□竇曉銘 莊貴陽(yáng)

一、引言

2020 年9 月22 日，習(xí)近平主席在七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這是中國(guó)主動(dòng)提出的最新氣候目標(biāo)，高度契合了1.5℃的溫控目標(biāo)對(duì)全球在2050 年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放的減排降碳要求。為了落實(shí)上述目標(biāo)，亟待政府與市場(chǎng)同時(shí)發(fā)力，從而形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。作為《巴黎協(xié)定》框架下的核心減排政策之一，碳定價(jià)政策在全球日益主流化。中國(guó)自2013 年起，陸續(xù)在北京、天津、上海、重慶、深圳、廣東、湖北7 個(gè)試點(diǎn)省市開展的碳排放權(quán)交易機(jī)制是碳定價(jià)政策的主要方式之一，在2021 年7 月也正式啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。中國(guó)將協(xié)同政令管控類與市場(chǎng)機(jī)制類政策工具，保障碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提升應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)力。

碳定價(jià)政策將碳排放負(fù)外部性反映在商品或要素價(jià)格中，以市場(chǎng)手段將減排責(zé)任壓實(shí)至控排單位，是一種兼具靈活性和經(jīng)濟(jì)效率的減排方式[1]。在研究層面，碳定價(jià)政策因研究目的不同而被視為氣候變化減緩政策工具、“能源-經(jīng)濟(jì)-氣候”模型投入品或碳排放社會(huì)成本的理論框架[2]；在執(zhí)行層面，碳定價(jià)政策主要包括碳稅和碳交易機(jī)制，兩者在政策復(fù)雜程度、政策導(dǎo)向、與國(guó)家主權(quán)的關(guān)聯(lián)程度、碳價(jià)波動(dòng)性，以及對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、社會(huì)公平等因素的影響存在差異[3-4]。現(xiàn)有研究往往選定一類碳定價(jià)政策，基于博弈分析等解析定價(jià)方法，CGE、仿真模擬等模擬定價(jià)方法以及DID 等實(shí)證研究方法，關(guān)注碳定價(jià)政策的影響因素、政策設(shè)計(jì)以及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效應(yīng)等[5-7]。Ji 等（2018）[8]綜述了中國(guó)碳市場(chǎng)內(nèi)碳價(jià)受公眾需求、企業(yè)實(shí)際碳排放量、能源市場(chǎng)和金融市場(chǎng)等因素的影響，并對(duì)企業(yè)成本、能源節(jié)約技術(shù)和社會(huì)福利產(chǎn)生影響及作用機(jī)制。Sabine 等（2020）[9]評(píng)估了法國(guó)實(shí)施碳定價(jià)政策對(duì)環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響后指出，碳稅財(cái)政收入的分配方式在減緩其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抑制作用方面具有重要影響。研究視角既有縱向的從宏觀細(xì)化至微觀企業(yè)層面，也有橫向的從部門、區(qū)域擴(kuò)展至行業(yè)、供應(yīng)鏈等方面[10-12]。此外，部分研究從政策凈福利、有效性和適應(yīng)性等角度比較分析了碳稅和碳交易機(jī)制，認(rèn)為結(jié)合兩者的混合機(jī)制可能具有交互強(qiáng)化效應(yīng)[14-15]。Zakeri 等（2015）[13]建立分析型供應(yīng)鏈模型進(jìn)行案例研究，認(rèn)為碳交易機(jī)制在碳排放總量、成本和服務(wù)水平等方面都能改善供應(yīng)鏈績(jī)效，而從不確定性的角度來(lái)看，碳排放稅更有價(jià)值。值得注意的是，碳定價(jià)政策存在其局限性。除了討論碳定價(jià)政策的公平與效率問(wèn)題，質(zhì)疑碳定價(jià)政策的有效性和作用效果，部分研究批判政策的底層邏輯[2][15-16]，并進(jìn)一步延伸至碳泄露、綠色悖論、碳資本投機(jī)、商業(yè)化效應(yīng)等問(wèn)題[17]。

由此可見，碳定價(jià)是促進(jìn)二氧化碳減排的重要政策工具，但在理論碳價(jià)、政策有效性等理論層面上尚有爭(zhēng)議，在政策力度、覆蓋范圍等執(zhí)行層面亦有不足。同時(shí)，還缺少基于中國(guó)2060 年前碳中和這一最新氣候目標(biāo)的討論。本文在研究碳中和目標(biāo)下碳定價(jià)的政策內(nèi)涵、政策效應(yīng)、政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出中國(guó)碳定價(jià)政策的優(yōu)化建議。

