徐 娜

我國正處于并將長期處于社會主義發(fā)展的初級階段，改革和發(fā)展仍是解決所有社會問題的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)代化發(fā)展對于政治的要求是雙重的：一方面需要建構(gòu)行之有效的行政制度體系，以塑造良好的社會秩序；另一方面則需要發(fā)展與社會相適應(yīng)的民主制度體系，以保障權(quán)力的合法性。如何平衡治理的合法性與有效性，切實(shí)推進(jìn)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期亟待思考與解決的重要議題。黨的十八屆三中全會正是在這樣的社會背景下，首次提出將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。(1)《習(xí)近平談治國理政(第三卷)》，北京：外文出版社，2020年，第109-117頁。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會指出，要構(gòu)建基層社會治理新格局。(2)《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)問答》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2021年，第345-348頁。這些舉措反映出我國治理體制在頂層設(shè)計層面開始逐步引導(dǎo)治理體系的改革與創(chuàng)新，標(biāo)志著我國進(jìn)入深化基層治理改革的新階段。國家層面不僅愈發(fā)注重治理體系的合法性，同時關(guān)注基層治理的有效性，意圖構(gòu)建兼具合法性與有效性的基層現(xiàn)代治理模式。

一、基層治理領(lǐng)域中普遍存在的“名實(shí)分離”實(shí)踐

區(qū)別于中國傳統(tǒng)社會的“皇權(quán)不下縣”，現(xiàn)今的基層政府是貫通國家與社會的重要場域，同時也是國家政策落地的“最后一公里”。在國家如火如荼地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，基層政府并非是外在的旁觀者，而是直接的關(guān)系人和參與者。從基層實(shí)踐來看，基層治理既可能是鄉(xiāng)村振興的有益助力，也可能成為限制鄉(xiāng)村振興的阻力。因此，可以說，基層治理是鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的重要一環(huán)，直接關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策效果及最終成敗。

在中國的治理實(shí)踐中，基層政府不僅受到行政分權(quán)體制的政治、經(jīng)濟(jì)激勵，同時也面臨著壓力型體制的諸多約束。自1983年國家重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今，基層政府先后經(jīng)歷了四輪行政改革。國家旨在通過一系列的行政改革，提升基層治理的理性化和規(guī)范化程度。這是國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。但從改革實(shí)踐來看，相關(guān)改革措施雖然有成效，但卻未能完全實(shí)現(xiàn)最初的行政改革目標(biāo)。從20世紀(jì)80年代開始，基層治理困境主要表現(xiàn)為：基層政府為相關(guān)政策任務(wù)的有效達(dá)成而采取某種策略性手段在一定程度上損害了基層政權(quán)的合法性。而進(jìn)入21世紀(jì)之后，基層治理困境發(fā)生轉(zhuǎn)變：國家為提升基層治理的合法性和規(guī)范性而進(jìn)行的政權(quán)建設(shè)和改革，在一定程度上削弱和限制了基層治理的有效性。概言之，我國基層治理長期陷入“合法性—有效性”的平衡性困境之中，這往往阻礙了基層治理效能的進(jìn)一步發(fā)揮。

關(guān)于我國基層治理問題的研究已然成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，諸多學(xué)科的學(xué)者們從各自不同的視角對此進(jìn)行剖析和解讀。當(dāng)前我國基層政府組織呈現(xiàn)出“權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱”等典型性基層治理特征。(3)徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期。這意味著，基層政府的權(quán)力和職責(zé)失衡，并且其資源稟賦往往難以支撐其行政需求。因而，基層政府發(fā)展出了多元化的行動策略，以維持組織運(yùn)行和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。長期以來，圍繞基層治理的研究大致分為基于“合法性”的結(jié)構(gòu)—制度分析和基于“有效性”的過程—事件分析兩條路徑，由此取得了諸多關(guān)于基層治理和權(quán)力運(yùn)作模式的富有洞見的研究成果。

一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)基于“合法性”的結(jié)構(gòu)和制度因素對基層政權(quán)角色和實(shí)際運(yùn)作起著決定性作用。這一取向的研究大多是在“國家政權(quán)建設(shè)”的背景下展開的，具體來看，國家政權(quán)建設(shè)主要包括三個方面的內(nèi)容：其一是國家權(quán)力對于基層社會的滲透能力逐漸增強(qiáng)，行政機(jī)構(gòu)及人員配置不斷下沉，從而實(shí)現(xiàn)從間接治理到直接治理的轉(zhuǎn)變；其二是行政機(jī)構(gòu)逐步制度化、理性化、規(guī)范化；其三是國家汲取能力逐步提高。(4)查爾斯·蒂利：《強(qiáng)制、資本和歐洲國家：公元990-1992年》，魏洪鐘譯，上海：上海人民出版社，2007年，第8-16頁。在此過程中，國家企圖根據(jù)不同于以往的制度安排和價值規(guī)范將社會重新組織起來，重塑基層社會秩序。盡管當(dāng)前中國基層治理所面臨的并非嚴(yán)格意義上的國家政權(quán)建設(shè)問題，但卻在事實(shí)上關(guān)切國家權(quán)力如何扎根基層社會。具體來說，“合法性”建設(shè)的要求就是要國家用科學(xué)化、規(guī)范化、理性化的制度和規(guī)則體系來改造基層社會、規(guī)約社會民眾和監(jiān)管基層行政組織?；鶎诱?quán)的“合法性建設(shè)”在一定程度上限制和弱化了基層治理的自主性，弱化了基層治理主體的主觀能動性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步誘發(fā)其“懸浮型政權(quán)”特征(5)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。，愈發(fā)難以回應(yīng)基層社會的治理訴求(6)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。。國家治理現(xiàn)代化是行政制度逐步理性化、規(guī)范化的過程，國家政權(quán)建設(shè)主要是通過逐步完善科層體制和行政體系，推行結(jié)構(gòu)集中化的制度安排以統(tǒng)一規(guī)范行政管理行為?！皦毫π腕w制”(7)榮敬本：《變“零和博弈”為“雙贏機(jī)制”——如何改變壓力型體制》，《人民論壇》2009年2期。這種結(jié)果導(dǎo)向的評估方式又進(jìn)一步加劇了基層政府在資源稟賦和任務(wù)目標(biāo)之間的矛盾。此外，隨著國家稅費(fèi)制度改革，基層政權(quán)逐漸發(fā)展出除公共性之外的自利性特征。張靜用“政權(quán)經(jīng)營者”的概念指代基層政權(quán)逐步偏離了服務(wù)國家和社會的既定方向，發(fā)展出自身的自主性和自立性特征。(8)張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第15頁。在此基礎(chǔ)上，更有學(xué)者發(fā)展延伸出“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”概念。(9)楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會學(xué)研究》2002年第1期?！皦毫π腕w制”和“經(jīng)營者”都是在“合法性”研究視角下分析行政體制改革后基層政權(quán)角色變異和行為模式變化的有力概念，二者都注重基層政權(quán)的外在制度性和結(jié)構(gòu)性要素對治理行為的影響和規(guī)制。

