胡安霞，段志光

(1 山西中醫(yī)藥大學(xué)健康服務(wù)與管理學(xué)院，山西 晉中 030619，hax2046@126.com；2 山西中醫(yī)藥大學(xué)醫(yī)學(xué)/健康人文研究中心，山西 晉中 030619)

2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情突襲而至，應(yīng)急的風(fēng)險(xiǎn)和難度超乎想象。世界衛(wèi)生組織報(bào)告指出“面對前所未知的病毒，中國采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施”[1]。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。

新冠肺炎疫情的公共衛(wèi)生維度構(gòu)成了最基礎(chǔ)、最基本和最關(guān)鍵的事實(shí)，構(gòu)成了政府決策的基石，在此基礎(chǔ)上將新冠肺炎疫情所帶來的問題轉(zhuǎn)化為治理問題，涉及是否需要干預(yù)，以及采取何種類型和何種強(qiáng)度的干預(yù)等基本問題[2]。由于疫情形勢嚴(yán)峻，相關(guān)決策窗口期極短。國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、國家衛(wèi)健委、國家中醫(yī)藥管理局等多部門協(xié)同推進(jìn)疫情防控工作，密集出臺了大量政策。在此期間呈現(xiàn)出高政策勢能，政策變現(xiàn)力高漲的局面[3]。這些政策文件是我國政府疫情防控中治理過程的“印跡”，最大限度地挖掘政策文本價(jià)值，既可以總結(jié)重大疫情防控的中國經(jīng)驗(yàn)，又可以思考我國在重大疫情治理體系的完善中如何將有效的臨時(shí)性的應(yīng)對策略轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的制度安排。

目前已有文獻(xiàn)多從宏觀角度提出疫情的治理體系的完善建議，鮮有從政策文本分析角度對我國疫情防控期間應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)布的政策進(jìn)行的系統(tǒng)量化研究。本文選取從2020年1月20日到2020年4月29日期間發(fā)布的大量文件，借鑒相關(guān)研究[4-5]，結(jié)合新冠肺炎疫情在我國的演進(jìn)過程，將這一時(shí)期政策干預(yù)分為三個(gè)階段，基于政策文本語義網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建分析，對國家級新冠肺炎疫情防控相關(guān)政策進(jìn)行全面分析，以考察政策的核心關(guān)切點(diǎn)，剖析存在的問題并提出相應(yīng)建議，以期為我國重大疫情治理體系的完善提供參考依據(jù)。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

本文選取的政策文本來源于中央政府各部委門戶網(wǎng)站上的政府公開文件(時(shí)間范圍從2020年1月20日至2020年4月29日)，通過訪問發(fā)布疫情防控政策的國家級政府網(wǎng)站，如國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局等部門的官方網(wǎng)站，逐一瀏覽收集相關(guān)的政策文本(批復(fù)、函、領(lǐng)導(dǎo)講話和工作報(bào)告等非正式?jīng)Q策文件不予計(jì)入)，保證政策文本的代表性和準(zhǔn)確性，對重復(fù)的政策樣本去重保證唯一性，按照政策發(fā)布時(shí)間的先后順序進(jìn)行排序編號，最終整理形成包含168份政策文本的我國新冠肺炎疫情防控政策數(shù)據(jù)庫。從2020年1月20日國家衛(wèi)健委發(fā)布公告將新冠肺炎納入乙類傳染病，2月12日新增確診人數(shù)達(dá)到最高峰，3月18日確診人數(shù)全國實(shí)現(xiàn)新增本土確診病例首次實(shí)現(xiàn)零報(bào)告，再到4月29日全國疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果，根據(jù)這些關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)整理形成三個(gè)階段，分別是應(yīng)急干預(yù)階段(2019年1月20日—2020年2月12日)、綜合干預(yù)階段(2020年2月13日—3月18日)和有效監(jiān)控階段(2020年3月19日—2020年4月29日)。