二、碳中和目標(biāo)下碳定價(jià)政策內(nèi)涵及意義

（一）碳中和目標(biāo)下碳定價(jià)政策內(nèi)涵

碳定價(jià)被視為減排領(lǐng)域中成本有效性最高的政策工具[18]。全球溫控目標(biāo)已逐漸由2℃調(diào)整至1.5℃，該目標(biāo)要求全球二氧化碳排量在2030 年比2010 年減排45%，在2050 年左右實(shí)現(xiàn)碳中和[19]。碳中和是指在特定時(shí)期內(nèi)，平衡大氣中的人為排放源和吸收匯，以最終達(dá)到二氧化碳凈排放總量為零②。碳中和是可持續(xù)發(fā)展框架下的綜合性目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公平。其以國(guó)家和地區(qū)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程并實(shí)現(xiàn)較高水平的物質(zhì)積累和社會(huì)福利為前提，關(guān)系到國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、能源安全乃至全球政治經(jīng)濟(jì)格局的重塑。因此，碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要協(xié)同的政策組合驅(qū)動(dòng)以能源脫碳為主線的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型：一則由于碳中和無(wú)法僅依靠在現(xiàn)有技術(shù)和政策體系下的淺層優(yōu)化；二則由于人類生產(chǎn)生活經(jīng)由能源電力系統(tǒng)建立起內(nèi)在而廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[20]。作為重要的市場(chǎng)機(jī)制類政策工具，碳定價(jià)政策可以在最大程度上減少二氧化碳減排對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面影響，是平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與二氧化碳減排的重要手段。它主要包括碳稅和碳交易機(jī)制。碳稅是一種庇古稅，以消費(fèi)化石燃料的碳含量或碳排放量為基準(zhǔn)對(duì)控排單位征稅。碳交易機(jī)制遵循“總量控制與配額交易”的邏輯，人為建立起政策性市場(chǎng)，控排單位通過(guò)減排活動(dòng)和買賣配額，促使邊際減排成本趨于相等，最終達(dá)到以最低經(jīng)濟(jì)代價(jià)抑制二氧化碳排放的目的。

在碳中和目標(biāo)下，碳定價(jià)政策的核心是確保每個(gè)控排單位為其碳排放支付應(yīng)有的價(jià)格?？嘏艈挝坏膶?shí)際支付由減排成本與排放成本兩部分構(gòu)成，長(zhǎng)期而言，減排成本仍是決定碳價(jià)的主要參數(shù)[21]。在碳定價(jià)過(guò)程中，一要遵循前端減量的邏輯，主要考慮選擇低碳清潔技術(shù)所需的額外成本，涉及研發(fā)成本、政府轉(zhuǎn)移支付、部署壁壘等[22]。二要遵循末端治理的邏輯，貨幣化描述每增加一單位二氧化碳排放所造成的負(fù)面影響。這一過(guò)程以準(zhǔn)確計(jì)算碳排放社會(huì)成本為基礎(chǔ)，有待更新?lián)p害函數(shù)、重新評(píng)估氣候風(fēng)險(xiǎn)、公平加權(quán)不同收入階層的氣候損失等，涉及高影響氣候事件、氣候臨界點(diǎn)發(fā)生的不確定性，以貼現(xiàn)率反映代際公平等大量經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題的科學(xué)判斷[23]。上述邏輯也分別是以激勵(lì)減排為核心的碳交易機(jī)制和以懲罰排放為核心的碳稅政策的底層邏輯。碳中和目標(biāo)對(duì)提升碳價(jià)和擴(kuò)大碳定價(jià)政策覆蓋范圍提出了要求。碳價(jià)越高，覆蓋范圍越廣，就越有利于提高全社會(huì)的減排意識(shí)，使該政策發(fā)揮出應(yīng)有的減排效應(yīng)。