另一些學(xué)者則提倡基于“有效性”考察基層治理過程，他們強(qiáng)調(diào)關(guān)注基層治理實(shí)踐中的主體性因素，并認(rèn)為這種主體性因素是治理者能動性的重要源泉，是塑造治理實(shí)踐的重要因素。這類研究著重刻畫治理的動態(tài)過程。利普斯基發(fā)現(xiàn)，基層干部們在公共政策落地執(zhí)行過程中，擁有大量的自由裁量權(quán)，因而其政策執(zhí)行過程實(shí)際上是一個不停地做出臨場決策的過程。(10)Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy, New York：Russell Sage Foundation,1980,p.18.歐博文和李連江通過具體挖掘政策的執(zhí)行過程發(fā)現(xiàn)，基層干部在政策執(zhí)行過程中可以忽略或歪曲某些政策主張，卻對另外一些政策主張盡職盡責(zé)，即基層治理領(lǐng)域中存在著“選擇性政策執(zhí)行”過程。(11)KevinJ,O’Brien,Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China,”Comparative Politics,vol.31,no.2,(April,1999),pp.167-186.我國學(xué)界對該問題的關(guān)注，始于基層政府在政策執(zhí)行過程中的非正式行為研究。學(xué)者們針對基層政府在政策執(zhí)行過程中運(yùn)用非正式關(guān)系的過程，提出了“變通”這一概念。孫立平、郭于華則關(guān)注了基層政府的“正式權(quán)力非正式運(yùn)用”現(xiàn)象，他們認(rèn)為，基層干部們在治理實(shí)踐中采取的并非正式的制度語言，而是通過一種非正式關(guān)系來說服農(nóng)民。(12)孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個案研究》，廈門：鷺江出版社,2000年，第10頁。在此基礎(chǔ)上，歐陽靜指出由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源稟賦往往與其政策目標(biāo)和激勵強(qiáng)度不符，因而形成了一種具體的、權(quán)宜的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義治理邏輯。(13)歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第3期。應(yīng)星在移民上訪的案例中發(fā)現(xiàn)，基層行政人員將正式權(quán)威、鄉(xiāng)土社會的情理等雜糅于一體，這種治理策略無疑是豐富而有效的。(14)應(yīng)星：《大河移民上訪的故事——從“討個說法”到“擺平理順”》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第9-13頁。吳毅筆下的小鎮(zhèn)研究佐證了這一現(xiàn)象，他進(jìn)一步歸結(jié)出“擂”“媒”“懷柔”“示蠻”等基層治理策略。(15)吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第12頁。由此，不難發(fā)現(xiàn)基層治理事務(wù)具有鄉(xiāng)土性和權(quán)變性，與之相對應(yīng)的治理實(shí)踐需要多元化和策略性，這種策略主義的治理實(shí)踐在很大程度上保障了基層政府“靈活性執(zhí)行”的操作空間，進(jìn)而推動各類政策任務(wù)的有效達(dá)成。

大量基層治理實(shí)踐表明，基層政府往往出于行政壓力和政治考量，會儀式性地采納制度化規(guī)則，但在具體治理實(shí)踐中，規(guī)則經(jīng)常被違背，決策也往往沒有被執(zhí)行，即便執(zhí)行了，結(jié)果也充滿不確定性。簡言之，在基層治理領(lǐng)域中，普遍存在著“名實(shí)分離”的治理模式。這種基層治理模式雖然在一定程度上保障了國家政策任務(wù)的落實(shí)，但從長遠(yuǎn)來看，其危害性也不容小覷。由此，我們不禁要問，這種基層治理過程中的“名實(shí)分離”現(xiàn)象由何而來？為什么理性化的制度設(shè)計會在實(shí)踐中遭受扭曲和背離？

基層治理實(shí)踐過程中普遍存在著行政制度化、規(guī)范化要求與執(zhí)行過程的地方性和非正式性的矛盾。究其根本而言，這是基層治理的合法性與有效性之間關(guān)系失衡的具體表征。在國家能力不足時期，基層治理強(qiáng)調(diào)對有效性的追求，但對有效性的過分追求阻礙和弱化了治理的合法性，這會引發(fā)一系列干群糾紛，并進(jìn)一步降低基層政權(quán)的社會認(rèn)同度；而隨著國家行政體制改革的逐步推進(jìn)，基層政權(quán)的合法性要求得到前所未有的重視。對于合法性的強(qiáng)調(diào)在很大程度上限制和削弱了基層行政的有效性，使基層干部們陷入到一種消極不作為的“不出事邏輯”之中。(16)賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。由此可見，片面追求基層治理中的合法性或有效性都是有失偏頗的，長遠(yuǎn)來看，這樣做只會有百害而無一利。一系列的疑問將我們引向?qū)鶎又卫砗戏ㄐ耘c有效性關(guān)系的重新考察，如何彌合基層治理合法性與有效性之間的張力與抵牾，進(jìn)而統(tǒng)合基層治理場域中合法性與有效性雙重目標(biāo)導(dǎo)向，切實(shí)激發(fā)二者在基層治理過程中的合力效應(yīng)，是推進(jìn)基層治理可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

