孫伯龍

2021年5月5日，歐盟委員會通過了一項“關(guān)于監(jiān)管外國補貼扭曲內(nèi)部市場”的法規(guī)提案（以下簡稱“外國補貼法”草案）。該立法草案是在《關(guān)于在外國補貼方面創(chuàng)造公平競爭環(huán)境的白皮書》（以下簡稱《白皮書》）的基礎(chǔ)上，由相關(guān)各方進行廣泛磋商后正式提出的專門針對外國補貼的法律草案。作為歐盟2019—2024年的優(yōu)先事項之一，“擬議法規(guī)以解決單一市場中外國補貼引起的扭曲”已經(jīng)箭在弦上。按照計劃，歐洲議會和各成員國將以普通立法程序討論該提案，一經(jīng)表決通過，該法規(guī)將適用于整個歐盟。

“外國補貼法”草案的提出背景

近年來，外國補貼似乎已經(jīng)扭曲了歐盟的內(nèi)部市場，包括向其接受者提供了不公平的優(yōu)勢，使其可以在歐盟收購公司獲得公共采購合同，從而損害公平競爭。但是根據(jù)歐盟競爭法中有關(guān)國家援助的規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)成員國政府選擇性提供給企業(yè)直接財政補貼和其他類型的優(yōu)惠，歐盟委員會將調(diào)查財政補貼是否扭曲了市場競爭并視情況責令企業(yè)向成員國政府退還財政補貼。不難看出，歐盟的國家援助制度僅適用于監(jiān)管成員國政府提供的財政補貼，而不適用于第三方國家政府。因此，非歐盟政府給予企業(yè)的財政補貼一直處于不受監(jiān)管的狀態(tài)，這一“內(nèi)外有別”的情形扭曲和破壞了歐盟內(nèi)部市場的公平競爭環(huán)境。

早在2019年3月，歐洲理事會就曾通過一項決議要求歐盟委員會盡快填補歐盟法律的空白，以便充分解決外國補貼對單一市場的扭曲效應(yīng)。歐洲理事會還在2020年9月、10月的決議文件中多次呼吁“進一步解決外國補貼對單一市場的扭曲影響”。

歐洲議會則在2020年2月的競爭政策報告中呼吁歐盟委員會對競爭規(guī)則的解釋進行現(xiàn)代化或更新：“改革國家援助指導(dǎo)方針，將國家補貼和政府所有權(quán)作為標準納入歐盟公共采購指令……盡快加強外國直接投資篩選機制。”

2020年3月歐盟委員會發(fā)布的“歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略”中，提出將通過《白皮書》以及專門的“外國補貼法”，以解決單一市場中外國補貼引起的扭曲效應(yīng)。這一行動被納入“工業(yè)政策一攬子計劃”中，并被視為實現(xiàn)歐盟開放戰(zhàn)略自治目標的關(guān)鍵行動之一。2020年6月，歐盟委員會正式發(fā)布了《白皮書》，邁出通過立法程序限制外國政府向進入歐盟市場的企業(yè)提供財政補貼的第一步。隨后委員會還就初始影響評估向公眾進行了咨詢，并與受影響最大的利益相關(guān)者進行了有針對性的磋商。

“外國補貼法”草案的主要內(nèi)容

歐盟“外國補貼法”草案共48條，法規(guī)草案的內(nèi)容與歐盟委員會去年有關(guān)外國補貼的白皮書內(nèi)容基本一致，主要是對監(jiān)管范圍、監(jiān)管工具、歐盟委員會的監(jiān)管權(quán)限、具體救濟措施、審查程序的框架等進行具體規(guī)定。

根據(jù)草案的規(guī)定，“外國補貼”類似于歐盟競爭法規(guī)則下的國家援助，主要是指直接或間接來自非歐盟國家/地區(qū)政府的任何財政出資，使在歐盟從事經(jīng)濟活動的公司受益，并且這種財政資金是“選擇性的”，即僅限于單個公司/行業(yè)或者多個公司/行業(yè)。通常，外國補貼可以采取多種形式，例如：零息貸款和其他低成本融資、無限制擔保、不符合經(jīng)合組織關(guān)于官方支持的出口信貸安排、優(yōu)惠稅收待遇、稅收抵免的出口融資、直接財政撥款，等等。

那么如何認定一項非歐盟國家財政資金構(gòu)成“外國補貼”呢？草案認為有三個要件：其一，企業(yè)獲得的補貼是由第三國的公共當局直接或間接提供;其二，這種補貼能夠給在單一市場從事經(jīng)濟活動的企業(yè)帶來優(yōu)勢，扭曲了歐盟內(nèi)部市場競爭;其三，這種補貼給予特定的企業(yè)/行業(yè)或特定的一類企業(yè)/行業(yè)。