碳定價(jià)政策激勵(lì)增量減排，可在近中期鞏固政令管控類政策效果。由于碳定價(jià)政策將氣候變化問(wèn)題視為市場(chǎng)失靈，而非工業(yè)文明發(fā)展范式下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的系統(tǒng)性問(wèn)題，故而碳定價(jià)政策傾向于通過(guò)將碳排放的社會(huì)成本納入價(jià)格體系中，在現(xiàn)有社會(huì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上尋找最優(yōu)均衡點(diǎn)[15]。因此，在考慮經(jīng)濟(jì)成本的條件下，碳定價(jià)政策只能將碳排放減少至特定閾值。在碳中和目標(biāo)下，近中期內(nèi)碳定價(jià)政策主要發(fā)揮促進(jìn)低碳技術(shù)、生產(chǎn)流程和商業(yè)模式的開發(fā)和應(yīng)用，為其他政策和措施提供財(cái)政收入支持，并提高政策體系的持久性。

（二）碳中和目標(biāo)下碳定價(jià)政策意義

1.提升應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)力。由于全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)長(zhǎng)期不足，全球已升溫1.2℃。又因?yàn)槿蛟诒臼兰o(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和的緊迫性和困難程度，使得二氧化碳減排已經(jīng)超出技術(shù)問(wèn)題的范疇，進(jìn)入強(qiáng)調(diào)能源轉(zhuǎn)型、發(fā)展范式轉(zhuǎn)變等經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體性、根本性、系統(tǒng)性變革。碳定價(jià)政策創(chuàng)造性地將減少二氧化碳排放、應(yīng)對(duì)氣候變化納入政策體系，改變將排放空間視為公共物品的傳統(tǒng)認(rèn)知，賦予二氧化碳排放量以市場(chǎng)屬性：一是將外部成本納入價(jià)格體系，激勵(lì)降低綠色溢價(jià)，即降低使用綠色技術(shù)而非高碳排放技術(shù)的額外成本；二是強(qiáng)制控排單位支付排放二氧化碳的社會(huì)成本，約束了生產(chǎn)行為。在碳中和目標(biāo)下，碳定價(jià)政策將提高政策強(qiáng)度、擴(kuò)大實(shí)施范圍，通過(guò)直接對(duì)二氧化碳排放計(jì)價(jià)的方式完善價(jià)格機(jī)制，以間接改變要素價(jià)格、引導(dǎo)綠色技術(shù)創(chuàng)新等方式，促使以能源轉(zhuǎn)型為主線的經(jīng)濟(jì)社會(huì)脫碳。

2.引導(dǎo)綠色、低碳、氣候友好型投融資活動(dòng)。引導(dǎo)投資是碳定價(jià)政策最重要的作用，通過(guò)跨期項(xiàng)目和技術(shù)投資，將改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式。一方面，以能源轉(zhuǎn)型為主線的全社會(huì)深度脫碳所依托的突破性技術(shù)創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造需要資金支持，從而突破技術(shù)瓶頸，實(shí)現(xiàn)在多行業(yè)全面運(yùn)用；另一方面，低碳轉(zhuǎn)型需要以投資帶動(dòng)就業(yè)規(guī)模和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。然而，由于綠色投資所需資金量大、回報(bào)周期長(zhǎng)，且部分地區(qū)仍存在以高碳投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，資金不會(huì)自動(dòng)流入減排降碳的領(lǐng)域，所以，現(xiàn)階段以碳定價(jià)為代表的應(yīng)對(duì)氣候變化政策正處于金融化的過(guò)程中。在這一過(guò)程中，一要完善價(jià)格機(jī)制，使未達(dá)到溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)和減排要求的融資項(xiàng)目處于不利競(jìng)爭(zhēng)地位；二要釋放低碳轉(zhuǎn)型信號(hào)，為深度脫碳技術(shù)、流程和商業(yè)模式創(chuàng)新引導(dǎo)投資資金[24]，提高綠色項(xiàng)目的融資可獲得性。