1.2 研究方法

對政策文本數(shù)據(jù)源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，篩選關(guān)鍵詞并提取有效信息，通過分詞對政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)化整理。構(gòu)建 TXT 核心政策文本數(shù)據(jù)庫，使 TXT 文本中僅包含政策正文內(nèi)容以便進(jìn)行分詞處理。采用 ROSTCM6 對 TXT 政策文本進(jìn)行基于機(jī)械分詞算法的分詞處理。整合成以“我國新冠肺炎疫情防控政策”為標(biāo)題的DOC文檔并進(jìn)行初步處理，數(shù)據(jù)庫將處理好的文檔內(nèi)容以詞頻分析軟件能夠識別的TXT格式保存， 運(yùn)用EXCEL對政策文本的特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述并繪制圖表。使用圖悅進(jìn)行詞頻分析。采用內(nèi)容分析法，使用ROST Content Mining System 6.0構(gòu)建不同階段的政策文本語義網(wǎng)絡(luò)。

2 研究結(jié)果

2.1 政策文本的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

以國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制和國家衛(wèi)健委為主的中央政府部門為疫情防控，不間斷發(fā)布的168個(gè)規(guī)范性文件(見表1)不僅反映了新冠肺炎疫情的發(fā)展變化，也是中央政府部門活動的重要“印跡”。

表1 2020年1月20日—4月18日中國疫情防控國家級文件匯總表

疫情暴發(fā)應(yīng)急階段、綜合干預(yù)階段和穩(wěn)定波動階段文件數(shù)分別為106份、48份和14份，占比分別為63.10%、28.57%、8.33%，其中應(yīng)急干預(yù)階段的文件數(shù)量最多。這一時(shí)期正是我國疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，體現(xiàn)了防控工作對政策的需求也更多。從頒布主體來看，國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)文62份，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)文64份，分別占政策文件總數(shù)的 36.90%和38.10%。國家衛(wèi)健委和國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多,為12份。

2.2 詞頻統(tǒng)計(jì)

根據(jù)分詞后的政策文本，對政策文本進(jìn)行初步的關(guān)鍵詞提取，首先采用ROSTCM6進(jìn)行詞頻分析，挖掘政策文本的特征信息。在對政策文本初始處理的基礎(chǔ)上對詞頻排序位次靠前的關(guān)鍵詞進(jìn)一步篩選，剔除如“有效”“關(guān)于”“為了”等無法體現(xiàn)政策內(nèi)容的名詞，識別出詞頻最高的前20個(gè)關(guān)鍵詞(見表2),這些高頻詞匯所表征的政策文本一定意義上構(gòu)成了此時(shí)期，我國新冠肺炎疫情防控三個(gè)階段政策所關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和發(fā)展趨勢。

表2 各階段新冠肺炎疫情防控政策文本高頻關(guān)鍵詞

續(xù)表

2.3 政策核心關(guān)切點(diǎn)

政策文本的語義網(wǎng)絡(luò)分析可以進(jìn)一步反映詞組和文本內(nèi)在的深層次結(jié)構(gòu)關(guān)系。在應(yīng)急干預(yù)階段，主要目標(biāo)是遏制疫情蔓延勢頭，從語義網(wǎng)絡(luò)圖(見圖1)中可以看出政策文本內(nèi)容的核心是圍繞“醫(yī)療”“患者”“防護(hù)”“隔離”等詞語展開，根據(jù)圖中箭頭的指向，重點(diǎn)關(guān)注防護(hù)，面對病毒種種不確定問題，再加上早期預(yù)案的缺失，各種可能的有效防范措施被提出,在此階段，我國醫(yī)療服務(wù)體系開始承受前所未有的壓力，最大的考驗(yàn)是醫(yī)療資源的相對短缺問題，面對疫情的應(yīng)急狀態(tài)，衛(wèi)生資源配置醫(yī)療防護(hù)物資的儲備相對不足，國家政策圍繞醫(yī)療衛(wèi)生資源的調(diào)配使用，實(shí)現(xiàn)集中醫(yī)療資源對集中患者進(jìn)行集中救治，“救治”和“防控”并重。

