殷巧琳

摘 要：“放管服”改革背景下，部分取消的行政許可事項(xiàng)變?yōu)閭浒福劳鞋F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)行政許可與備案進(jìn)行分析。進(jìn)而研究機(jī)動(dòng)車(chē)維修備案、小微型客車(chē)租賃備案、班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案、國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案等4項(xiàng)道路運(yùn)輸行業(yè)備案事項(xiàng)的特點(diǎn)，為規(guī)范備案行為提出具體建議。

關(guān)鍵詞：備案;行政許可;道路運(yùn)輸

隨著國(guó)家“放管服”改革推進(jìn)，政府部門(mén)刀刃向內(nèi)，簡(jiǎn)政放權(quán)，取消行政許可。近年來(lái)，交通運(yùn)輸部門(mén)取消多項(xiàng)行政許可，將部分事項(xiàng)改為備案管理，減少了行政職權(quán)數(shù)量，同時(shí)對(duì)備案的實(shí)行也需要新的研究。

1 備案與行政許可的對(duì)比分析

1.1 定義解釋

根據(jù)《行政許可法》，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特點(diǎn)活動(dòng)的行為。備案在我國(guó)尚未有明確的法律概念，2010年廣州市頒布的規(guī)章《廣州市行政備案管理辦法》是唯一一部對(duì)行政備案作出法律界定的立法，其中明確：行政備案，是指行政機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)行政監(jiān)督管理，依法要求公民、法人和其他組織報(bào)送其從事特定活動(dòng)的有關(guān)材料，并將報(bào)送材料存檔備查的行為。本文中的備案不包含涉及立法事務(wù)及行政處罰、重大行政決策、規(guī)范性文件等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的備案。

1.2 備案與行政許可的共同點(diǎn)

（1）實(shí)施主體相同。根據(jù)《行政許可法》和《廣州市行政備案管理辦法》對(duì)行政許可和備案的定義中可以看出，兩者的實(shí)施主體相同，均為行政機(jī)關(guān)。

（2）實(shí)施目的基本一致。行政許可和備案均是為保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。

（3）行政相對(duì)人屬性相同。實(shí)施行政許可和備案的行政相對(duì)人均為公民、法人及其他組織。

1.3 備案與行政許可區(qū)別分析

（1）作用不同。備案作用在于信息的收集，備案信息可為行政機(jī)關(guān)日常監(jiān)管、作出決策、行業(yè)分析等提供依據(jù)。行政許可的作用主要是風(fēng)險(xiǎn)防范、合理配置資源、提供公信力證明、維護(hù)秩序等。

（2）適用事項(xiàng)不同。行政許可一般適用于涉及國(guó)家安全、公共安全、資源開(kāi)發(fā)利用等需要予以批準(zhǔn)、賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。許可事項(xiàng)是一般禁止類(lèi)事項(xiàng)，只有達(dá)到特定條件，經(jīng)行政機(jī)關(guān)審核合格后才可從事。備案一般適用于需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控、行業(yè)管理、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的事項(xiàng)。備案事項(xiàng)是普遍可從事類(lèi)事項(xiàng)，為了加強(qiáng)行業(yè)管理、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、掌握市場(chǎng)信息，行政機(jī)關(guān)需要通過(guò)備案的方式進(jìn)行管理。

1.4 備案與行政許可易混淆之處分析

（1）關(guān)于罰則。對(duì)于未經(jīng)許可擅自從事某種行業(yè)的行為必定會(huì)設(shè)定配套罰則。備案是否要設(shè)定罰則則飽受爭(zhēng)議。從前面分析可以看出，備案可視作行政相對(duì)人的義務(wù)，違反則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。新修訂的《行政處罰法》也明確指出“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”，可見(jiàn)對(duì)違反行政管理秩序的行為是可以設(shè)定行政處罰的。因此，備案作為行政管理手段，可對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰則。

（2）關(guān)于準(zhǔn)入條件。涉及許可的法律法規(guī)一般會(huì)設(shè)定準(zhǔn)入條件，行政機(jī)關(guān)需審查其是否滿足準(zhǔn)入條件，對(duì)于達(dá)到準(zhǔn)入條件的申請(qǐng)作出準(zhǔn)予許可決定。備案事項(xiàng)是普遍可以從事的事項(xiàng)，一般不應(yīng)有準(zhǔn)入條件限制，行政機(jī)關(guān)不得因行政相對(duì)人達(dá)不到某種條件而限制準(zhǔn)入。但是，備案是行業(yè)管理的一種途徑，部分規(guī)章在調(diào)整備案制度的同時(shí)，也會(huì)明確從業(yè)條件，一般是依托國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)定，對(duì)于不滿足條件的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)其規(guī)范從業(yè)。