3.緩解低收入群體面臨的公平性問(wèn)題。低收入群體不僅在氣候變化問(wèn)題上面臨更多風(fēng)險(xiǎn)，也在碳中和目標(biāo)推動(dòng)的社會(huì)變革中受到更大影響。碳中和目標(biāo)下，能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的能源價(jià)格上漲對(duì)低收入家庭的沖擊更大[25]。同時(shí)，碳中和目標(biāo)帶來(lái)的勞動(dòng)力需求變化導(dǎo)致勞動(dòng)力遷移或結(jié)構(gòu)性失業(yè)，也強(qiáng)化了一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)下由能源驅(qū)動(dòng)的機(jī)械替代人力[26]的負(fù)面影響，導(dǎo)致部分高投入、高耗能、高排放行業(yè)員工收入降低甚至失業(yè)，社會(huì)收入差距進(jìn)一步增加，社會(huì)性弱勢(shì)群體擴(kuò)大。碳中和目標(biāo)在根本上是為了實(shí)現(xiàn)兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公平的可持續(xù)發(fā)展，需要以遏制、緩解乃至消除不平等的政策框架驅(qū)動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型。碳定價(jià)政策在公正轉(zhuǎn)型過(guò)程中，可以從三個(gè)方面發(fā)揮重要作用、維護(hù)行業(yè)與區(qū)域公平：一是按照“污染者付費(fèi)”的原則對(duì)高排放單位計(jì)費(fèi)；二是把政策收益用于環(huán)境或更廣泛的可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，通過(guò)減稅、政府轉(zhuǎn)移支付等方式減少稅收扭曲，提高低收入群體的實(shí)際收入水平；三是抑制承接國(guó)外高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，減少碳泄露，保證碳中和帶來(lái)的健康紅利。

三、碳中和目標(biāo)下碳定價(jià)政策效應(yīng)

（一）技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)

根據(jù)波特假說(shuō)，設(shè)計(jì)恰當(dāng)合理的環(huán)境規(guī)制將刺激技術(shù)創(chuàng)新。碳定價(jià)政策不僅引導(dǎo)、激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，淘汰落后技術(shù)，還能通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)放大政策效果，形成良性循環(huán)。

1.基于信號(hào)傳遞理論，碳定價(jià)政策暗示了環(huán)境監(jiān)管導(dǎo)向，控排單位由此獲取未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)綠色技術(shù)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向信息。綠色技術(shù)創(chuàng)新不局限于大氣污染物處置和減緩氣候變化相關(guān)的末端治理技術(shù)創(chuàng)新，也包括可再生能源等要素供給端的技術(shù)創(chuàng)新以及生產(chǎn)效率提升等生產(chǎn)過(guò)程中的技術(shù)創(chuàng)新。

2.碳定價(jià)政策提高綠色項(xiàng)目的融資可獲得性。技術(shù)創(chuàng)新和大規(guī)模應(yīng)用需要資金支持，碳定價(jià)政策將資金引入減排領(lǐng)域，發(fā)揮示范效應(yīng)、溢出效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)提升綠色技術(shù)創(chuàng)新水平。

3.碳定價(jià)政策存在創(chuàng)新補(bǔ)償效應(yīng)。除了創(chuàng)新績(jī)效和從政府環(huán)境優(yōu)惠政策中獲得的綠色補(bǔ)貼，碳定價(jià)政策的財(cái)政收入也被用于環(huán)境或更廣泛的可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，能夠在一定程度上補(bǔ)償控排單位創(chuàng)新、應(yīng)用綠色技術(shù)的成本。

（二）減排效應(yīng)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，自然資本逐漸成為稀缺的限制性因素。顯性化大氣等公共物品的價(jià)值是抑制人類活動(dòng)負(fù)外部性，優(yōu)化資源配置的重要方式。碳定價(jià)政策將二氧化碳排放權(quán)商品化后納入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)成本效應(yīng)、“信號(hào)-預(yù)期”機(jī)制以及技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)，可從質(zhì)和量?jī)煞矫娼档吞紡?qiáng)度。

1.通過(guò)給二氧化碳排放定價(jià)，使其成為社會(huì)生產(chǎn)生活必須考慮的成本之一。成本效應(yīng)將同時(shí)產(chǎn)生使生產(chǎn)逐漸趨于社會(huì)最優(yōu)生產(chǎn)水平的減小式發(fā)展和應(yīng)用清潔要素的替代式發(fā)展兩種作用。一方面，短期內(nèi)控排單位適應(yīng)碳定價(jià)政策所帶來(lái)的額外成本的直接方式是降低產(chǎn)量，中長(zhǎng)期內(nèi)高投入、高污染、高排放的粗放式生產(chǎn)單位將被迫退出或轉(zhuǎn)型；另一方面，當(dāng)控排單位支付碳價(jià)的成本遠(yuǎn)超于應(yīng)用綠色技術(shù)的成本時(shí)，將主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)替代。