二、“合法性—有效性”：新制度主義視角下基層治理模式的分析框架

隨著制度化浪潮的興起，許多組織的結(jié)構(gòu)漸趨規(guī)范化、規(guī)則日益精細(xì)化，這是組織逐漸正式化、理性化的重要標(biāo)志。常見的組織理論認(rèn)為，理性的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)則是協(xié)調(diào)和控制組織活動所涉及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的最有效方式。在一定歷史時期內(nèi)，科層制是正式組織結(jié)構(gòu)的典型代表，曾一度被認(rèn)為是控制和協(xié)調(diào)組織最有效、最理性的方式。但這樣的假設(shè)建立在組織是按照組織結(jié)構(gòu)和規(guī)則發(fā)揮功能的基礎(chǔ)之上，即組織制度與規(guī)則在組織實(shí)際運(yùn)行過程中得到了遵守，二者總是保持著有機(jī)統(tǒng)一。

隨著組織研究的逐步深入，學(xué)者們開始逐漸意識到傳統(tǒng)制度主義理論的局限性，轉(zhuǎn)而對日益復(fù)雜的組織環(huán)境予以考察和關(guān)注。(17)張緊根：《黨建引領(lǐng)：地方治理的本土經(jīng)驗(yàn)與理論貢獻(xiàn)》，《探索》2021年第2期。盡管組織理論中新、老制度主義都認(rèn)為制度化限制了組織的理性，但二者所歸結(jié)的根源有所不同。組織研究的新制度主義學(xué)派強(qiáng)調(diào)根源在于組織合法性和有效性之間的關(guān)系。也就是說，他們認(rèn)為組織在實(shí)際運(yùn)作過程中面臨著兩種不同的組織環(huán)境，即制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。這兩種環(huán)境對于組織的要求往往是不同的，甚至是相互矛盾的。制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機(jī)制，采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和行為模式，而不管這些形式和做法是否會妨礙組織效率的發(fā)揮。但是，組織不僅是制度環(huán)境的產(chǎn)物，同時也是技術(shù)要求的產(chǎn)物，技術(shù)環(huán)境要求組織按照最大化原則追求效率，它為組織灌輸?shù)氖且环N追逐“有效性”的經(jīng)濟(jì)理性邏輯。

組織正是在不同組織環(huán)境的多重壓力下運(yùn)作的。對制度環(huán)境的適應(yīng)常常與組織內(nèi)部生產(chǎn)過程爭奪資源；而追求對技術(shù)環(huán)境的適應(yīng)又常常導(dǎo)致對制度環(huán)境的忽略。在理想情況下，組織能夠?qū)⒔M織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作緊密地聯(lián)結(jié)起來，但在實(shí)踐中這兩個方面卻常常是矛盾的。從根本上來看，這主要由于外部環(huán)境中的制度化規(guī)則大多是基于一個高度普遍化的理想狀態(tài)，而實(shí)際的組織運(yùn)作活動則是具體隨著特定條件而變化的。制度化規(guī)則對于組織結(jié)構(gòu)的規(guī)制具有儀式性的意義，它維持組織的正式合法性，保障組織的正當(dāng)性。但正式的組織結(jié)構(gòu)并不等同于效率指向型的機(jī)構(gòu)，并不能保障組織運(yùn)行的有效性和協(xié)調(diào)等問題。甚至可以說，組織在遵循制度化規(guī)則和追求組織運(yùn)作效率之間會產(chǎn)生沖突和不協(xié)調(diào)。受限于組織運(yùn)行過程中雙重目標(biāo)導(dǎo)向之間的矛盾和沖突，組織較為穩(wěn)妥的解決方法便是采用“名實(shí)分離”的策略，這樣能夠使組織一方面維持標(biāo)準(zhǔn)化的、合法的正式結(jié)構(gòu)，同時也可以使組織靈活地實(shí)施各項(xiàng)活動來應(yīng)對實(shí)際需要，保障組織活動的有效性。

結(jié)合上述新制度主義的研究成果，本文認(rèn)為，在對制度化組織進(jìn)行研究時，有必要將組織的制度結(jié)構(gòu)與其實(shí)際運(yùn)作過程相剝離，以一種實(shí)然性的研究視角分析二者之間背離與兼容的內(nèi)在機(jī)理?；鶎诱鳛樽罨鶎拥恼?quán)組織，是典型的制度化組織，本文擬從以下兩個維度對其運(yùn)作模式進(jìn)行研究：其一，治理合法性，即治理體系被社會秩序和制度規(guī)范的認(rèn)可程度，它是組織運(yùn)行的價值追求和職責(zé)所在，能夠保障組織的正當(dāng)性；其二，治理有效性，即治理體系能夠最大限度地妥善處理公共性社會事務(wù)的能力，它為治理體系提供了資源和穩(wěn)定性，是組織生存的必要條件。根據(jù)組織合法性和有效性的配置情況，會形成四種不同組織運(yùn)作模式。(如表1)

表1 新制度主義視角下差異化的組織運(yùn)作模式

由表1可見，A類組織是指那種具有高合法性、低有效性的組織。這是一種典型的公共導(dǎo)向型組織，這類組織大多較為注重組織的制度環(huán)境，在組織運(yùn)作過程中主要遵循制度性規(guī)則，并且將社會期待、社會責(zé)任作為組織運(yùn)作過程中主要考慮的社會事實(shí)。也就是說，A類組織關(guān)注組織的形象、聲譽(yù)以及組織在國家制度和社會大眾層面的認(rèn)同程度，而技術(shù)環(huán)境要求的組織績效等方面則相對較為忽視。雖然這類組織在制度和社會層面擁有較為深厚的合法性基礎(chǔ)，但較為低迷的績效水平最終也會影響組織的生存和發(fā)展。