外國補貼審查是歐盟一攬子政策工具中專門針對外國補貼的一項措施，被視為一種新的“貿(mào)易保護工具”。

通常來說，各國基于經(jīng)濟發(fā)展和特殊形勢需要都會制定各種財政補貼政策。但是一旦這種外國補貼可能構(gòu)成扭曲歐盟單一市場，就會引起特別關(guān)注。草案規(guī)定了兩類會引起審查的外國補貼：一種是最有可能扭曲歐盟內(nèi)部市場的直接性外國補貼;另一種則是需要根據(jù)指標評估扭曲效應(yīng)的其他外國補貼，主要通過補貼的數(shù)量和性質(zhì)、有關(guān)公司和市場的狀況、補貼的目的和條件用途等指標來判斷。需要注意的是，歐盟委員會有權(quán)推定國有企業(yè)獲得的財政補貼可以為其帶來競爭優(yōu)勢。另外，所獲得的外國補貼如果低于500萬歐元，通常也“不太可能”被認定為會扭曲歐盟單一市場。

2021年5月5日，歐盟委員會通過了一項“關(guān)于監(jiān)管外國補貼扭曲內(nèi)部市場”的法規(guī)提案（圖/視覺中國）

根據(jù)“外國補貼法”規(guī)定，歐盟委員會有以下三種方式啟動審查外國補貼：其一，在涉及非歐盟國家政府提供財政資助的企業(yè)并購中，當被收購的公司（或至少一個合并方）在歐盟的營業(yè)額超過5億歐元，且收購方有關(guān)經(jīng)營者從第三國獲得的財政資助超過5000萬歐元的情形之下，應(yīng)當主動向委員會申報批準;其二，非歐盟國家政府提供財政資助的企業(yè)參與歐盟市場內(nèi)的公共采購招標過程中，當預(yù)估采購價值超過2.5億歐元的情形之下，應(yīng)當主動向委員會申報批準;其三，對于在較小的企業(yè)并購及公共采購程序中有其他的市場情形，委員會可以主動依職權(quán)啟動審查，并要求臨時申報批準。

為了確保能夠如實申報，草案規(guī)定：如果一家公司沒有履行申報義務(wù)，即未對符合草案規(guī)定的獲得補貼的企業(yè)集中或受到財政資助的采購進行申報，委員會可以對該交易實施罰款并啟動審查。但是客觀而言，大多數(shù)的調(diào)查都來源于第三方投訴，因此草案將“外國補貼”的競爭審查權(quán)力完全交由政府委員會負責執(zhí)行，以確保在整個歐盟范圍內(nèi)能夠統(tǒng)一適用外國補貼審查制度。

作為“一站式審查平臺”，歐盟委員會有權(quán)對外國補貼進行調(diào)查、責令禁止交易或要求相關(guān)方采取救濟措施。如果委員會發(fā)現(xiàn)此類財政補貼構(gòu)成扭曲性補貼，則應(yīng)結(jié)合外國補貼對市場產(chǎn)生的扭曲效果以及對相關(guān)經(jīng)濟活動的潛在積極效果進行權(quán)衡，并考慮采取救濟措施糾正其扭曲性影響或接受有關(guān)公司對于糾正扭曲的承諾。

“外國補貼法”草案的潛在影響

外國補貼審查是歐盟一攬子政策工具中專門針對外國補貼的一項有力措施，被視為一種新的“貿(mào)易保護工具”，通過在企業(yè)并購、公共采購、申請歐盟資金等領(lǐng)域?qū)嵤┩鈬a貼審查。早在去年6月《白皮書》發(fā)布之后，中國駐歐盟使團就表態(tài)，希望歐方有關(guān)措施遵守世貿(mào)組織基本原則，避免保護主義思潮干擾，不要以補貼為由，設(shè)置新的貿(mào)易障礙，為外資企業(yè)經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造良好營商環(huán)境。歐盟中國商會認為，外國補貼審查或?qū)樵跉W發(fā)展或有意對歐投資非歐盟企業(yè)和中國企業(yè)帶來法律和商業(yè)壁壘，并呼吁歐委會慎重分析新制度工具的“合法性、合理性和必要性”。

“外國補貼法”草案雖然是歐盟委員會的提案，但仍需要歐洲議會和歐洲理事會通過立法程序才能正式生效，目前仍在征求公眾意見階段，因此也有觀點認為該草案能否獲得支持仍有待觀察。但是無論從歐洲理事會還是歐洲議會的“優(yōu)先事項”來看，對外國補貼進行競爭審查以避免扭曲歐盟單一市場這一監(jiān)管目標較為統(tǒng)一，并且部分歐盟成員國也表達了對這一草案的支持態(tài)度，因此很有可能加快出臺正式的外國補貼法。屆時非歐盟企業(yè)如果要在歐盟市場內(nèi)開展經(jīng)濟活動，可能會面臨歐盟的反壟斷審查、外國補貼審查和外商投資審查。這三項審查無疑會增加企業(yè)的申報成本，甚至對交易產(chǎn)生諸多不確定性而增加合規(guī)風(fēng)險。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com