2.碳定價(jià)政策的實(shí)施不僅傳遞出政府監(jiān)管導(dǎo)向的信號(hào)，也完善了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。碳定價(jià)政策暗示了可能的無(wú)效資源和潛在的技術(shù)創(chuàng)新方向，并幫助企業(yè)減少投資不確定性[27]，使企業(yè)有動(dòng)力通過(guò)進(jìn)入政府扶持產(chǎn)業(yè)、投資和應(yīng)用清潔技術(shù)等方式，降低適應(yīng)環(huán)境規(guī)制的成本。同時(shí)，完善的價(jià)格機(jī)制將更準(zhǔn)確地反映市場(chǎng)信息，削弱高碳技術(shù)、產(chǎn)品及商業(yè)模式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3.通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)降低綠色溢價(jià)。在要素供給方面，碳定價(jià)政策加速能源替代過(guò)程，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是碳中和目標(biāo)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型的根本。在生產(chǎn)流程方面，產(chǎn)品創(chuàng)新和過(guò)程創(chuàng)新均將改變現(xiàn)有的生產(chǎn)要素規(guī)模、結(jié)構(gòu)與配置，優(yōu)化投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和邊際效率[28]。當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)大于經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新將減少二氧化碳排放。在末端治理方面，碳捕集、使用與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，CCS）等污染處理技術(shù)直接減少大氣中的二氧化碳。

（三）經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳排放下降不是同步的關(guān)系。在短期內(nèi)二氧化碳減排必將令經(jīng)濟(jì)主體付出一定的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，但長(zhǎng)期而言不減排的經(jīng)濟(jì)成本更高。碳定價(jià)政策通過(guò)經(jīng)濟(jì)有效的方式促進(jìn)減排，以技術(shù)創(chuàng)新解決減排與減產(chǎn)之間的矛盾，可使得邊際減排成本大幅下降。

1.從微觀上看，一是由于碳定價(jià)政策通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新影響效率改進(jìn)和生產(chǎn)要素再分配，最終提升企業(yè)生產(chǎn)率。碳排放效率高的控排單位的產(chǎn)出量抵補(bǔ)了低效控排單位因降低碳排放而減少的產(chǎn)出量。二是碳定價(jià)政策作為氣候減緩行動(dòng)之一，應(yīng)符合可測(cè)量、可報(bào)告、可核查的原則。因此，在碳定價(jià)政策下，控排單位面臨更高的信息披露要求，不得不以減少資源浪費(fèi)、提高要素投入效率、控制生產(chǎn)流程等方式提升碳管理水平。這進(jìn)而優(yōu)化了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，降低了企業(yè)面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等外部風(fēng)險(xiǎn)，最終提升了企業(yè)價(jià)值。

2.從宏觀上看，碳定價(jià)政策加速了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放的脫鉤，帶來(lái)的產(chǎn)出損失將在長(zhǎng)時(shí)期中逐漸消退。根據(jù)修正后的KAYA 恒等式，二氧化碳排放量等于GDP 與單位GDP 能源消費(fèi)強(qiáng)度以及單位能源碳排放強(qiáng)度的連乘積。碳定價(jià)政策發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)從消費(fèi)側(cè)降低單位GDP 能源消費(fèi)強(qiáng)度，從供給側(cè)降低單位能源碳排放強(qiáng)度，剝離了二氧化碳與GDP 之間原有的增量關(guān)系。

（四）分配效應(yīng)

碳定價(jià)政策的成本和財(cái)政收入通過(guò)商品流通、服務(wù)消費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)移支付最終轉(zhuǎn)移至居民。這一分配效應(yīng)對(duì)個(gè)體收入、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展造成影響，需要平衡政策的效率與公平問(wèn)題。

1.從低收入國(guó)家、地區(qū)和群體到高收入國(guó)家、地區(qū)和群體，碳定價(jià)的分配效應(yīng)總體呈累退趨勢(shì)，碳定價(jià)政策的分配效應(yīng)主要影響低收入群體。由于低收入群體對(duì)能源等生活必需品的支出占比較高，在考慮間接價(jià)格變動(dòng)、消費(fèi)者需求調(diào)整以及“生命周期-持久收入”假說(shuō)的情況下，碳定價(jià)政策對(duì)收入效應(yīng)仍產(chǎn)生負(fù)面影響。除此之外，區(qū)域能源資源稟賦與就業(yè)行業(yè)也將間接影響碳定價(jià)政策分配效應(yīng)對(duì)居民收入的影響。