D類組織是指那種具有低合法性、高有效性的組織。這是一種典型的績效導(dǎo)向型組織，這類組織大多較為注重組織的技術(shù)環(huán)境，在組織運(yùn)作過程中主要遵循效率邏輯，并且在組織運(yùn)作過程中以提升組織運(yùn)行效率、實(shí)現(xiàn)組織功能為主要目標(biāo)。簡言之，D類組織強(qiáng)調(diào)組織的專業(yè)、技術(shù)以及運(yùn)行實(shí)效，而制度環(huán)境所要求的制度支持和社會認(rèn)可則是其運(yùn)行過程中次要的考慮要素。這類組織雖然看似高效實(shí)用，但組織的正式制度和合法性基礎(chǔ)極易在追逐效率的過程中受到挑戰(zhàn)。

B類和C類組織則屬于較為極端的組織運(yùn)作模式。B類組織是組織發(fā)展的理想類型，它能夠同時兼顧制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境對組織提出的不同訴求。也就是說，B類組織既能夠在制度和社會層面贏得較為深厚的合法性基礎(chǔ)，同時又能夠保證高水平的組織效率產(chǎn)出。C類組織無論是在合法性維度還是有效性維度都處在一個較為低迷的水平，這類組織由于沒有賴以生存的基礎(chǔ)，因此在實(shí)際組織運(yùn)行過程中難以存活和維系。只有不斷朝著其他組織類型進(jìn)行積極轉(zhuǎn)化，C類組織方能在制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境雙重壓力下得以生存。

綜上所述，雖然上述呈現(xiàn)的四種組織類型劃分是一種理想類型，現(xiàn)實(shí)生活中的組織往往同時面臨著制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的雙重壓力，兩種環(huán)境對于組織的目標(biāo)導(dǎo)向是有區(qū)別的。制度環(huán)境要求組織追求組織形象及社會認(rèn)同，而技術(shù)環(huán)境則認(rèn)為組織應(yīng)該是效率和功能性的產(chǎn)物。由于B、C兩類組織屬于理想化、極端化的狀態(tài)，因此，對其的研究大多仍在理論探討階段。從分布概率來看，真實(shí)存在的組織運(yùn)行模式大都屬于A、D兩種類型，組織對于合法性和有效性的追求和偏重決定了其運(yùn)行模式和發(fā)展困境，與此同時，它們朝著B類組織(高合法性、高有效性)提升和轉(zhuǎn)化的路徑自然也是不同的。需要注意的是，我們關(guān)注的基層政府組織具有一定的特殊性，之所以說其特殊是因?yàn)椋M織既要實(shí)現(xiàn)其職能性公共職責(zé)(提供高質(zhì)量的公共服務(wù))，同時又要保證基層行政過程符合制度性規(guī)則及社會期待。由此可見，對于政府組織而言，合法性和有效性訴求二者不可偏廢其一。由此，如何彌合和消除合法性和有效性雙重目標(biāo)導(dǎo)向之間的張力與抵牾是基層治理過程所面臨的一項(xiàng)重要考驗(yàn)。以此為依據(jù)，我們嘗試探討制度化組織運(yùn)作“名實(shí)分離”現(xiàn)象的產(chǎn)生機(jī)理，并且就不同類型的基層治理模式進(jìn)行差異化比較，以利于評估現(xiàn)階段我國治理體系的發(fā)展?fàn)顩r，同時進(jìn)一步探尋充分激發(fā)治理體系整體效能的有效舉措及現(xiàn)階段的治理改革方向。

基于此，本文主要采用質(zhì)性研究和檔案法，基于筆者在2017年6月至9月在武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)的調(diào)研實(shí)踐，考察范圍涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)治理事務(wù)。在此過程中，筆者注意觀察和記錄基層干部在基層治理實(shí)踐過程中的真實(shí)做法和切身感受，力圖掌握大量鮮活而立體的基層工作實(shí)錄，從而便于把握治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下基層治理實(shí)踐的“實(shí)然”狀態(tài)。

通過田野觀察，筆者發(fā)現(xiàn)F鎮(zhèn)基層治理過程始終是權(quán)變性的，究其根源，“合法性”和“有效性”兩股力量始終相互抵牾、難以兼容，使得基層治理過程陷入一種典型的基層治理困境。F鎮(zhèn)是革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，因此剖析其基層治理的困境，對探究基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

三、高合法性、低有效性組織模式下的基層治理困境

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興就要在基層治理層面實(shí)現(xiàn)“治理有效”。(18)《習(xí)近平談治國理政(第三卷)》，北京：外文出版社，2020年，第255-282、148-153頁。長期以來，國家始終關(guān)切國家權(quán)力如何有效地扎根基層社會，并在事實(shí)上規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)作過程。近年來，在國家行政體制之內(nèi)圍繞著組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、職能設(shè)置以及運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行的行政改革，都從整體上彰顯出國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的決心和力度。

身處行政末梢的基層治理往往被不同層級、不同部門的制度化規(guī)則所限定，隨著基層政府不斷吸納制度化規(guī)則，基層政府往往會面臨兩個普遍性問題。首先，制度化規(guī)則固然可以提高組織的合法性，但在很大程度上與情景化、具體化的治理情境不符。因而，很多情況下，行政體制內(nèi)的諸多制度化規(guī)則不僅難以支持基層治理實(shí)踐，反而有可能由于政策規(guī)定的限制而影響具體治理實(shí)踐的開展和治理實(shí)效的發(fā)揮。其次，不同來源的制度化規(guī)則之間極易相互沖突和失調(diào)，致使基層政府難以選擇和遵循。簡言之，現(xiàn)代化、理性化的制度規(guī)則在實(shí)踐中不完全是協(xié)調(diào)和控制實(shí)際組織運(yùn)作的；并且理性化的制度規(guī)則并不必然是高效的，甚至在正常的組織運(yùn)行過程中會受到實(shí)際組織運(yùn)作的沖擊和背離。武陵山區(qū)F鎮(zhèn)的精準(zhǔn)識別困境就深刻地印證了這一點(diǎn)。

