李 鋒,顧睿哲

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

水危機(jī)是我國(guó)21世紀(jì)以來(lái)最為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境污染問題之一，其中水資源短缺、水資源浪費(fèi)、水循環(huán)破壞等水環(huán)境問題日益嚴(yán)重。為此，無(wú)錫地方政府率先提出并執(zhí)行了一項(xiàng)水治理的新制度——河長(zhǎng)制[1]，后推廣至全國(guó)范圍。長(zhǎng)江流域作為我國(guó)七大流域之一，橫跨中國(guó)東部、中部和西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，呈三層階梯狀分布，是我國(guó)國(guó)內(nèi)具有代表性的流域。習(xí)近平總書記在2016年、2018年、2020年先后三次考察長(zhǎng)江，分別在重慶、武漢和南京主持召開推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)“要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”“使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)”。這使得長(zhǎng)江生態(tài)文明建設(shè)對(duì)河長(zhǎng)制的改革要求達(dá)到了新的高度，而根據(jù)負(fù)責(zé)長(zhǎng)江流域水環(huán)境保護(hù)的各省對(duì)長(zhǎng)江流域河長(zhǎng)制方案的規(guī)劃時(shí)間來(lái)看，大多都截至2020年，關(guān)于2020年以后河長(zhǎng)制該如何執(zhí)行并未明確[2]。筆者將引入西方整體性治理理論，分析目前長(zhǎng)江流域河長(zhǎng)制實(shí)踐中存在的問題和探究解決問題之道。

黎元生等[3]認(rèn)為，目前河長(zhǎng)制改革實(shí)行的流域行政分包、跨部門合作以及公眾參與等措施就是我國(guó)之水領(lǐng)域的整體性治理的探索性實(shí)踐。丁雪麗等[4]認(rèn)為，河長(zhǎng)制與整體性治理這二者在治理理念、目標(biāo)取向、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、治理手段等方面都相當(dāng)契合。整體性治理是佩里·?？怂沟任鞣綄W(xué)者針對(duì)政府管理制度弊端而提出的公共管理新模式，以解決公眾問題需求為導(dǎo)向，利用現(xiàn)代化信息的技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的共治狀態(tài)。就河長(zhǎng)制工作而言，如何讓各地根據(jù)河流污染治理的不同情況因地制宜，從而形成整體性治理格局，是亟待展開研究的課題。

1 整體性治理理論概述

1.1 理論框架

20世紀(jì)90年代末，西方政府開始嘗試用整體性治理理論這一全新的理論來(lái)修正逐漸失控的行政管理制度[5]，因?yàn)橹皞鹘y(tǒng)的公共行政理論已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和需求。西方國(guó)家政府開始全新的公共管理改革，倡導(dǎo)使用私營(yíng)部門管理方法和機(jī)制來(lái)解決政府公共部門管理危機(jī)，強(qiáng)調(diào)公共管理的市場(chǎng)化，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化政府職能以提高效率，但隨之而來(lái)的是更加“碎片化”的公共治理。為修正新公共管理改革帶來(lái)的“碎片化”，在《邁向整體性治理：新的改革議程》一書中，西方學(xué)者佩里·?？怂故讋?chuàng)“整體性治理理論”這一學(xué)術(shù)概念[6]，指以組織機(jī)構(gòu)整合運(yùn)作為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)協(xié)調(diào)整合政府間不同職能的組織機(jī)構(gòu)，最大程度消除“碎片化”障礙，政府部門互相合作從而完成同一政策目標(biāo)，解決公眾難題。他覺得要達(dá)到整體性治理的境界需要經(jīng)歷3個(gè)階段[7]，目標(biāo)政策整合的初始階段，消除信息不對(duì)稱的協(xié)調(diào)階段與組織機(jī)構(gòu)整合的運(yùn)行階段。曾凡軍[8]認(rèn)為，必須建立整合型組織、線上治理基礎(chǔ)建設(shè)和多元主體參與的人事行政體系，制度化地完成整體性治理。