2.碳定價(jià)政策補(bǔ)償、緩解低收入群體面臨的公平性問(wèn)題。一是碳定價(jià)政策將擴(kuò)大稅基、提高稅收系統(tǒng)效率，減少稅收扭曲，并以此發(fā)揮增加就業(yè)、提升居民福利和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。二是碳定價(jià)政策的財(cái)政收入能調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)資金，用于環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。三是碳定價(jià)政策效應(yīng)帶動(dòng)大氣治理，降低了對(duì)居民健康的負(fù)面影響，在一定程度上提升低收入群體的實(shí)際收入和社會(huì)福利水平。

四、碳中和目標(biāo)下碳定價(jià)政策現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)內(nèi)外碳定價(jià)政策現(xiàn)狀及趨勢(shì)

1.國(guó)際上，碳定價(jià)政策實(shí)踐呈現(xiàn)出覆蓋范圍小、政策力度有限、財(cái)政收入增加但碳價(jià)偏低等特點(diǎn)。截至2020年5 月，全球已有61 項(xiàng)碳定價(jià)政策正在或計(jì)劃實(shí)施中，31 項(xiàng)是碳排放權(quán)交易機(jī)制，30 項(xiàng)是碳稅[29]，未實(shí)施碳定價(jià)政策的國(guó)家和地區(qū)較為普遍。其中，近一半的碳排放價(jià)格在每噸10 美元以下，遠(yuǎn)未達(dá)到2℃乃至1.5℃溫控目標(biāo)的控排需求。由于對(duì)損害函數(shù)、氣候風(fēng)險(xiǎn)、貼現(xiàn)率、評(píng)估平等性等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與選擇不同，碳排放社會(huì)成本核算結(jié)果尚未達(dá)成一致。學(xué)術(shù)研究、國(guó)家政府給出的碳定價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)之間也因此存在較大差異，呈現(xiàn)高度不確定性和主觀性。基于共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則，由于區(qū)域減排成本和減排能力的各不相同，差異化碳定價(jià)具有一定的合理性。但是，這可能導(dǎo)致高排放企業(yè)從高碳價(jià)、高減排成本的地區(qū)向低碳價(jià)、低減排成本的地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而造成碳泄露。

2.在中國(guó)，遵循“由點(diǎn)到面”“試點(diǎn)-擴(kuò)散”的邏輯機(jī)制，自2013 年起陸續(xù)啟動(dòng)碳交易試點(diǎn)后，在2021 年7月以火電行業(yè)為首批試點(diǎn)行業(yè)啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)。短期內(nèi)，中國(guó)碳交易試點(diǎn)將與全國(guó)碳市場(chǎng)并行，按照不重復(fù)分配和履約的原則，逐步將試點(diǎn)碳市場(chǎng)內(nèi)符合條件的重點(diǎn)排放單位納入全國(guó)碳市場(chǎng)，實(shí)施統(tǒng)一管理。由于對(duì)損害函數(shù)、氣候風(fēng)險(xiǎn)、貼現(xiàn)率、平等性等問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)知暫未達(dá)成一致，中國(guó)情境下的碳排放社會(huì)成本核算缺失，無(wú)法為價(jià)格機(jī)制的形成提供科學(xué)指導(dǎo)。同時(shí)，政策初期碳交易機(jī)制設(shè)計(jì)較為寬松，政策約束力有限，控排單位仍處于政策驅(qū)動(dòng)交易的階段，控排單位“重履約而不重交易”、市場(chǎng)參與程度不足，這導(dǎo)致碳市場(chǎng)資源配置能力不足，尚未達(dá)到利用市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的根本目的。