消除貧困一直是各個國家關(guān)注的重要議題。黨的十八大以來，習(xí)總書記指出，為使全體國民共享改革開放的成果，全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，就要把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置上來。①對于武陵山區(qū)H縣所轄的F鎮(zhèn)來說，精準(zhǔn)扶貧工作更是近幾年基層治理工作最難啃的“硬骨頭”。在開展扶貧工作的最初，從中央、省級、市級、縣級都專門開展了關(guān)于精準(zhǔn)識別相關(guān)政策規(guī)定的專題學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。F鎮(zhèn)政府工作人員如下表述。

我在基層工作了二三十年，這次這個精準(zhǔn)扶貧工作蠻扎實(shí)(壓力大)，我們基本上兩天一個小會，三天一個大會，就是為了讓大伙都知道這個政策規(guī)定。你看我們領(lǐng)導(dǎo)他們更是經(jīng)常要去縣里和市里學(xué)習(xí)相關(guān)政策精神，學(xué)回來了再跟我們傳達(dá)。(19)2017年7月12日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)政府黨政辦工作人員，鎮(zhèn)政府黨政綜合辦公室。

精準(zhǔn)扶貧的第一步就是要做好精準(zhǔn)識別工作，而國家關(guān)于精準(zhǔn)識別工作有著具體的政策要求。其中不僅要考察農(nóng)戶家庭人均年收入，還有具體的定性方法“兩不愁三保障”和“四看法”對參評農(nóng)戶進(jìn)行篩選和識別。為了防止識別工作中出現(xiàn)基層干部徇私舞弊的情況發(fā)生，國家要求在具體的識別程序上要嚴(yán)格按照“七步法”進(jìn)行，即需要通過農(nóng)戶申請、組級評議、組級公示、召開村(居)民代表大會、村(居)級公示、逐級復(fù)核、村(居)級公告七個步驟確定扶貧對象。然而，這種看似科學(xué)且民主的識別方式卻在基層實(shí)踐過程中出現(xiàn)了非預(yù)期性后果。

F鎮(zhèn)基層干部在精準(zhǔn)識別過程中統(tǒng)一思想，鎮(zhèn)長就曾在鎮(zhèn)級會議上表態(tài)。

現(xiàn)在這個識別工作，大家也看到了，要求特別嚴(yán)格。識別誰、不識別誰，我們得充分尊重、信任群眾，群眾的眼睛是雪亮的。他們選了哪個，我們只要負(fù)責(zé)審核和上報就完了。誰也不要想著去干預(yù)，或者為親戚朋友走后門。(20)2017年6月15日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長，鎮(zhèn)政府會議室。

但精準(zhǔn)識別的實(shí)踐工作卻遠(yuǎn)比基層干部們預(yù)想的要復(fù)雜得多。在第一輪精準(zhǔn)識別名單確定之后，F(xiàn)鎮(zhèn)蓮花村有幾個村民來鎮(zhèn)政府反映情況。

這個精準(zhǔn)識別不公平，我們組當(dāng)時評的時候，組里邊我們幾家都困難，符老大家老巴實(shí)(老人)癱瘓，我們家還有上學(xué)的崽兒呢，彭老三家屋里人去年出去打工的時候胳膊殘了，干不得重活兒。我們當(dāng)時都說好了，名額就是那么五個，先把符老大家報上去，然后發(fā)下來的錢和物，我們幾家都平分?，F(xiàn)在聽說每人一千塊錢(產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi))已經(jīng)發(fā)下來了,我們讓符老大把錢拿出來分了，他就反悔不給我們了。你們政府得給我們做主，必須得把錢給我們要回來！(21)2017年7月20日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)蓮花村村民，鎮(zhèn)政府黨政綜合辦公室。

類似這種嚴(yán)格按照國家規(guī)定的識別程序推進(jìn)，但卻導(dǎo)致“識別不準(zhǔn)”的情況并不在少數(shù)，蓮花村附近村莊也出現(xiàn)了一些其他意想不到的狀況。在精準(zhǔn)識別“回頭看”階段(第二輪識別)F鎮(zhèn)科皮村就之前的識別對象進(jìn)行重新民主評議。當(dāng)天晚上在縣定點(diǎn)扶貧干部的組織下，召開村民評議大會，在宣讀完相關(guān)政策之后，有些村民尖銳地反對。

按照這個(政策)選，我們沒有能上(符合)的。那個尚某玉家根本上不去，她屋兩個兒都有贍養(yǎng)能力。要是照這個，我們還選個屁呦。(22)2017年7月25日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)科皮村村民，科皮村村委會會議室。

此話一出，好像是炸開了鍋，村民代表們你一言我一語的，整個會場變得越發(fā)嘈雜。基層干部們商討著回答村民。

這么討論沒個完，舉手表決肯定是不得行了。要不然把上一輪識別的名單拿出來(做個備選)，讓他們匿名投票吧，不然實(shí)在沒得辦法了。(23)2017年7月25日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)政府黨政綜合組工作人員，科皮村村委會會議室。

隨即，基層干部為每位村民發(fā)放一張第一輪精準(zhǔn)識別名單，并告知村民本著“應(yīng)保盡保、應(yīng)退進(jìn)退”的原則，覺得哪家確實(shí)困難的就打勾。雖然這樣避免了舉手表決的情境壓力，但從最終回收的評議名單來看，“回頭看”的效果并不理想。回收選票基本上每個候選者的選票都相差無幾，該村黨支部書記略帶尷尬地如下表述。