基于以上分析，本文將整體性理論的理論框架進(jìn)行一個(gè)總結(jié)(圖1)。首先，整體性治理理論的核心關(guān)鍵在于更好地解決人民相關(guān)的問題，特殊之處在于公私合作提供公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和公共服務(wù)，相較于原有制度下主題的單一性，非政府組織機(jī)構(gòu)、私營(yíng)組織等多元主體的參與彌補(bǔ)并量化了資金缺口，使有限的財(cái)政資源效益最大化，且公私合作項(xiàng)目的表現(xiàn)優(yōu)于政府項(xiàng)目。其次，整體性治理理論的組織結(jié)構(gòu)可概括為橫向協(xié)調(diào)縱向整合，“河長(zhǎng)制”就是典型的強(qiáng)縱向整合弱橫向協(xié)調(diào)的模式，縱向上建立以中央為核心的從上至下的5級(jí)河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)體系，組織結(jié)構(gòu)清晰明確；而在橫向協(xié)調(diào)過(guò)程中，存在“部門分割”“地區(qū)分割”的現(xiàn)象，不同部門、不同區(qū)域政府之間缺乏合作，造成橫向合作困境[9]。整體性治理理論還強(qiáng)調(diào)要做長(zhǎng)效性規(guī)劃，順應(yīng)時(shí)代的信息化趨勢(shì)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)治理的手段在根本上改變政府組織運(yùn)作模式。電子化的推進(jìn)將使得不同層級(jí)不同職能部門之間的溝通效率達(dá)到了前所未有的高度，使之聯(lián)系更加緊密，更容易實(shí)現(xiàn)部門間區(qū)域間的協(xié)調(diào)合作。

圖1 整體性治理論理論框架

1.2 整體性治理理論在河長(zhǎng)制研究中運(yùn)用的可行性

整體性治理論最早始于西方國(guó)家，然而，西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境與我國(guó)國(guó)情并不相符[10]，因此不乏學(xué)者對(duì)整體性治理論適用于我國(guó)治理問題解決這一說(shuō)法有所懷疑。需要說(shuō)明的是，整體性治理理論不是解決所有治理實(shí)踐問題的完美方案，但是可以客觀地發(fā)現(xiàn)我國(guó)河長(zhǎng)制面臨著與西方國(guó)家行政管理一樣的問題，例如分權(quán)化、監(jiān)管不力、治理碎片化等。從問題解決的角度來(lái)說(shuō)，整體性治理理論在河長(zhǎng)制中適用度較高。再具體到流域治理領(lǐng)域中，二者的治理目標(biāo)、運(yùn)作原則和組織結(jié)構(gòu)制度都是相互吻合的。

整體性治理的核心在于以解決民眾需求為出發(fā)點(diǎn)，而河長(zhǎng)制的設(shè)立最初也是為了解決日益嚴(yán)重的水環(huán)境污染對(duì)民眾生活的影響。二者治理的出發(fā)點(diǎn)完全一致，便于后續(xù)問題解決[4]。

一般而言，民眾關(guān)心的問題需要多個(gè)不同職能的部門共同協(xié)調(diào)解決，因此政府組織機(jī)構(gòu)整合運(yùn)作是很有必要的[10]。公眾最關(guān)心的往往是水資源短缺和水環(huán)境污染問題，因?yàn)榱饔蛞坏┏霈F(xiàn)治理危機(jī)，流經(jīng)的各個(gè)地區(qū)的民眾的正常生活與工作都會(huì)受到影響，而多個(gè)地區(qū)的流域治理問題就不是單個(gè)部門可以解決的，需要不同的職能部門、不同的行政區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。整體性治理理論提出了具體的克服地區(qū)之間碎片化的策略，通過(guò)借助信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)培育不同組織之間的合作機(jī)制，建立整合性組織體系，為公眾提供解決問題的服務(wù)。

