文/王赟

一、堅(jiān)持“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念是推進(jìn)非成套住宅改造工作的重要思想基礎(chǔ)

（一）“人民城市人民建，人民城市為人民”是推進(jìn)非成套住宅改造的重要指導(dǎo)思想

習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)指出，人民城市人民建，人民城市為人民。在城市建設(shè)中，一定要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，努力擴(kuò)大公共空間，讓老百姓有休閑、健身、娛樂的地方，讓城市成為老百姓宜業(yè)宜居的樂園。

為此，非成套住宅改造必須堅(jiān)持以人民為中心，深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，并以此作為做好非成套住宅改造的民心工程與實(shí)事工程的指導(dǎo)思想，將其貫穿于改善人民群眾居住環(huán)境和品質(zhì)、優(yōu)化城區(qū)面貌的全過程。

（二）上海城市更新的目標(biāo)與要求是推進(jìn)非成套住宅改造的基本原則

上?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要都明確提出要大力推進(jìn)實(shí)施上海城市有機(jī)更新?！渡虾Ｊ谐鞘懈聦?shí)施辦法》的出臺(tái)正是為了適應(yīng)城市資源環(huán)境緊約束下內(nèi)涵增長(zhǎng)、創(chuàng)新發(fā)展的要求，進(jìn)一步節(jié)約集約利用存量土地，實(shí)現(xiàn)提升城市功能、激發(fā)都市活力、改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市魅力的目的。上海要求城市更新堅(jiān)持以人為本，激發(fā)都市活力，注重區(qū)域統(tǒng)籌，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的積極性，推動(dòng)地區(qū)功能發(fā)展和公共服務(wù)完善，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、可持續(xù)的有機(jī)更新。

從廣義上講，非成套住宅改造也是城市更新的有機(jī)組成部分。在推進(jìn)實(shí)施非成套住宅改造、改善和解決老百姓“住”的民生工程中，必須遵循上海城市更新的目標(biāo)與要求。只有這樣，才能不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，這也有利于城市補(bǔ)齊短板、提升品質(zhì)、增強(qiáng)城市人民生活滿意度與獲得感，解決城市發(fā)展中的民生問題。

二、堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、攻堅(jiān)克難、突破瓶頸、多措并舉是推進(jìn)非成套住宅改造的關(guān)鍵

據(jù)《2020年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，上海大力推進(jìn)舊區(qū)改造，共完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造75.3萬(wàn)平方米，受益居民3.6萬(wàn)戶；完成709萬(wàn)平方米三類舊住房綜合改造，受益居民約13萬(wàn)戶；修繕保護(hù)各類里弄房屋55.8萬(wàn)平方米；完成751幢既有多層住宅加裝電梯計(jì)劃立項(xiàng)，完工運(yùn)行294臺(tái)；新建和轉(zhuǎn)化租賃房源10萬(wàn)套；新增代理經(jīng)租房源9.9萬(wàn)套。全年新增供應(yīng)各類保障房6.1萬(wàn)套。全國(guó)第一個(gè)工人新村建在上海，某區(qū)早年建成的工人新村仍存有大量的非成套房屋，2018年摸底發(fā)現(xiàn)，仍有55.5萬(wàn)平方米、近1.7萬(wàn)戶非成套住宅面臨房屋結(jié)構(gòu)老化、常年廚衛(wèi)設(shè)施合用的現(xiàn)實(shí)困難，這嚴(yán)重影響了使用人的日常生活。該區(qū)將非成套住宅改造作為重點(diǎn)，提出“打造美麗城區(qū)，不能留下死角，增進(jìn)民生福祉，住房改善為先”的目標(biāo)，明確“三年啟動(dòng)、六年完成”的總體計(jì)劃。該區(qū)三年共計(jì)開工改造122幢、約19.5萬(wàn)平方米非成套房屋，5675戶涉改家庭實(shí)現(xiàn)廚衛(wèi)獨(dú)用。在該區(qū)的實(shí)踐中，主要有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