圖1 應(yīng)急干預(yù)階段政策文本語義網(wǎng)絡(luò)圖

綜合衛(wèi)生干預(yù)階段的語義網(wǎng)絡(luò)圖(見圖2)顯示，政策文本內(nèi)容的核心是圍繞“疫情”“醫(yī)療”“健康”“衛(wèi)生”“機(jī)構(gòu)”等詞語展開，處于邊緣位置的有保障、落實(shí)、依法、發(fā)揮、管理等關(guān)鍵詞，國家的政策分別從各省、社區(qū)等方面展開聯(lián)控防護(hù)。具體表現(xiàn)在面對疫情始終不能松懈，強(qiáng)調(diào)做好防護(hù)措施；重點(diǎn)關(guān)注“四類人員”，對于疑似病例盡早排查，確診病例盡快進(jìn)行治療，發(fā)布更新診療方案，通過細(xì)化完善疾病傳播途徑、臨床表現(xiàn)、治療手段、指導(dǎo)各地的臨床實(shí)踐；發(fā)揮社區(qū)作用，切斷了疫情傳播的社區(qū)通道，綜合運(yùn)用生命科學(xué)技術(shù)、人工智能、數(shù)字技術(shù)，我國疫情防控的形勢呈現(xiàn)積極向好的態(tài)勢。

圖2 綜合衛(wèi)生干預(yù)階段政策文本語義網(wǎng)絡(luò)圖

在有效監(jiān)控階段，絕對確診數(shù)量迅速進(jìn)入下降階段，這一時(shí)期的疫情防控措施既要嚴(yán)格又需要一定的彈性和靈活性，從政策文本語義網(wǎng)絡(luò)圖(圖3)中可以直觀地看出：“疫情”處于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)圖的中心位置，還包括“醫(yī)療”“隔離”“社會工作”“患者”“心理”“檢測”等詞語，表明這一時(shí)期，關(guān)注出院患者的健康管理工作?！皺z測”代表疫情在即將進(jìn)入常態(tài)化防控階段，精準(zhǔn)識別無癥狀感染者，有效追蹤潛在的感染病例接觸者成為疫情防控的重點(diǎn)。綜合運(yùn)用生命科學(xué)技術(shù)、人工智能彰顯科技抗疫的力量和智慧。

圖3 有效監(jiān)控階段政策文本語義網(wǎng)絡(luò)圖

總體上可以看出，我國疫情防控的政策堅(jiān)持了人民群眾生命和健康優(yōu)先的價(jià)值取向。例如政策中要求有關(guān)單位和個(gè)人在疫情防控期間如實(shí)報(bào)告病情、旅居史、密切接觸史等情況，一定限度隱私權(quán)的讓渡，無疑是以維護(hù)生命權(quán)和健康權(quán)為首要目標(biāo)的。全面建立了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及社區(qū)(村)防控網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置檢查點(diǎn)、建起隔離點(diǎn)，每天報(bào)告健康情況，實(shí)時(shí)監(jiān)測人員流動，廣大人民群眾積極參與、密切配合，切實(shí)實(shí)現(xiàn)群防群治，聯(lián)防聯(lián)控。防控工作被逐一落實(shí)到各級單位、社區(qū)、居民小區(qū)、院落、居民樓，直到每一戶、每個(gè)人，構(gòu)筑起群防群治的嚴(yán)密防線。社區(qū)作為居民的生活共同體，是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。尊重科學(xué)，崇尚科學(xué)。順應(yīng)規(guī)律的科學(xué)思維是疫情防控策略有效的重要基礎(chǔ)保證。充分發(fā)揮中西醫(yī)結(jié)合設(shè)立專項(xiàng)科研攻關(guān)項(xiàng)目，全國科研團(tuán)隊(duì)集中力量開展疾病診斷、病毒檢測、藥物篩選等科研攻關(guān)。

3 討論與建議

3.1 建立反事實(shí)框架，關(guān)切疫情防控有效政策的因果機(jī)制

有關(guān)疫情的決策成為我國中央政府決策議程中的核心主題，在不同的階段采取不同強(qiáng)度的干預(yù)措施，是一個(gè)不斷尋找與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的政策措施的過程，其中暴露出的問題和短板是一方面，另一方面實(shí)踐證明我國在這個(gè)過程中的“政策實(shí)驗(yàn)”總體是有效的。正是這些有效的干預(yù)政策有效平衡了社會發(fā)展的多目標(biāo)和多任務(wù)。對因果關(guān)系的探尋是社會科學(xué)的根本目標(biāo)，因果機(jī)制的深入可以啟發(fā)政策制定者如何對因果關(guān)系進(jìn)行程度和方向上的調(diào)整,而不是全盤接納或者否定,形成“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的政策[6]。疫情防控的中國場景為我們提供了一個(gè)絕佳的研究場域，因此，在“反事實(shí)理論”基本框架基礎(chǔ)上，對這一時(shí)期的創(chuàng)新性、實(shí)驗(yàn)性政策進(jìn)行因果效應(yīng)的評估，有利于在衛(wèi)生應(yīng)急管理中由“被動工具型”向“積極主動型”模式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)更好地向世界傳播中國疫情防控的政策經(jīng)驗(yàn)。