2 長(zhǎng)江流域概況及河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

2.1 長(zhǎng)江流域概況

長(zhǎng)江是我國(guó)第一長(zhǎng)河流，全長(zhǎng)6 300多km，流域占地面積共計(jì)180萬(wàn)km2。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線11個(gè)省(市)，覆蓋約6億人口。長(zhǎng)江從地理空間上看橫跨中國(guó)地形的三級(jí)階梯，以唐古拉山脈為河源到以崇明島為入?？?。上游、中游以宜昌市為分界點(diǎn)，中游、下游以湖口市為分界點(diǎn)[11]。上游河谷開闊，河道寬淺，水勢(shì)平緩，支流散亂，是長(zhǎng)江段的畜牧區(qū)。從第一至第二階梯的過(guò)渡地段，過(guò)渡地段地勢(shì)凹凸不平，水流湍急。以三峽宜昌為界，長(zhǎng)江進(jìn)入第三級(jí)階梯的長(zhǎng)江中下游平原，中游兩岸湖泊眾多，江湖相通，水量湍急而巨大。以湖口為界限步入到下游段，水面逐漸開闊，水勢(shì)平緩，河湖江流交會(huì)，由于河流流速減緩，大量泥沙積聚沉底。特別是近幾年經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)、長(zhǎng)江下游大規(guī)模開發(fā)，造成下游水環(huán)境質(zhì)量逐漸降低、水生態(tài)系統(tǒng)受損、水土流失加劇、重要濕地萎縮，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)加大。

2.2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

為統(tǒng)一對(duì)長(zhǎng)江流域各地進(jìn)行管理，國(guó)家于1950年成立了長(zhǎng)江水利委員會(huì)，作為在長(zhǎng)江流域區(qū)域內(nèi)行使行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)。2018年以來(lái)，長(zhǎng)江水利委員會(huì)先后與多個(gè)地方政府共同簽署了共抓長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略合作協(xié)議，推動(dòng)跨區(qū)域治理合作機(jī)制的開展；2019年與各科技單位院校組建了長(zhǎng)江治理與保護(hù)科技創(chuàng)新聯(lián)盟；2020年成立長(zhǎng)江流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心，完善流域綜合監(jiān)測(cè)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線11個(gè)省(市)河長(zhǎng)制的河長(zhǎng)組織體系基本建立,各地以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，將修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境提到首要位置，注重水環(huán)境質(zhì)量提升，有意識(shí)地強(qiáng)化監(jiān)管督察，因地制宜采取多種措施全面推行河長(zhǎng)制。

從表1總體來(lái)看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)基本完成河長(zhǎng)制組織體系建設(shè)，建立了層級(jí)河長(zhǎng)體系。建立并完善了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、考核問責(zé)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、河長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制等基本制度。但由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和地理環(huán)境不同，河流管理重點(diǎn)不同，治理的方案水平各異，如何在上中下游各地實(shí)施共抓大保護(hù)，協(xié)調(diào)推動(dòng)長(zhǎng)江河長(zhǎng)制的進(jìn)一步發(fā)展還是一個(gè)挑戰(zhàn)。

表1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線11省(市)河長(zhǎng)制實(shí)施進(jìn)展

3 以整體性治理視角為視角分析長(zhǎng)江流域河長(zhǎng)制推行過(guò)程中出現(xiàn)的問題

3.1 參與治理主體單一化

河長(zhǎng)制的治理主體主要是政府部門，雖然河長(zhǎng)制鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與治理工作、監(jiān)督工作，并嘗試將河道維護(hù)、監(jiān)督污染物排放外包給私人部門，但效果不盡如人意，社會(huì)參與度較低。