農(nóng)村就是這樣，好好的一個評議，最后變成了媽媽嘎嘎的(過家家)?；旧线x了跟沒選也沒啥區(qū)別，你看這家票數(shù)高吧，但是他們家在(旅游)景區(qū)還有店呢。以我們對各家的了解，票數(shù)高的家庭并不見得就是困難的家庭。實(shí)際這家票數(shù)一般，但是他家有肝腹水的病人，肚子鼓得比孕婦還大，孩子還都在上學(xué)，日子蠻扎實(shí)(壓力大)。所以說基層就是這樣，投票有的時候往往也不見得就是民主，這里有太多人情的、社會的因素在起作用。(24)2017年7月25日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)科皮村黨支部書記，科皮村村委會會議室。

最終，參會的基層干部們商議，決定在村民民主評議的基礎(chǔ)上，結(jié)合各個家庭的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況、生活狀況進(jìn)行“微調(diào)”，以此保證最終上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準(zhǔn)識別名單的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

F鎮(zhèn)精準(zhǔn)識別“回頭看”過程向我們展現(xiàn)了高合法性、低有效性組織模式下，基層政府在基層治理過程中遭遇到的治理困境。之所以在F鎮(zhèn)精準(zhǔn)識別過程是“高合法性、低有效性”，是由于精準(zhǔn)識別政策與基層實(shí)際情境不盡相符，但精準(zhǔn)識別政策的遵循是該階段考量基層工作的硬性指標(biāo)，因而即便該政策執(zhí)行未必符合基層實(shí)際，但基層政府卻礙于行政監(jiān)督和考核壓力不得不按照相關(guān)政策執(zhí)行。

在這種高合法性、低有效性組織模式下，基層政府雖然“有法可依”，但在治理實(shí)踐中，標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)則在面對地方實(shí)踐的多樣性和差異性時，往往顯得不合時宜。因而，基層政府的結(jié)構(gòu)性不協(xié)調(diào)問題，使其在治理實(shí)踐中面臨各種行政風(fēng)險及不確定性?；鶎痈刹總冸y以從各種具有高度合法性的政策規(guī)定中，尋找到現(xiàn)實(shí)治理困境的解決之道。正如周雪光指出的，由于體現(xiàn)中央意志的統(tǒng)一制度與政策難以符合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會狀況，因而，在中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理之間存在著緊張和不兼容的情況。(25)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。這種情況下，作為多層級行政委托—代理關(guān)系中最終代理方的基層干部們，往往受限于上級制定的各種“硬性政策規(guī)定”，而在治理實(shí)踐過程中顯得呆板和生硬。從根本上來說，這生動地體現(xiàn)了行政領(lǐng)域中決策一致性與執(zhí)行靈活性之間的緊張關(guān)系。

四、低合法性、高有效性組織模式下的基層治理困境

在一定的歷史時期之內(nèi)，由于國家權(quán)力未能有效深入基層社會，基層治理往往依靠一種非正式的行政手段。黃宗智指出基層社會的行政實(shí)踐大都依賴那些無須支付薪水的非正式官員，以一種低成本、低負(fù)擔(dān)、高效率的方式實(shí)現(xiàn)基層社會的治理目標(biāo)。這種“集權(quán)的簡約治理模式”在塑造中國特色的政治現(xiàn)代性中扮演了一定的角色。(26)黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。相似地，李懷印采用“實(shí)體治理”概念來描述基層治理過程中國家的不干預(yù)、放任主義導(dǎo)向和縣級以下地方治理的非正式行政方式的普遍流行。借由這一概念，他將基層治理的地方性特征與長期盛行于縣級以上正式的、中央集權(quán)的官僚體制的慣性做法區(qū)別開來。(27)李懷印：《華北村治——晚晴和民國時期的國家和鄉(xiāng)村》，北京：中華書局，2008年，第26頁。此后，隨著中華人民共和國的建立，國家不斷加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，意圖通過自上而下的行政體制建設(shè)引導(dǎo)基層治理過程。但從基層治理實(shí)踐來看，基層治理的行動邏輯沒有發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，政府運(yùn)行機(jī)制并未發(fā)生根本性的變革。(28)趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，北京：商務(wù)印書館，2010年，第7頁。有證據(jù)表明，雖然國家政權(quán)建設(shè)希望通過逐步創(chuàng)建和完善科層體制來規(guī)范基層治理模式，但在治理方式上并沒有重新設(shè)定，現(xiàn)代公共規(guī)則未能成功地在基層社會確立及推行。(29)張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》，上海：上海書店出版社，2006年，第13頁。F鎮(zhèn)政府應(yīng)對突發(fā)性事務(wù)的處理方式印證了上述研究結(jié)論。

改革開放以來我國取得的輝煌成績，很大程度上取決于穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，這是改革發(fā)展的前提和保障。因此，綜治維穩(wěn)工作成為轉(zhuǎn)型時期基層治理的一項(xiàng)重要工作，爭取把社會不穩(wěn)定因素和潛在的矛盾沖突化解在基層社會。具體而言，綜治維穩(wěn)工作的主要目標(biāo)是要保證“六個不發(fā)生”，即不發(fā)生影響政治穩(wěn)定的事件、不發(fā)生重特大刑事案件、不發(fā)生集體上訪和群眾性鬧事事件、不發(fā)生重大交通事故、不發(fā)生重特大火災(zāi)爆炸事故、不發(fā)生重大工作失職行為?；鶎诱木C治維穩(wěn)工作是上級政府對基層年度考評的重要內(nèi)容之一，對影響惡劣的重大問題實(shí)行追責(zé)制和一票否決制。由此可見國家對于綜治維穩(wěn)工作的決心和重視程度。因此，綜治維穩(wěn)工作成為F鎮(zhèn)基層治理工作的重中之重。F鎮(zhèn)政府下設(shè)綜合管理執(zhí)法隊(duì)和綜治組專門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的日常綜治維穩(wěn)工作。在壓力型體制之下，F(xiàn)鎮(zhèn)政府不得不謹(jǐn)小慎微地處理基層矛盾，以盡可能地減少群眾上訪和群體性事件。這一點(diǎn)從F鎮(zhèn)政府應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)因意外死亡而鬧事事件的處理模式上可見一斑。