一是組織架構(gòu)建設(shè)。以“房管部門牽頭、各街道鎮(zhèn)為主、相關(guān)部門配合、區(qū)屬國(guó)有房管集團(tuán)實(shí)施”條塊聯(lián)動(dòng)為原則。區(qū)級(jí)層面成立舊住房成套改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室具體推進(jìn)協(xié)調(diào)；街道鎮(zhèn)層面成立成套辦，專人專班實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作；改造基地層面成立項(xiàng)目組，落實(shí)宣傳解釋、意愿征詢、信息收集、公告公示、簽約推進(jìn)、外搬回遷、信訪維穩(wěn)與群眾思想；由區(qū)屬國(guó)有房管集團(tuán)組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)非成套住宅改造具體實(shí)施。

二是制度流程管理。優(yōu)化和完善制度與流程，提速非成套住宅改造進(jìn)程。其一制定規(guī)程、指引、抽戶安置辦法、經(jīng)費(fèi)辦法、簽約主體確認(rèn)程序、涉改小區(qū)居民外搬過渡補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、專家評(píng)審等一系列非成套住宅改造配套文件，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的制度與流程。其二優(yōu)化流程，將原本“串聯(lián)”式流程重塑為規(guī)劃條線、街道鎮(zhèn)條線、房管條線、區(qū)屬國(guó)有房管條線“四線并行”的“并聯(lián)”式流程，使項(xiàng)目前期手續(xù)辦理時(shí)間由原先的18個(gè)月縮短至8個(gè)月。其三建立“設(shè)計(jì)師負(fù)責(zé)制”，由設(shè)計(jì)師到項(xiàng)目一線向居民詳細(xì)解說改造方案的具體內(nèi)容，幫助居民正確理解改造方案。針對(duì)改造中涉及的優(yōu)秀歷史保護(hù)建筑，通過“協(xié)議征收”與非成套住宅改造相結(jié)合的方式作出可行性安排。

三是部門力量整合。街道鎮(zhèn)把非成套住宅改造“非征收、非解困”原則“講實(shí)、講細(xì)、講透”，算好面積增量、廚衛(wèi)合用后的生活便利、加裝電梯后的房屋增值等“改造得益賬”。規(guī)劃部門創(chuàng)新整合剛性要求與群眾彈性需求。房管部門厘清非成套住宅改造項(xiàng)目產(chǎn)證辦理路徑，解決已完工項(xiàng)目產(chǎn)證辦理。財(cái)政部門通過專項(xiàng)債等方式拓展資金渠道。民政部門提供幫困政策與相應(yīng)補(bǔ)貼。城管執(zhí)法部門約談部分存有違建的“釘子戶”。綠化部門提供具有可行性的綠化建設(shè)方案，特別是為部分確有空間困難的小區(qū)規(guī)劃垂直綠化或局部補(bǔ)綠方案。建設(shè)管理部門監(jiān)督施工安全與質(zhì)量管理。

三、當(dāng)前非成套住宅改造存在的問題、對(duì)策及建議

（一）當(dāng)前存在的主要問題

1.涉改房屋的“先天條件”不足，導(dǎo)致理想的改造方案與現(xiàn)行規(guī)劃指標(biāo)要求存在一定的矛盾。在改造推進(jìn)中期，客觀條件好、改造限制少、居民意愿強(qiáng)的房屋已基本完成居民簽約，逐步進(jìn)入施工階段。剩余許多老舊住房改造的基礎(chǔ)條件較差，大多因緊貼規(guī)劃紅線、毗鄰高架等原因，不具備擴(kuò)建與加層條件，在建筑間距、防火、用地退界等方面，與既有規(guī)范存在沖突，有些項(xiàng)目即使投入再多也無(wú)法滿足現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，成為非成套住宅改造規(guī)劃審批中的難點(diǎn)。

2.居民群眾意見難統(tǒng)一，少數(shù)居民不支持、不配合，致使方案確定和改造100%簽約難度較大。2021年1月15日，市政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)本市舊住房更新改造工作的若干意見》（滬府辦規(guī)〔2021〕2號(hào)），明確以拆除重建（含原址改建）為主進(jìn)行非成套住宅改造。居民對(duì)此抱有較大期盼。這一政策在為拆除重建方式提供支撐的同時(shí)，也為下一步的群眾工作提出了更高的要求。