首先，公眾參與意識(shí)薄弱。盡管近幾年長(zhǎng)江在重點(diǎn)抓治污工作，嚴(yán)格管理長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸排放污染的企業(yè)，但仍有部分私企違反規(guī)定偷排漏排，政府與企業(yè)沒有做到認(rèn)知一致，政府出臺(tái)政策單方面嚴(yán)格管控企業(yè)排污，企業(yè)作為治水環(huán)節(jié)中被動(dòng)的一方，無(wú)法發(fā)揮主觀能動(dòng)性，這就使得一些本就意圖逃避責(zé)任的企業(yè)更加消極對(duì)待流域環(huán)境治理；據(jù)調(diào)查顯示約有半數(shù)的沿河居民對(duì)河長(zhǎng)制還不甚了解[12]，因此公眾參與積極性也不高，然而不激發(fā)社會(huì)公眾參與的積極性，政府機(jī)構(gòu)很難動(dòng)員社會(huì)力量，更好地提供大規(guī)模的、復(fù)雜化的公共服務(wù)。其次，沒有形成系統(tǒng)完善的社會(huì)公眾參與機(jī)制，目前公眾在河長(zhǎng)制中的實(shí)踐主要是在河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)平臺(tái)上對(duì)河長(zhǎng)制的治理效果、治理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，參與途徑較為單一，且在政策制定、問責(zé)考核方面缺少話語(yǔ)權(quán)。

3.2 公共利益部門分割化

由于長(zhǎng)江流域分布范圍廣，一般按行政區(qū)域劃分，流域治理過(guò)程中往往就會(huì)涉及不同區(qū)域不同職能部門不同層級(jí)的利益分配問題。在流域治理過(guò)程中，部分政府部門進(jìn)行決策或履行職務(wù)時(shí)往往會(huì)最大化自身利益，不能客觀理性地最大化公共利益；更有甚者意圖損害公共利益以擴(kuò)大自身利益，這對(duì)廣大社會(huì)公眾的利益產(chǎn)生了威脅。公共利益部門分割化的現(xiàn)象已成為我國(guó)政府治理體制改革路上的“絆腳石”

首先，從主觀層面來(lái)說(shuō)，公共利益部門分割化的成因是行政執(zhí)行人員主觀意識(shí)不正確。由于主觀意識(shí)的偏差致使其在履行職能時(shí)把自身放在首要位置考慮，會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)搶利益大的項(xiàng)目，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高或難度較大的任務(wù)拒之千里的現(xiàn)象，導(dǎo)致任務(wù)執(zhí)行存在缺口，形成了責(zé)任的中空地帶。其次從客觀層面來(lái)說(shuō)，是監(jiān)管體制的不完善和督查力度不到位，在履行職能過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、重復(fù)管理等亂象。降低了工作效率，加大了管理成本，在一定程度上加劇了行政管理秩序的混亂，進(jìn)而導(dǎo)致公共利益受到更大的損失。公共利益部門分割化造成部門之間為了自身利益互相競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)造成不同職能部門之間產(chǎn)生互相敵對(duì)的情緒，進(jìn)而在合作過(guò)程中可能發(fā)生摩擦，容易降低工作效率。且不利于組織整體的穩(wěn)定，不利于良好的行政風(fēng)氣的形成，破壞政府在公眾眼中的形象。

3.3 同一層級(jí)整合碎片化

橫向治理主體之間缺乏協(xié)作，同級(jí)整合碎片化。在跨域河湖治理中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“碎片化”，導(dǎo)致“碎片化”的原因十分復(fù)雜，但至少包含以下幾個(gè)方面。

a.行政區(qū)域分割化。2017年印發(fā)的《長(zhǎng)江委全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作方案》雖然明確規(guī)定要堅(jiān)持跨部門、跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)涉水事務(wù)，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)調(diào)解決跨省河湖推行河長(zhǎng)制過(guò)程中的重大問題。制定了跨行政區(qū)域河湖管理目標(biāo)任務(wù)和主要考核指標(biāo)體系，但是未建立系統(tǒng)的跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制，導(dǎo)致在實(shí)踐中河湖治理依然是以各自行政區(qū)域管理為主[13]。且長(zhǎng)江流域尚未具體規(guī)定跨區(qū)域河流的整治方案，盡管四川、重慶等地區(qū)小規(guī)模試行了河長(zhǎng)制跨省跨市流域共治制度，但在實(shí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在行政區(qū)域分割化帶來(lái)的信息溝通不暢、協(xié)商效率低下、權(quán)責(zé)不清、“鄰僻效應(yīng)”等問題[14]。

