李文燕 王運智 石剛

摘? ? 要：農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍自成立之日起經(jīng)歷了多次改革與整合，每一次的改革都促進(jìn)了執(zhí)法體制的暢通及執(zhí)法效能的提升，但改革與整合過程中也面臨新的問題與挑戰(zhàn)。通過分析目前德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法系統(tǒng)存在的問題，從完善法制機構(gòu)建設(shè)、科學(xué)劃定職責(zé)邊界、加強執(zhí)法培訓(xùn)、提升執(zhí)法能力建設(shè)等方面提出相應(yīng)的解決對策，希望對今后執(zhí)法工作改進(jìn)提升起到促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)執(zhí)法;問題;對策

文章編號： 1005-2690（2021）14-0027-02? ? ? ?中國圖書分類號： D922.1? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革是貫徹落實黨的十九屆三中全會“深化行政執(zhí)法體制改革”，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐探索。德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊自2006年成立以來，經(jīng)歷了多次改革與整合，最近的一次改革于2019年進(jìn)行。

根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》文件要求，2019年初，德州市委市政府將分散于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的種子、農(nóng)藥、肥料、獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、農(nóng)機、漁業(yè)等執(zhí)法隊伍整合，建立綜合執(zhí)法隊伍，實行統(tǒng)一執(zhí)法。新的綜合執(zhí)法機構(gòu)運行兩年多以來，取得了一定成績，2020年3月，德州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局被評為“全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范單位”。

1? ?德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法概況

2019年綜合執(zhí)法改革完成后，德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊共設(shè)有農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機、漁業(yè)、農(nóng)（獸）藥、動物衛(wèi)生監(jiān)督6個執(zhí)法大隊及綜合科、投訴舉報中心兩個科室，執(zhí)法隊伍劃分更加細(xì)致，綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴大。與此同時，德州各縣（市、區(qū)）也陸續(xù)跟進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革步伐，參照市級執(zhí)法職能，組建縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，整體形成上下對應(yīng)的執(zhí)法隊伍體系，市縣執(zhí)法體制較為順暢。

2020年，德州市共出動執(zhí)法人員8 465人次，共檢查農(nóng)資企業(yè)213家次，共整頓市場235個次，共檢查農(nóng)資經(jīng)營門店4 514家次，立案202起，結(jié)案199起，為農(nóng)民挽回經(jīng)濟損失370余萬元。新一輪綜合執(zhí)法改革后，無論從出動執(zhí)法人次，還是立案調(diào)查數(shù)量都有明顯提升，對假劣農(nóng)資打擊力度加大，農(nóng)資市場的秩序明顯得到改善[1]。

2? ?農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法現(xiàn)存問題

2.1? ?法制機構(gòu)不完善，承擔(dān)法制審核、執(zhí)法監(jiān)督功能弱

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第三款規(guī)定：“在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！?/p>

2018年機構(gòu)改革后，德州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局原政策法規(guī)科合并至局辦公室，無獨立法制機構(gòu)，負(fù)責(zé)重大執(zhí)法決定法制審核人員不固定，且相關(guān)人員缺乏行政處罰案件審核及法律基礎(chǔ)知識，無通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格人員。因此，承擔(dān)法制審核及執(zhí)法監(jiān)督功能較弱?？h級農(nóng)業(yè)部門大部分與市級科室設(shè)置對應(yīng)，同樣未獨立設(shè)置法制機構(gòu)，有的雖然設(shè)立單獨機構(gòu)，但也面臨有機構(gòu)無人員、有職能未真正實施的境況，同樣缺乏法律專業(yè)人員。

2.2? ?綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)監(jiān)管科室職責(zé)邊界不清

綜合行政執(zhí)法不同于日常監(jiān)督管理的職責(zé)權(quán)限，在整合并統(tǒng)一行使原本分散的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限的同時，必須對管理與執(zhí)法職能予以科學(xué)劃定[1]。