2017年8月中旬的某天，F(xiàn)鎮(zhèn)科堤村中兩戶人家因?yàn)榱值剡吔鐔栴}發(fā)生糾紛，爭吵不斷。在村干部組織調(diào)解過程中，其中一戶人家的五歲小孫女自己跑出去玩耍。在玩耍過程中不慎掉入烤煙棚后的水溝中不幸溺水身亡。孩子家屬得知孩子過世之后抱著孩子的尸體，準(zhǔn)備到鎮(zhèn)政府討個說法，他們要求政府對這件事負(fù)責(zé)，如果政府不解決問題，(他們)就去找對方家械斗，并揚(yáng)言要砍死對方。在村干部的說和下，F(xiàn)鎮(zhèn)政府代表與孩子家屬進(jìn)行了溝通協(xié)商，最初孩子家屬要求政府賠償50萬元。經(jīng)過六個小時約三輪“博弈”，最終雙方確定F鎮(zhèn)政府出于“人道主義關(guān)懷”，對孩子家屬給予34 000元慰問金。至此，這件由兒童意外溺亡而引發(fā)的突發(fā)性事件方得以平息。

當(dāng)談及為何要為這類非正常死亡事件“買單”的時候，F(xiàn)鎮(zhèn)政府工作人員無奈地如下表述。

其實(shí)你說這個事情和政府有多大的關(guān)系？本身孩子家屬也知道這只是個意外，他們自己并不占理，但是想要一些錢。所以就找政府扯皮，誰讓你是父母官嘞，啥都是你的責(zé)任?；鶎庸ぷ骶褪沁@樣，上面(上級政府及政策規(guī)則)說的條條道道規(guī)矩得很，但在基層，就是人情、穩(wěn)定、不出事，這才是我們的天！(30)2017年8月14日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)工作人員，鎮(zhèn)政府黨政綜合辦公室。

由此可見，基層干部們有著區(qū)別于其他層級政府行政人員的價值偏好，即“穩(wěn)定即一切”，不出事就是好事。各類精心制定的政策規(guī)章在基層落地實(shí)踐過程中都會或多或少地遭遇“水土不服”問題。那些本身不在政策設(shè)計范圍內(nèi)的突發(fā)性事件，會使得基層干部們手足無措?yún)s不得不應(yīng)對。當(dāng)基層干部們無法在既有政策制度上尋求“合法性”基礎(chǔ)時，他們往往將解決的辦法重新投向了既有工作經(jīng)驗(yàn)和基層治理慣習(xí)。這種基層治理慣習(xí)相比于各類政策規(guī)定而言，雖然相對含混，且缺乏一定的政治合法性，但卻在國家能力不足時可以發(fā)揮不可忽視的作用，進(jìn)而確保國家各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)完成。正是這些“隱秘而有效”的行政手段，幫助基層干部們應(yīng)對一個個棘手的治理困境，這也是基層行政模式難以轉(zhuǎn)變的原因之一。

這種應(yīng)對非正常死亡的處理方式在F鎮(zhèn)并不少見，一位F鎮(zhèn)政府綜治組工作人員如下表述。

現(xiàn)在綜治工作不好做，老百姓現(xiàn)在強(qiáng)勢得很，出了事就找政府。有沒有理的，都要找你鬧上一鬧。加上上面管得緊，要是上訪的或者鬧成群體性事件，那影響是相當(dāng)惡劣的，我們一年的工作就都白干了。F鎮(zhèn)這幾年的非正常死亡，都來找政府，要點(diǎn)錢。我記得去年還有一起，是那家小孩是從窗戶圍欄漏下去摔死的，家屬說是政府不管運(yùn)輸車噪音問題，給孩子嚇得，死活要你政府負(fù)責(zé)。政府也沒得辦法。(31)2017年8月15日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)組工作人員，鎮(zhèn)政府一樓大廳。

F鎮(zhèn)針對非正常死亡而鬧事事件的處理方式向我們展現(xiàn)了低合法性、高有效性組織模式下，基層政府隱秘的治理模式?；鶎诱畤@著綜治維穩(wěn)工作的政策制度和監(jiān)督考核條例林林總總四五十條，并且管理愈發(fā)明晰化、理性化。但學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，一直以來在基層治理實(shí)踐過程中，都充滿了“只可意會”的隱秘色彩?；鶎痈刹總兺鶎⒅T多政策條例束之高閣，形成“有法不依”的局面。這主要是由于，相關(guān)的政策條例針對基層事務(wù)的解釋力和應(yīng)對能力較為有限。在國家倡導(dǎo)的治理現(xiàn)代化過程中，這種情況尤為明顯，國家出臺的某些政策條例非但沒有為基層治理過程“助力”，反而使得基層干部們在基層治理過程中愈發(fā)“束手束腳”。很顯然，在現(xiàn)有的綜合維穩(wěn)治理體制內(nèi)，難以找到能夠合理應(yīng)對這類群眾鬧事事件的應(yīng)對手段；且如若處理不當(dāng)，極易引起群眾上訪、扯皮或群體性事件。因此，出于政治風(fēng)險的考量，基層政府不得不權(quán)宜性地應(yīng)對各類影響社會穩(wěn)定的事件。最終，在基層治理場域內(nèi)衍生出一種花錢保平安的“不出事邏輯”，也有學(xué)者將其歸結(jié)為基層政權(quán)的“維控型”特征。(32)歐陽靜：《“維控型”政權(quán)：多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，《社會》2011年第3期。