b.過(guò)于強(qiáng)化等級(jí)權(quán)威?！昂娱L(zhǎng)制”本質(zhì)上是一種依托權(quán)威的等級(jí)制縱向協(xié)同模式[15]，雖然它在短期內(nèi)能夠依靠強(qiáng)化縱向整合機(jī)制提高協(xié)同效率，但長(zhǎng)期過(guò)度強(qiáng)化縱向整合機(jī)制意味著削弱了橫向整合機(jī)制，這種模式的“河長(zhǎng)制”在面對(duì)未來(lái)事務(wù)治理可能會(huì)面臨“能力困境”。因?yàn)殡S著跨區(qū)域公共事務(wù)數(shù)量和難度的增加，依賴權(quán)威的等級(jí)制協(xié)同模式的治理能力不足以輕松的解決跨區(qū)域公共事務(wù)，需要輔以有效的橫向協(xié)同機(jī)制，否則容易引發(fā)長(zhǎng)期持續(xù)性危機(jī)。通過(guò)以上分析可以看出，同層級(jí)整合碎片化缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的橫向整合機(jī)制，而關(guān)鍵就在于構(gòu)建有效的不同行政區(qū)域不同職能部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

3.4 治理信息碎片化

隨著大數(shù)據(jù)的理念和應(yīng)用不斷深入各行各業(yè)，河長(zhǎng)制的改革也必將順應(yīng)時(shí)代潮流，以“互聯(lián)網(wǎng)+河長(zhǎng)制”的新模式呈現(xiàn)。不少地區(qū)嘗試了建立河長(zhǎng)制綜合管理信息平臺(tái)，但目前存在以下幾個(gè)問題:

a.管理信息平臺(tái)建設(shè)重疊。由于各行政區(qū)域、各層級(jí)政府都設(shè)有信息化平臺(tái)，因此每個(gè)獨(dú)立平臺(tái)的管轄范圍存在與其他平臺(tái)重疊，而一個(gè)信息平臺(tái)從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)再到后期維護(hù)都需要消耗大量時(shí)間成本和金錢成本，資源利用率較低。

b.信息接收不對(duì)等。由于“互聯(lián)網(wǎng)+河長(zhǎng)制”的模式是在試行階段，所以政府并沒有在平臺(tái)上發(fā)布全面的治理信息，例如有些考核結(jié)果的信息不對(duì)外公開，信息接收不對(duì)等導(dǎo)致外界難以實(shí)現(xiàn)對(duì)河流治理的實(shí)施有效監(jiān)督;跨域治理主體也因此無(wú)法在河流共治出現(xiàn)問題時(shí)及時(shí)調(diào)整對(duì)應(yīng)措施。

c.沒有共同的信息共享平臺(tái)。由于沒有共同的信息共享平臺(tái)，不同行政區(qū)域之間橫向溝通出現(xiàn)問題，也就不能有效地雙向傳遞和理解信息，引起各區(qū)域權(quán)責(zé)不清，互相推諉，治理效率低下。且沒有信息共享平臺(tái)意味著一旦有突發(fā)事件出現(xiàn)，各地方政府之間無(wú)法及時(shí)互聯(lián)互通，很難步調(diào)一致地協(xié)調(diào)合作，很大程度上減緩了處理事務(wù)的進(jìn)度，臨時(shí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力弱。

4 解決方案

4.1 鼓勵(lì)多元主體參與

a.政府應(yīng)借助媒體大力宣傳河長(zhǎng)制。讓公眾了解到提出“河長(zhǎng)制”的初衷是為了給公眾提供更加美好和諧的生活環(huán)境，政府在推行和宣傳河長(zhǎng)制的過(guò)程中應(yīng)明確這一理念，提高社會(huì)公眾對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)同度，打破觀念壁壘。