長久以來，執(zhí)法及種子、農(nóng)藥、肥料等農(nóng)資產(chǎn)品的日常監(jiān)管職能并未明確劃分，綜合執(zhí)法改革后這一情況并未完全消除。以德州市為例，市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)合并至綜合執(zhí)法機構(gòu)后，其業(yè)務(wù)范圍并未改變，仍承擔(dān)動物衛(wèi)生日常監(jiān)管職能，執(zhí)法辦案反而為次要業(yè)務(wù)?？h級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)也不同程度存在執(zhí)法與農(nóng)資監(jiān)管職能不分的情況，表面為綜合執(zhí)法，實質(zhì)為執(zhí)法監(jiān)管一套人員開展工作，一方面導(dǎo)致執(zhí)法人員與監(jiān)管對象關(guān)系較為密切，無法真正公平公正執(zhí)法辦案，另一方面職責(zé)邊界不清也不利于執(zhí)法效能的提高。

2.3? ?綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)開展極不均衡

以德州市2020年辦理案件為例分析，全年共立案202起，其中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域（包括種子、農(nóng)藥、肥料等）案件共70起，占比34.7%;畜牧領(lǐng)域（包括獸藥、飼料、生豬屠宰等）案件共17起，占比8.4%;動物防疫監(jiān)督案件共102起，占比50.5%;漁業(yè)案件共10起，農(nóng)機案件僅兩起，所占比重極小。

綜合執(zhí)法改革整合后，其業(yè)務(wù)仍集中在原農(nóng)業(yè)及動物防疫監(jiān)督領(lǐng)域，有些縣近5年從未辦理過漁業(yè)、農(nóng)機領(lǐng)域執(zhí)法案件，一方面，由于缺乏相關(guān)法律與案件辦理基本知識、缺乏法律專業(yè)執(zhí)法人員，農(nóng)機、漁業(yè)等部門主要工作為日常監(jiān)管、牌照辦理及發(fā)放等，極少開展執(zhí)法檢查或辦理案件;另一方面，由于德州屬于內(nèi)陸城市，魚塘、海域本身較少，拖拉機、聯(lián)合收割機等主要集中在鄉(xiāng)村，執(zhí)法檢查、調(diào)查取證本身較為困難，所以整體而言，農(nóng)機、漁業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法業(yè)務(wù)開展較少。從縣與縣之間案件辦理情況進(jìn)行分析，案件辦理數(shù)量差距同樣較大，案件數(shù)量較多縣為30～50起，案件數(shù)量較少縣僅為6～7起，具體查看案卷制作情況，案件辦理質(zhì)量差距明顯，縣級執(zhí)法部門之間執(zhí)法不均衡現(xiàn)象較為突出。

2.4? ?綜合執(zhí)法能力建設(shè)不到位

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是農(nóng)業(yè)行政管理的重要手段，是維護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟秩序、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)農(nóng)民根本利益的必然要求[2]，這就要求執(zhí)法機構(gòu)必須及時更新理念，重視執(zhí)法能力建設(shè)。

目前德州市執(zhí)法能力建設(shè)方面還存在以下問題：①信息化水平建設(shè)落后。各縣及市級執(zhí)法信息未共享，無法形成一處發(fā)現(xiàn)問題農(nóng)資、全市共同查處的執(zhí)法合力。②執(zhí)法人員專業(yè)化水平不高。大多數(shù)執(zhí)法人員缺乏必要的執(zhí)法辦案知識及農(nóng)資識假辨假能力，不會執(zhí)法、不敢執(zhí)法，無法真正開展執(zhí)法業(yè)務(wù)。③執(zhí)法不規(guī)范。受制于執(zhí)法經(jīng)費不足、執(zhí)法設(shè)備配備較少等原因，執(zhí)法人員未形成運用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備全程記錄執(zhí)法檢查過程的職業(yè)習(xí)慣，執(zhí)法不規(guī)范影響辦案質(zhì)量，也不利于提升執(zhí)法人員的形象素質(zhì)。

