黃曉芳

近日，國務(wù)院公布新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱新的實施條例或條例），自9月1日起施行。這是兩年前新修訂的《土地管理法》的重要細(xì)化方案和操作指南。其中有哪些改革亮點和政策變化？對我國下一步土地制度改革又將有哪些影響？

新的實施條例規(guī)定，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這是首次從行政法規(guī)層面明確耕地保護的責(zé)任主體

近些年，我國不少城市像攤大餅一樣迅速長大。其中讓土地管理者頗費思量的是如何把好農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的閘門。為此，此前1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的重點。

自然資源部法規(guī)司司長魏莉華表示，與此同時，原有的規(guī)定對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國家糧食安全。

為此，新的實施條例規(guī)定，國家對耕地實行特殊保護。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

專家表示，因為經(jīng)濟效益的原因，近年來耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題比較突出，此舉將進一步明確制度邊界，強化法律責(zé)任。

條例規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域的耕地保護負(fù)總責(zé)，國務(wù)院對其耕地保護責(zé)任目標(biāo)落實情況進行考核。

魏莉華表示，這是首次從行政法規(guī)層面明確耕地保護的責(zé)任主體，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)分解下達，落實到地塊。

條例同時建立了耕地保護補償制度，規(guī)定國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定，同時加大了對破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。

我國征地制度改革在執(zhí)行層面不斷細(xì)化，在實施層面更加注重保護農(nóng)民權(quán)益

條例對《土地管理法》規(guī)定的土地征收程序進行了細(xì)化規(guī)定，要求市、縣人民政府對于符合土地管理法規(guī)定的公共利益，需要啟動土地征收的，發(fā)布土地征收預(yù)公告，開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。同時要求組織編制征地補償安置方案，并進行公告和聽證，簽訂征地補償安置協(xié)議，對個別難以達成征地安置協(xié)議的，在申請征收土地時如實說明，土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后發(fā)布土地征收公告。

專家表示，這說明我國征地制度改革在執(zhí)行層面不斷細(xì)化，在實施層面更加注重保護農(nóng)民權(quán)益。此前我國憲法和《土地管理法》都規(guī)定國家為了公共利益的需要可以征地，但對什么是公共利益沒有明確的法律規(guī)定，屢屢出現(xiàn)一些地方將征收的土地大比例用于商業(yè)開發(fā)的情況。

2019年新修訂的《土地管理法》首次對土地征收的公共利益進行了明確界定，同時首次明確了土地征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障，確定以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法補償村民的做法，增加了農(nóng)村村民住宅補償和社會保障費。

魏莉華表示，此次條例對此進行了細(xì)化，要求地方應(yīng)當(dāng)落實土地補償費等有關(guān)費用，保證足額到位，?？顚Ｓ茫嘘P(guān)費用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。

被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)也得到了進一步保護。條例明確將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為申請征收土地的重要依據(jù)，同時要求社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人參加;多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)為擬定的征收補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證會。

禁止地方強制流轉(zhuǎn)、違法收回宅基地。明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則

條例要求，保障農(nóng)民合理的宅基地需求。要求縣級以上地方人民政府按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)民宅基地需求。國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃要科學(xué)劃定宅基地范圍。同時規(guī)定農(nóng)民依法自愿有償退出的宅基地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求。

針對部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問題，條例規(guī)定，禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

在此次發(fā)布的實施條例中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也備受關(guān)注。改革的核心是打破多年來農(nóng)村土地不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除制度性障礙。

魏莉華表示，條例進一步明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則，要求國土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。同時明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租方案的編制和審查要求。對通過出讓方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地再轉(zhuǎn)讓的，也應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并通知土地所有權(quán)人。

條例也對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度作了優(yōu)化，規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，刪除現(xiàn)行條例“逐級”上報審批的規(guī)定，同時簡化了審批材料。