3.資金壓力問題突出。以上海某區(qū)為例：按照市財(cái)政對(duì)該區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，涉及“加層、貼擴(kuò)建、內(nèi)部分割”結(jié)合“原址改建”的項(xiàng)目，市級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2000元/平方米，如果僅僅實(shí)施貼擴(kuò)建、內(nèi)部分割等改造的項(xiàng)目，市級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1500元/平方米，超出部分資金由區(qū)自籌。但由于人工、原材料成本的逐年上漲以及改造方式的不斷調(diào)整，項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)成本約為8000元/平方米，遠(yuǎn)超市級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。此外，為更好地推進(jìn)居民工作，緩解居民外出過渡的租房壓力，區(qū)財(cái)政還承擔(dān)著比一、二類費(fèi)用金額更大的三類費(fèi)用。

（二）對(duì)策思路

非成套住宅改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，需要不斷研究新情況、新問題，推出新舉措、新辦法，應(yīng)對(duì)非成套住宅改造中出現(xiàn)的重點(diǎn)問題。

1.聚焦瓶頸，探索解決方案。針對(duì)當(dāng)前制約非成套住宅改造的瓶頸問題，結(jié)合市政府2021年1月出臺(tái)的最新文件精神，加強(qiáng)相關(guān)政策分析研究，拓寬思路，最大限度放大政策效應(yīng)，推動(dòng)瓶頸問題解決，為加快非成套住宅改造提供有力支撐。要完善機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指導(dǎo)服務(wù)。對(duì)已成功改造的項(xiàng)目及時(shí)歸納成功經(jīng)驗(yàn)，制作可復(fù)制政策機(jī)制清單；對(duì)暫未能簽約改造的項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真商討，切實(shí)用足相應(yīng)政策，對(duì)確實(shí)困難較大的項(xiàng)目，要進(jìn)行梳理，對(duì)涉改居民可能提出的各類問題，要有理有據(jù)地分析解答。關(guān)注市人大正在制定的《上海市城市更新條例》（暫定名）對(duì)改造的新要求，推動(dòng)和服務(wù)改造項(xiàng)目。

2.立足需求，做實(shí)方案設(shè)計(jì)。尊重群眾意愿，匯集群眾想法與實(shí)際需求，在方案設(shè)計(jì)過程中廣泛聽取居民意見建議，引導(dǎo)居民積極參與決策過程，在建筑面積與居民獲益方面做增量，最大限度滿足居民的合理訴求，增加其實(shí)際獲益，使改造方案得到認(rèn)同。發(fā)揮非成套住宅改造黨建引領(lǐng)群眾機(jī)制，利用好民意“直通車”、公眾“議事廳”等平臺(tái)，加強(qiáng)協(xié)商，激發(fā)居民參與改造的積極性，保證不同的意見在公開平臺(tái)上得到表達(dá)，達(dá)到吸納多數(shù)人合理建議、消化少數(shù)人不同意見的目的。注重收集已改造完成小區(qū)的居民對(duì)改造項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，邀請(qǐng)已改小區(qū)居民參與待改造小區(qū)討論，以親身體會(huì)打消涉改居民的顧慮。針對(duì)推進(jìn)中遇到的居民不理解、不配合等難點(diǎn)問題，尋求和運(yùn)用好法律手段，維護(hù)好絕大多數(shù)居民的利益。

3.拓展思路，結(jié)合加梯改造。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市目前約有12萬(wàn)幢樓具備加裝電梯條件。2021年市政府重點(diǎn)項(xiàng)目提出，要推動(dòng)不少于1000幢電梯加裝項(xiàng)目竣工，實(shí)際目標(biāo)為4000幢。隨著上海老齡化程度不斷加劇，多層加裝電梯的呼聲與民生需求越發(fā)強(qiáng)烈。對(duì)將要改造的項(xiàng)目，應(yīng)在小區(qū)環(huán)境美化、基礎(chǔ)設(shè)施更新、適老化改造尤其是加裝電梯等方面加強(qiáng)研究，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，滿足居民群眾的需求，助力改造推進(jìn)。以城市更新為抓手，按照先易后難、分類實(shí)施的原則，協(xié)同推進(jìn)改造工作。