3? ?改進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法現(xiàn)存問題的對策

3.1? ?完善法制機構(gòu)建設(shè)，提高法制審核、執(zhí)法監(jiān)督功能

經(jīng)一般程序作出的行政處罰決定進(jìn)行法制審核是法律明文規(guī)定的必經(jīng)程序，對規(guī)范執(zhí)法程序、確保法律正確適用起著重要的監(jiān)督作用。設(shè)置獨立法制機構(gòu)或明確專人負(fù)責(zé)法制審核職責(zé)，引進(jìn)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的專業(yè)人才。同時，加強對現(xiàn)有法制審核人員的培訓(xùn)，使其全面掌握行政處罰案件辦理及農(nóng)業(yè)相關(guān)法律知識，真正履行法制審核職能，切實發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督與指導(dǎo)職責(zé)。

3.2? ?科學(xué)劃定職責(zé)界限，提高執(zhí)法針對性

行政監(jiān)管科室與執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)邊界明確劃分，監(jiān)管科室負(fù)責(zé)對農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營主體的日常監(jiān)管及行政檢查，主要職責(zé)在事前監(jiān)管，執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)對監(jiān)管科室在日常監(jiān)管及抽樣檢查等過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行立案查處，行使與行政處罰相關(guān)的行政檢查及行政強制職能，主要為事中事后的問題查處。通過嚴(yán)格劃定職責(zé)邊界，減少職能的混合交叉，使監(jiān)管與執(zhí)法部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，提高行政執(zhí)法的針對性、專業(yè)性，確保執(zhí)法機構(gòu)公平公正行使行政處罰及行政強制權(quán)，保障法律法規(guī)的正確、規(guī)范、嚴(yán)格實施。

3.3? ?加強執(zhí)法培訓(xùn)，均衡開展執(zhí)法檢查

加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，堅持把規(guī)范行政處罰行為擺在重要位置，重點培訓(xùn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新修訂《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等，強化對證據(jù)提取、法律運用及文書制作等薄弱環(huán)節(jié)的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員行政處罰及案卷制作水平，提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法專業(yè)化水平。加強市支隊對縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，改進(jìn)縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法不均衡現(xiàn)象。

通過定期開展縣（市、區(qū)）執(zhí)法工作交流會，由各縣匯報執(zhí)法工作開展進(jìn)度及遇到的問題，經(jīng)交流，督促各縣查擺自身在執(zhí)法業(yè)務(wù)開展等方面存在的問題并予以改進(jìn)，對工作進(jìn)度嚴(yán)重落后及執(zhí)法辦案數(shù)量較少的縣，由市支隊抽調(diào)執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干組建辦案指導(dǎo)小組予以督導(dǎo)，以先進(jìn)帶動落后，提升全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)水平，確保農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍切實發(fā)揮保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、維護(hù)市場秩序的作用。

3.4? ?提升執(zhí)法能力建設(shè)，提高執(zhí)法效能

（1）提高執(zhí)法人員專業(yè)化能力。通過組織全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法技能比武活動，如農(nóng)業(yè)行政處罰案卷評查、法律法規(guī)知識競賽、執(zhí)法文書現(xiàn)場制作競賽，要求執(zhí)法人員同時具備較高的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)素質(zhì)和與農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)修養(yǎng)，使執(zhí)法過程中能正確運用法律，做到業(yè)務(wù)精通、程序合法、效果顯著[3]。

（2）提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)信息化能力。通過建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法信息平臺和農(nóng)資可追溯體系、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法APP系統(tǒng)，共享執(zhí)法檢查線索等信息，以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為基礎(chǔ)，以信息化追溯為支撐，以功能多樣、信息互通為目標(biāo)，引導(dǎo)“數(shù)字+農(nóng)業(yè)執(zhí)法”廣泛應(yīng)用，以更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，滿足農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法發(fā)展需要。

（3）提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法規(guī)范化能力。一方面，財政劃撥專項執(zhí)法經(jīng)費，配備執(zhí)法裝備、執(zhí)法服裝，全面提升執(zhí)法隊伍整體形象和戰(zhàn)斗力;另一方面，通過培訓(xùn)、現(xiàn)場演練、督導(dǎo)檢查等方式，規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法程序，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量[4]。

參考文獻(xiàn)：

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[ 3 ] 陳必琴.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的行政執(zhí)法探討——以甘肅省定西市為例[J].農(nóng)業(yè)科技通訊，2016（12）：42-44.

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