（二）碳中和目標(biāo)下中國(guó)碳市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題分析

中國(guó)碳交易試點(diǎn)省市的碳價(jià)機(jī)制不成熟，表現(xiàn)為碳價(jià)水平普遍偏低且波動(dòng)性較大，配額交易呈現(xiàn)“潮汐現(xiàn)象”。除北京碳市場(chǎng)的平均碳價(jià)突破80 元以外，2020 年其他試點(diǎn)碳市場(chǎng)的平均碳價(jià)均在20 元～40 元之間（見表）。碳價(jià)在一定程度上反映了區(qū)域減排成本和配額供需關(guān)系。在短期內(nèi)，配額供給是碳價(jià)的重要決定因素。我國(guó)試點(diǎn)省市碳交易機(jī)制的架構(gòu)基本一致，均是在覆蓋范圍、總量設(shè)定、配額分配、抵消機(jī)制、靈活性措施、市場(chǎng)穩(wěn)定措施、監(jiān)督與履約、利益相關(guān)方、鏈接以及實(shí)施、評(píng)估和改進(jìn)十個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)。盡管機(jī)制設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)乃至金融市場(chǎng)、能源市場(chǎng)、氣候條件、環(huán)境規(guī)制都將對(duì)碳價(jià)產(chǎn)生影響，但對(duì)各控排單位排放空間起直接決定作用的仍為總量設(shè)定、覆蓋范圍、配額分配以及抵消機(jī)制。

表 中國(guó)碳交易機(jī)制總量控制及配額分配機(jī)制設(shè)計(jì)總結(jié)表

1.總量設(shè)定和覆蓋范圍直接決定了市場(chǎng)內(nèi)二氧化碳控排力度。配額總量設(shè)定是實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放由公共物品向稀缺性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中國(guó)現(xiàn)階段各個(gè)碳市場(chǎng)的配額總量經(jīng)過(guò)收緊之后在總體上仍偏寬松，與歐盟碳市場(chǎng)減排效果相比差距較大。而在覆蓋范圍上，溫室氣體種類、行業(yè)和納入標(biāo)準(zhǔn)決定了各單位在一級(jí)市場(chǎng)上所能獲得的配額上限。碳市場(chǎng)覆蓋的溫室氣體種類越多、覆蓋范圍越廣，在其他條件不變的情況下碳交易的政策約束力也就越強(qiáng)。目前北京、天津、上海、湖北、深圳碳市場(chǎng)仍僅納入二氧化碳這一種溫室氣體。同時(shí)，二氧化碳減排與其他經(jīng)濟(jì)任務(wù)相比，監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查難度更大?？紤]到數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、管理成本等因素，各個(gè)碳市場(chǎng)多以高投入、高耗能、高排放行業(yè)和控排單位為主，大量中等排放量的單位并未受到管控，且未將管控?cái)U(kuò)展至生活消費(fèi)領(lǐng)域。

2.配額分配和抵消機(jī)制影響各個(gè)控排單位的排放空間。配額分配決定了控排單位在一級(jí)市場(chǎng)中所能獲得初始配額的總量與成本，涉及分配形式和分配方法兩方面。在分配形式上，除上海、廣東、深圳采取免費(fèi)分配和有償競(jìng)價(jià)相結(jié)合的方式外，其他碳市場(chǎng)均采取免費(fèi)分配法。由于配額被視為具有實(shí)物價(jià)值和期權(quán)價(jià)值的資產(chǎn)，同時(shí)控排企業(yè)具有成本轉(zhuǎn)移能力，較低的有償競(jìng)價(jià)比例不僅降低了配額分配效率，還削弱了政策管控能力。在分配方法方面，歷史強(qiáng)度法、歷史總量法和基準(zhǔn)線法在各碳試點(diǎn)中較為主流。在歷史排放法和歷史強(qiáng)度法下，控排單位獲得的配額總量以其歷史排放水平為基準(zhǔn)，能夠有效避免對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，但可能導(dǎo)致“鞭打快?！?，擠壓低排放單位的發(fā)展空間。相對(duì)而言，基準(zhǔn)線法能夠保證行業(yè)內(nèi)減排責(zé)任分配的公平性，全國(guó)碳市場(chǎng)吸收試點(diǎn)省市的分配經(jīng)驗(yàn)后也采取了這一方法。但基準(zhǔn)線法對(duì)二氧化碳排放基數(shù)和口徑等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息披露、基準(zhǔn)值定義及計(jì)算的統(tǒng)一性有一定要求，否則就可能影響配額分配方法的可比性，并導(dǎo)致“揠苗助長(zhǎng)”。在二級(jí)市場(chǎng)上，抵消機(jī)制可在時(shí)空上提升交易靈活性，能夠有效降低重點(diǎn)排放單位的履約成本。但在機(jī)制設(shè)計(jì)較為寬松的前提下，盲目提高抵消比例可能在一定程度上阻礙碳價(jià)機(jī)制的形成?，F(xiàn)階段碳市場(chǎng)內(nèi)產(chǎn)品普遍較為單一，各個(gè)碳市場(chǎng)允許使用其他交易物抵消超額碳排放的比例，均小于10%。