b.多樣化社會(huì)公眾參與路徑。公眾除了可以考察監(jiān)督河流治理效果以外，還應(yīng)充分參與河長(zhǎng)制決策、河長(zhǎng)行為的考核，在考核問責(zé)中加入公眾滿意度指標(biāo)，打破公眾參與河長(zhǎng)制的路徑壁壘。政府可以通過(guò)提供座談會(huì)、民意調(diào)查等形式多樣化社會(huì)公眾參與的方式[16]，增加其擔(dān)當(dāng)治理主體的途徑。

c.充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主觀能動(dòng)性，首先要保證市場(chǎng)在水資源配置中的重要地位。生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理資金投入大、治理持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，而作為污染排放主體的企業(yè)考慮到自身利益，治污資金投入必然不足，政府也沒有足夠的資金支持其根治解決，只有讓市場(chǎng)資源配置發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源效用最大化，才能發(fā)揮出資源的比較優(yōu)勢(shì)。且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相較于其他體制能更為精準(zhǔn)、迅速、便捷的傳遞和搜集信息，政府與社會(huì)資本合作利用好信息做出正確決策。

4.2 完善激勵(lì)約束機(jī)制

由于利益相關(guān)者的利益訴求和行為選擇不同，當(dāng)利益相關(guān)者以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)時(shí)，往往與公共利益相沖突，因此必須協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，提高整體效率。利益相關(guān)者協(xié)調(diào)可以通過(guò)利益補(bǔ)償與分享等激勵(lì)機(jī)制，以及約束監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)利益相關(guān)者積極配合，達(dá)到協(xié)同治理的協(xié)調(diào)狀態(tài)。

由于利益相關(guān)者的行為選擇受到動(dòng)機(jī)、激勵(lì)、監(jiān)督的多重因素影響，適當(dāng)?shù)募?lì)約束對(duì)提高主體積極性、提高合作績(jī)效顯得相當(dāng)重要，采用一定的激勵(lì)方法和措施來(lái)調(diào)動(dòng)積極性有利于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，減少交易雙方采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性，有效避免機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，降低風(fēng)險(xiǎn)。激勵(lì)可以通過(guò)考核問責(zé)、利益補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)，而約束現(xiàn)階段主要依賴監(jiān)督機(jī)制。

a.改革考核問責(zé)制度。我國(guó)目前各地方政府多采用以GDP作為主要指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效考核。在這種考核機(jī)制下，地方河長(zhǎng)并不熱衷于執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)調(diào)治理，而是首要考慮到自己與其他地方河長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，希望在未來(lái)晉升時(shí)取得更好的名次。因此，考核問責(zé)機(jī)制應(yīng)該進(jìn)行改革，不再以宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而是按照可以體現(xiàn)治理成效的各項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分等級(jí)。

b.完善利益分享補(bǔ)償機(jī)制。一方面，對(duì)于各省來(lái)說(shuō)，應(yīng)根據(jù)各自實(shí)際財(cái)務(wù)狀況對(duì)管轄流域范圍內(nèi)的各行政區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;另一方面，對(duì)省內(nèi)不同治理主體來(lái)說(shuō)，應(yīng)通過(guò)自我調(diào)整利益各方的分配關(guān)系，生態(tài)受益方或經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地方政府向生態(tài)受損方或經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)弱的地方政府予以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而解決上游地區(qū)對(duì)下游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)之間的利益分配不公平[17]。

c.改革河(湖)長(zhǎng)監(jiān)督機(jī)制。目前各地河長(zhǎng)制工作監(jiān)督人員基本都由省(市縣)委書記或副書記擔(dān)任總監(jiān)督員，統(tǒng)籌規(guī)劃總體的督查工作。但由于河長(zhǎng)制的前期規(guī)劃、中期執(zhí)行都在水利部的引導(dǎo)和監(jiān)管下進(jìn)行，由水利部負(fù)責(zé)監(jiān)督、考核等工作效率會(huì)更高，又將河長(zhǎng)制從規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)督這一整個(gè)循環(huán)歸納到一個(gè)高效系統(tǒng)。