3.2 持續(xù)強(qiáng)化黨對健康中國建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

“健康中國”是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的社會系統(tǒng)工程[7]，疫情防控中國家運(yùn)用中國特色制度的 “高位推動”(即 “工作領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制”)來解決政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實(shí)的問題。政策文件具有更好的政策位階，在建設(shè)進(jìn)程中高效統(tǒng)一意志，推動政策的執(zhí)行，落實(shí)好新時(shí)期“把健康融入所有政策” 的衛(wèi)生工作方針，堅(jiān)持和加強(qiáng)各級黨委、政府對“健康中國”戰(zhàn)略的推進(jìn)。

3.3 疫情防控的有效策略及時(shí)轉(zhuǎn)化為重要的制度安排

有效的疫情防控策略措施直面疫情防控的各項(xiàng)具體事務(wù)和環(huán)節(jié)，有效的策略及時(shí)轉(zhuǎn)化為重要制度安排，有助于推動國家重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理現(xiàn)代化進(jìn)程。2020年2月14日習(xí)近平同志在召開中央全面深化改革委員會第十二次會議上連提15個(gè)體系、9種機(jī)制、4項(xiàng)制度[8]。當(dāng)前的“政策窗”已開啟，相關(guān)政府部門必須抓住機(jī)會，借勢成勢，促進(jìn)政策的產(chǎn)出。《科學(xué)》雜志發(fā)文顯示，全球范圍內(nèi)，新冠疫情期間的政策文件極大程度援引了最新的、經(jīng)過同行評審的、高影響力的科研成果，政界與學(xué)界緊密互動[9]。因此，將科學(xué)有效的防控、干預(yù)、診療措施納入常規(guī)化治理，并通過立法來實(shí)現(xiàn)。防范非常規(guī)化策略措施替代體制常規(guī)化，強(qiáng)化制度建設(shè)，才能達(dá)到既治標(biāo)又治本，最終實(shí)現(xiàn)長效治理績效。

3.4 健全和優(yōu)化“平戰(zhàn)結(jié)合”的機(jī)制

既著眼平時(shí)，又能立足戰(zhàn)備，是謂“平戰(zhàn)結(jié)合”[10]。在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識和底線思維基礎(chǔ)上，健全優(yōu)化“平戰(zhàn)結(jié)合”的機(jī)制。國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制共涉及32個(gè)成員部門。在此次疫情防控中發(fā)揮了有效的合力作用，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布的政策文本數(shù)量占政策文本總數(shù)的36.90%，這一高效率的協(xié)同機(jī)制重點(diǎn)協(xié)調(diào)了部門關(guān)系，強(qiáng)化了責(zé)任落實(shí)。在這種極端狀況中采取的措施、暴露的問題，為優(yōu)化平時(shí)的治理體系提供了重要的啟示。堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)功能與平時(shí)功能相結(jié)合，立足重大疫情防控救治需要，將最突出的短板及時(shí)補(bǔ)齊，使各方面的體制機(jī)制得以完善。

3.5 提升政策的變現(xiàn)能力

“政策變現(xiàn)”是指政策目標(biāo)在具體體制情境中的實(shí)現(xiàn)能力，元政策、子政策、配套政策在一個(gè)相對較短的時(shí)間周期內(nèi)被執(zhí)行的完美程度。如何通過頂層設(shè)計(jì)保持政策統(tǒng)一性、通過基層實(shí)踐激發(fā)政策靈活性。借著目前高政策勢能的特殊時(shí)期，相關(guān)政策部門應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，在激勵(lì)機(jī)制層面，政策文件應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政策執(zhí)行，區(qū)分志愿性指標(biāo)和硬性指標(biāo)，將執(zhí)行力度納入政府部門責(zé)任人的考核范圍，中央政府強(qiáng)化對地方政府在行動偏好上的約束力，從而提升政策勢能和激勵(lì)機(jī)制的耦合度，促進(jìn)政策變現(xiàn)力的提升。