五、對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大碳定價(jià)政策覆蓋范圍，擇機(jī)開征碳稅

一是進(jìn)一步增加覆蓋行業(yè)的數(shù)量，在繼續(xù)建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)的前提下，逐步納入鋼鐵、金屬、水泥、化工等重點(diǎn)排放行業(yè)。二是降低納入標(biāo)準(zhǔn)，增加控排單位數(shù)量。對(duì)中低排放量的行業(yè)和企業(yè)擇機(jī)開征碳稅，與碳交易機(jī)制雙輪驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)化減排。在明確稅基、稅率的基礎(chǔ)上，以名義性碳稅逐步過(guò)渡至實(shí)質(zhì)性的差別化碳稅。對(duì)排放占比低、綠色溢價(jià)高的行業(yè)征收低稅率碳稅，而對(duì)于排放占比高、綠色溢價(jià)高的行業(yè)則依據(jù)政策目標(biāo)決定采取碳交易機(jī)制還是高稅率的碳稅政策。未來(lái)隨著征管能力的提高和監(jiān)管條件的具備，將征稅范圍擴(kuò)大至消費(fèi)環(huán)節(jié)。三是促進(jìn)碳資產(chǎn)投資者進(jìn)入市場(chǎng)，納入數(shù)量足夠多的不同風(fēng)險(xiǎn)偏好、不同預(yù)期以及不同信息的交易主體。這不僅有利于擴(kuò)大監(jiān)管范圍，也有利于形成公允的均衡價(jià)格。

（二）收緊配額總量，優(yōu)化配額分配

在建立棘輪機(jī)制不斷緊縮配額總量的基礎(chǔ)上，一是在一級(jí)市場(chǎng)上不斷提升有償競(jìng)價(jià)的比例；二是加快過(guò)渡至以基準(zhǔn)線法進(jìn)行配額分配。針對(duì)基準(zhǔn)線法所需數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的問(wèn)題，則要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)報(bào)告與核查機(jī)制建設(shè)，除綠色項(xiàng)目常規(guī)內(nèi)容外，還需披露項(xiàng)目的碳排放、碳足跡等環(huán)境效益數(shù)值，并著重對(duì)二氧化碳減排等環(huán)境效益進(jìn)行定量測(cè)算，提高市場(chǎng)透明度。配額總量與抵消機(jī)制之間存在“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，在收緊配額總量的同時(shí)，在堅(jiān)持有效控排的前提下，發(fā)展碳金融產(chǎn)品、提高抵消比例，提升控排單位的履約靈活性。

（三）發(fā)展碳金融，提高市場(chǎng)流動(dòng)性和定價(jià)效率

一是創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品，在碳排放權(quán)的現(xiàn)貨交易之外，創(chuàng)新其他衍生品交易，例如期權(quán)、遠(yuǎn)期、期貨以及其他跟金融產(chǎn)品密切相關(guān)的一系列服務(wù)，包括抵質(zhì)押、資產(chǎn)證券化、擔(dān)保、再融資等。二是分步推動(dòng)建立強(qiáng)制披露制度，提高市場(chǎng)透明度，幫助交易主體確立較為穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期。三是提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)與能力，防范過(guò)度投機(jī)行為。這是控制碳價(jià)漲跌幅，完善價(jià)格機(jī)制的必然要求。

注：

①《全球溫升1.5℃特別報(bào)告》中將碳中和（Carbon Neutrality）與凈零碳排放（Net Zero CO2 Emissions）兩個(gè)概念等價(jià)，區(qū)別于氣候中和或凈零排放的概念。后者被定義為，通過(guò)平衡人為溫室氣體排放源和吸收匯，使得凈溫室氣體排放量為零。目前提出中和目標(biāo)的國(guó)家和地區(qū)有混用碳中和與氣候中和兩個(gè)概念的傾向。中國(guó)2060 年前碳中和的減排對(duì)象也在進(jìn)一步明確中。

②CO2指二氧化碳，CH4指甲烷，N2O 指氧化亞氮，CF4 指全氟化碳，SF6指六氟化硫，HFCs 指氫氟碳化物，NF3指三氟化氮。