推廣，例如2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，2018年十九屆三中全會提出的“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”，2021年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》?？偟膩碚f，現(xiàn)階段的改革模式以“中央發(fā)起的系統(tǒng)改革”為主導(dǎo)，是由以下兩個方面決定的：一是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能普遍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展?；鶎诱?，尤其是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，處于任務(wù)重、壓力大、權(quán)力小、責任大的被動地位，且科層體制沒有賦予與其經(jīng)濟社會地位相對應(yīng)的各種行政資源。此外，我國科層體系中普遍且長期存在著權(quán)責不匹配的難題，權(quán)力向上集中，責任向下集中，這一問題越到基層越為明顯。二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題是共性的，為了形成“面”上的改革效應(yīng)，就需要對各地的改革經(jīng)驗進行提升，由中央出臺文件將地方改革經(jīng)驗合法化。

具體來說，在當前的改革背景下，中央發(fā)起的系統(tǒng)改革有利于改革成效的最大化，原因在于：首先，從政策發(fā)起的政府層級來看，經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，行政管理體制難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在。但是，由于基層害怕?lián)熞约案母锬芰τ邢?，基層自主?chuàng)新日益減少。且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革缺乏合法性，改革實踐難以為繼。總之，在行政管理體制落后成為共性問題、基層創(chuàng)新的減少以及難以持續(xù)等一系列背景下，中央統(tǒng)一部署改革是必然的。其次，從改革內(nèi)容來看，系統(tǒng)性的改革更有利于改革成效的發(fā)揮。一方面在當前經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力亟需提高，系統(tǒng)性的改革措施是最佳方法。另一方面，對于政府固有的行政體制來說，政府內(nèi)部各要素是緊密相連的，治理體系也是整體性的，孤立地改革某個要素難以發(fā)揮改革的真正成效。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革模式的內(nèi)在邏輯是中國國家治理的有效性需求和合法性需求的統(tǒng)一。地方政府發(fā)起的改革通過針對性解決具體問題和系統(tǒng)提升治理能力，實現(xiàn)改革的有效性；而中央發(fā)起的改革通過總結(jié)地方的改革經(jīng)驗并制度化，實現(xiàn)改革的合法性?？傊捎谟行院秃戏ㄐ缘男枨?，當發(fā)起改革的政府層級不同時，往往會注重一方，忽略另一方。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革為了跳出這一固有矛盾帶來的困境，通常采取的做法是，中央出臺很多相關(guān)領(lǐng)域的改革文件，但是不明確告訴地方如何開展改革。這時各省往往會結(jié)合自身情況，以中央的改革理念為依據(jù)出臺各省的改革實施意見，因地制宜地開展改革，最大程度上保證了改革的成效。已有研究對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的分類存在劃分標準不夠抽象、無法囊括最新改革以及解釋力不足等局限性，本研究在一定程度上彌補了這些局限，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的類型劃分提供了一個新的劃分標準。通過政策起點和改革內(nèi)容這兩個維度劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革類型，細致探討了四種改革模式的特征，將改革模式用于解釋現(xiàn)有改革的實踐歷程，并提出了未來改革的方向所在，拓展了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的類型研究。本研究仍存在不足之處，有待未來進一步探索以下問題：一是改革究竟是中央發(fā)起還是省內(nèi)發(fā)起并沒有一個絕對明確的界限，難以清晰劃分；二是改革的形式和實質(zhì)之間紛繁復(fù)雜，難以把握改革本質(zhì)；三是四種改革模式是否會發(fā)生轉(zhuǎn)變，如何轉(zhuǎn)變，尚未清楚。

(感謝管兵、顏昌武、唐斌、顏海娜等教授的寶貴意見，文責自負。)