（3）關(guān)于“拒絕”申請(qǐng)。行政許可明確申請(qǐng)材料要求和準(zhǔn)入條件，對(duì)于達(dá)不到材料要求和準(zhǔn)入條件的，可以不予受理或不予行政許可。備案則是對(duì)于材料及形式不符合要求的申請(qǐng)，應(yīng)一次性告知需補(bǔ)正內(nèi)容，對(duì)材料完整且符合形式要求的申請(qǐng)，應(yīng)作出備案，普遍未提及不予受理或不予備案的行為。但部分規(guī)章也調(diào)整了不予備案的內(nèi)容，例如《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》“第十一條 不予備案的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知企業(yè)并說(shuō)明理由”，《海關(guān)關(guān)于來(lái)往香港、澳門(mén)小型船舶及所載貨物、物品管理辦法》“第八條 海關(guān)經(jīng)審核決定不予備案的，......”，這些規(guī)章明確了可以不予備案，使得備案與許可程序基本一致，具有許可之嫌。

2 道路運(yùn)輸行業(yè)備案事項(xiàng)對(duì)比分析

近年來(lái)道路運(yùn)輸行業(yè)新增的備案事項(xiàng)主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)是按照國(guó)家“放管服”改革要求，將許可事項(xiàng)取消改為備案，主要有機(jī)動(dòng)車(chē)維修備案、國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案;另一類(lèi)是隨著新興業(yè)態(tài)發(fā)展，涉及道路運(yùn)輸行業(yè)的備案，主要有小微型客車(chē)租賃備案、班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案。

2.1 機(jī)動(dòng)車(chē)維修備案

2018年，國(guó)務(wù)院明確將機(jī)動(dòng)車(chē)維修許可取消改為備案。2019年3月，《道路運(yùn)輸條例》修訂，刪除關(guān)于將機(jī)動(dòng)車(chē)維修許可的表述，增加備案內(nèi)容。2019年6月，交通運(yùn)輸部修改《機(jī)動(dòng)車(chē)維修管理規(guī)定》，建立備案制度。根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院要求“取消審批后，交通運(yùn)輸部要制定完善并公布維修業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，《道路運(yùn)輸條例》和《機(jī)動(dòng)車(chē)維修管理規(guī)定》對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)維修行業(yè)調(diào)整了準(zhǔn)入條件及標(biāo)準(zhǔn)，但并未有達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)不予備案的要求?？梢?jiàn)，交通運(yùn)輸部是在國(guó)務(wù)院要求制定完善業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的背景下，將業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)納入部門(mén)規(guī)章，作為備案制度的一部分內(nèi)容進(jìn)行管理。

2.2 小微型客車(chē)租賃備案

2020年12月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》，明確對(duì)小微型客車(chē)租賃實(shí)行備案管理。規(guī)章中有涉及從事小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)的條件，交通運(yùn)輸部《小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》解讀中提及“按照深化‘放管服’改革要求，明確小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)實(shí)施備案管理。既對(duì)從事小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)提出了需取得企業(yè)法人資格等管理要求，......”，可見(jiàn)，交通運(yùn)輸部將規(guī)章中的經(jīng)營(yíng)條件界定為管理要求。

2.3 班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案

2020年7月，交通運(yùn)輸部新修訂的《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》將班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)設(shè)為備案。班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案并非一個(gè)獨(dú)立行業(yè)的備案，而是要求從事定制客運(yùn)需先取得班線經(jīng)營(yíng)許可，與客運(yùn)分公司備案有類(lèi)似之處。規(guī)章對(duì)班車(chē)客運(yùn)定制設(shè)定要求時(shí)僅有“核定載客人數(shù)應(yīng)當(dāng)在7人及以上”，條件相對(duì)較少。

2.4 國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案

2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)文將國(guó)際道路貨物運(yùn)輸許可取消，改為備案。截至目前，涉及國(guó)際道路貨物運(yùn)輸?shù)男姓ㄒ?guī)、規(guī)章等均未作修改，交通運(yùn)輸部也未發(fā)文做明確要求，立法層面與國(guó)家層面均未明確具體執(zhí)行要求。

綜上所述，除國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案外，其他3項(xiàng)備案均已有立法明確申請(qǐng)備案的條件、材料和罰則，但從相關(guān)文件中可以看出，備案條件是作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或管理要求列入規(guī)章，而非行業(yè)準(zhǔn)入條件。

3 關(guān)于規(guī)范備案的建議

（1）盡早立法規(guī)范。目前國(guó)家層面沒(méi)有關(guān)于備案的立法，但在“放管服”背景下，越來(lái)越多的行業(yè)通過(guò)備案進(jìn)行管理，應(yīng)盡早出臺(tái)關(guān)于備案的立法，明確備案的界定、要求、程序及時(shí)限，規(guī)范備案管理行為，避免許可性質(zhì)備案。

（2）做好備案事項(xiàng)宣貫。除國(guó)際道路貨物運(yùn)輸外的三項(xiàng)道路運(yùn)輸備案，在備案申請(qǐng)條件和罰則設(shè)定上與行政許可存在相似之處，交通運(yùn)輸管理部門(mén)應(yīng)對(duì)備案進(jìn)行指導(dǎo)和宣傳，一方面是對(duì)基層管理部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)，樹(shù)立備案思維，不可將備案事項(xiàng)等同于許可事項(xiàng)進(jìn)行管理;另一方面是對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者按照備案條件和要求合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

參考文獻(xiàn)：

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