4.3 完善同級(jí)整合機(jī)制

橫向同級(jí)整合機(jī)制的構(gòu)建主要涉及兩對(duì)社會(huì)關(guān)系——部門與部門、區(qū)域政府與區(qū)域政府，通過(guò)橫向機(jī)制強(qiáng)化不同部門不同區(qū)域之間的聯(lián)系，推動(dòng)合力治理跨域流問題。具體說(shuō)來(lái)，首先需要構(gòu)建不同部門、不同區(qū)域政府間的連接機(jī)制，即協(xié)作溝通平臺(tái)，在現(xiàn)有的“部際聯(lián)席會(huì)議”的制度基礎(chǔ)上，通過(guò)組建專題工作組，專門負(fù)責(zé)跨域聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的職能作用，促進(jìn)跨部門跨區(qū)域政府間資源共享，尤其是財(cái)政資源和信息資源共享，從而推動(dòng)“伙伴關(guān)系”的形成。其次，健全職責(zé)體系。明確各部門各區(qū)域政府的協(xié)商、決策、組織、執(zhí)行、監(jiān)督職能，避免權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象發(fā)生，加強(qiáng)各部門對(duì)共同利益的認(rèn)識(shí)，培育共享文化。

4.4 開發(fā)網(wǎng)絡(luò)化政府信息管理系統(tǒng)

整體性治理認(rèn)為公共服務(wù)的整體性治理改革需要以數(shù)字化為技術(shù)支撐，簡(jiǎn)化政府業(yè)務(wù)辦理流程，降低溝通成本，從而提高政府的辦事效率[18]。我國(guó)很多地方政府在推行河長(zhǎng)制時(shí)都運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)科技建立單一窗口(one-stop)的機(jī)制，其重點(diǎn)在于增加政府業(yè)務(wù)辦理的自動(dòng)化，用于行政業(yè)務(wù)以提升政府的工作效率。但這種提供服務(wù)的機(jī)制都是各政府組織在單獨(dú)運(yùn)作，并不互聯(lián)互通[19]。理論層面上來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)不同層級(jí)政府網(wǎng)站的整合、不同機(jī)關(guān)單位網(wǎng)站的整合、同級(jí)政府網(wǎng)站的整合3個(gè)階段最終融合成具有唯一性的網(wǎng)絡(luò)窗口以進(jìn)行信息共享。將政府業(yè)務(wù)毫無(wú)限制的連接起來(lái)，突破傳統(tǒng)的政府層級(jí)和部門單位的地理邊界，形成一個(gè)互聯(lián)互通的工作系統(tǒng)。使政府業(yè)務(wù)省去以往公文信息傳遞耗費(fèi)時(shí)日的束縛，減少溝通成本，使政府間的信息溝通形式和實(shí)質(zhì)都提升到新的高度。政府運(yùn)作自動(dòng)化，還在一定程度上縮減了治理信息接收不對(duì)稱的差異化，減少溝通的時(shí)間成本和財(cái)務(wù)成本[20]。以公共網(wǎng)絡(luò)為技術(shù)基礎(chǔ)打破了原本各部門職能分工化的原則，逐漸引導(dǎo)政府治理走向整合型的線上治理模式，避免了以往線下治理中出現(xiàn)的僵化政策制度、辦事效率低下、信息接收不對(duì)等弊端[21]。要達(dá)成完全整合的單一政府入口網(wǎng)站，需要各級(jí)政府和部門的逐步整合，其所牽涉的因素和困難程度，并非單純從科學(xué)技術(shù)的角度就可以完全克服。就算各級(jí)政府和部門愿意朝完全整合的單一政府入口網(wǎng)站努力，一個(gè)國(guó)家的人口和政府組織的復(fù)雜程度，也將深刻影響采取此途徑的技術(shù)難度。國(guó)家人口越多，例如美國(guó)，則要建設(shè)整合性的單一政府入口網(wǎng)站所牽涉的設(shè)計(jì)難度就會(huì)等比級(jí)數(shù)增加，因此國(guó)內(nèi)的單一政府入口網(wǎng)站也可以參照美國(guó)的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作。