（三）建議

1.因地制宜，提升設(shè)計(jì)方案可行性。第一，制定改造方案必須全面基于房屋結(jié)構(gòu)、布局與居民合用情況，在政策與規(guī)劃條件允許范圍內(nèi)，在確保居民利益最大化的前提下，因地制宜設(shè)計(jì)改造方案。如采用抽戶的方式完成改造。必要時(shí)，可調(diào)整或放寬部分規(guī)劃限制。第二，設(shè)計(jì)方案要尊重當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)慣，結(jié)合周邊商業(yè)、文化環(huán)境與交通基礎(chǔ)條件，因地制宜制定方案。第三，在非成套住宅改造項(xiàng)目方案研究與制定環(huán)節(jié)中，廣泛聽取多方意見建議，鼓勵(lì)涉改群眾參與方案制定，集思廣益設(shè)計(jì)人民群眾認(rèn)可的方案。改造方案沒有最好，只有最適合，讓老百姓滿意才是最重要的。第四，邀請(qǐng)規(guī)劃審批單位提前介入，在方案最終確定前提出相關(guān)專業(yè)意見，力求方案科學(xué)合理。第五，不斷將新技術(shù)、新材料、新工藝“三新”舉措引入改造工程，例如采用發(fā)電玻璃、智能路燈等新型手段，讓老舊房屋換新顏，用科技賦能美好生活。

2.多措并舉，強(qiáng)化改造簽約雙向性。非成套住宅改造涉及居民多，相應(yīng)政策無(wú)法做到全面覆蓋，對(duì)此可以從三個(gè)方面進(jìn)行解決。一是探索個(gè)案議事機(jī)制，在不突破非成套住宅改造各項(xiàng)政策的前提下，就有特殊困難或者特殊情形的涉改家庭的合理訴求或改造、安置方案調(diào)整事宜進(jìn)行科學(xué)合理的認(rèn)定，完善舊住房成套改造領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同參與的議事機(jī)制。二是研究臨時(shí)退出機(jī)制，對(duì)于強(qiáng)烈要求“舊改征收”或改造意愿極低的涉改小區(qū)，在非成套住宅改造簽約期內(nèi)，居民簽約率不足三分之二的，探索引入退出機(jī)制，三至五年內(nèi)不再啟動(dòng)改造。三是研究司法托底機(jī)制，對(duì)于簽約率超過三分之二且達(dá)到一定比例的項(xiàng)目，若個(gè)別居民因不合理訴求而“綁架”大部分居民利益，通過探索司法聯(lián)動(dòng)途徑，依法從維護(hù)社會(huì)公共利益及保障大部分居民利益的角度，以司法訴訟判決的形式使其配合改造工程的實(shí)施。

3.統(tǒng)籌兼顧，推動(dòng)改造資金平衡。一是加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算支出的統(tǒng)籌性安排。規(guī)劃好未來數(shù)年內(nèi)的長(zhǎng)期預(yù)算支出規(guī)劃與每年計(jì)劃，確保財(cái)政資金支持到位。二是探索改造項(xiàng)目的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與收益可行性，以此申請(qǐng)民生項(xiàng)目專項(xiàng)債，緩解財(cái)政資金壓力。三是盤活空置配套商品房源，探索非成套住宅改造“異地安置”新模式，將改獨(dú)后對(duì)非成套住宅納入保障性長(zhǎng)租公寓等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，擴(kuò)大未來的收益空間。四是對(duì)于不具備改造條件和改造價(jià)值的零星非成套房屋，引入公益性項(xiàng)目征收方式，征收完成后推向市場(chǎng)開展土地開發(fā)，通過測(cè)算確保征收成本與出讓收入相平衡。

四、結(jié)束語(yǔ)

以老舊小區(qū)改造再提升為重點(diǎn)，在實(shí)施上?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的進(jìn)程中，要繼續(xù)深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，堅(jiān)持“以人民為中心”，將非成套住宅改造民生實(shí)事做得更實(shí)、更細(xì)、更好。