五、基層治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)：構(gòu)建合法性與有效性雙高型治理體系

大多數(shù)的改革是由社會問題倒逼而產(chǎn)生的，中國也不例外。中國經(jīng)歷了四十余年的改革開放，不僅社會財富得到快速增長和積累，同時社會轉(zhuǎn)型面臨著諸如貧富差距加大、社會矛盾激增、群體性事件頻發(fā)等一系列嚴(yán)峻的矛盾和挑戰(zhàn)。黨中央提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，不僅是對改革開放四十年來國家現(xiàn)代化建設(shè)歷程的總結(jié)和思考，更是對我國在社會轉(zhuǎn)型期所面臨各項(xiàng)危機(jī)和挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)。而構(gòu)建兼具合法性和有效性的雙高型治理體系，則無疑是從全面深化改革的整體布局上，為政府改革提出了方向性的指導(dǎo)，是政府治理在政府組織效能和制度化、規(guī)范化等維度走出傳統(tǒng)、走向現(xiàn)代的標(biāo)志性要求，具有鮮明的現(xiàn)實(shí)針對性和鮮活的時代特質(zhì)。

事實(shí)上，行政體制改革過程中的政府問題大多集中、深刻地體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的權(quán)力運(yùn)作和治理模式之中。當(dāng)前基層治理領(lǐng)域出現(xiàn)了大量“名實(shí)分離”的權(quán)力運(yùn)作過程。之所以在基層治理領(lǐng)域會出現(xiàn)“名實(shí)分離”的悖論性現(xiàn)象，是由于國家對于基層治理有著不同的目標(biāo)導(dǎo)向，多重目標(biāo)導(dǎo)向共同施壓下的基層政府只能將形式上的制度規(guī)制與實(shí)質(zhì)上的權(quán)力運(yùn)作過程相分離，以應(yīng)對治理過程合法性和有效性雙重目標(biāo)導(dǎo)向的要求。如果片面地強(qiáng)調(diào)合法性，就在很大程度上削弱基層治理的有效性；而一味追求有效性，則不利于基層政權(quán)的規(guī)范化和社會認(rèn)可度，最終侵蝕治理的合法性基礎(chǔ)。

組織場域的邏輯與運(yùn)作過程很少是由一種邏輯決定的，往往涉及多個制度邏輯之間的互動和組合?？傮w來看，治理場域中的合法性要求往往是評價性的，而有效性要求則大多是工具性的。通過剖析F鎮(zhèn)的基層治理過程，我們發(fā)現(xiàn)其陷入治理困境的根源在于其治理過程中雙重目標(biāo)導(dǎo)向，即合法性與有效性難以兼容，甚至相互抵牾。根本上來說，任何層次的治理問題都必須妥善處理好合法性與有效性的關(guān)系問題(33)蔡禾：《國家治理的有效性與合法性：對周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時代》2012年第2期。，這是國家治理問題所不能避免的根本性問題?；鶎又卫砝Ь持泻戏ㄐ院陀行圆⒎翘烊粚α?，難以統(tǒng)合。事實(shí)上，基層治理過程中有效性是合法性的基礎(chǔ)，而合法性是有效性的有力保障，二者相互依存，相輔相成。實(shí)現(xiàn)基層治理的合法性與有效性的平衡具有理論和實(shí)踐操作的可行性。(34)吳秋菊、林輝煌：《改革鄉(xiāng)村治理：有效性與合法性的平衡》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第5期。從理論層面來看，基層治理的有效性內(nèi)在地包含著合法性，同時在有效性的建構(gòu)中，也可以積累合法性。此外，基層治理的合法性也內(nèi)在地包含著有效性，隨著基層政權(quán)社會認(rèn)同度的提升，基層治理成本將有效降低。(35)林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第2期。由此，基層治理改革可將“有效性建構(gòu)與合法性累積相結(jié)合”作為現(xiàn)階段基層治理改革的重要抓手。從實(shí)踐層面來看，國家逐步推進(jìn)的系列治理體制改革和建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)基層治理的合法性與有效性兼容提供了基本制度保障。

利普塞特認(rèn)為任何一個現(xiàn)代國家的穩(wěn)定，不僅僅依靠經(jīng)濟(jì)繁榮，同時更有賴于其政治系統(tǒng)的合法性和有效性。(36)西摩·馬丁·李普塞特：《政治人：政治的社會基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海：上海人民出版社，1997年，第6頁。我國自十八屆三中全會以來一直大力倡導(dǎo)的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，彰顯了我國對治理過程中諸多問題的關(guān)注和重視。而國家大力提倡建構(gòu)的現(xiàn)代化治理體系正是一個兼具合法性與有效性的治理體系。由此可見，要構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的核心關(guān)鍵在于治理合法性與有效性的兼容程度。在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下，我們不能僅僅把關(guān)注視角鎖定在宏觀政權(quán)建設(shè)層面，更應(yīng)該隨著國家治理重心下沉，對基層治理問題予以重視，逐漸夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，提升基層治理能力。正所謂“不積跬步無以至千里”，基層治理改革更要多管齊下，確保在治理過程中有效性和合法性達(dá)到動態(tài)性的平衡，方能夠?qū)崿F(xiàn)社會的長治久安。簡言之，構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系應(yīng)該同時兼顧制度建設(shè)與治理成效，現(xiàn)代化的治理改革方向要建構(gòu)一個合法性與有效性雙高型的治理體系。(37)唐皇鳳：《中國國家治理體系現(xiàn)代化路徑選擇》，《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2014年第2期。只有不斷彌合治理合法性和有效性之間的張力，促進(jìn)二者相互兼容，方可切實(shí)激發(fā)治理體系的整體效能，加速推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。