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        “放管服”改革背景下道路運(yùn)輸行業(yè)備案研究

        2021-09-10 23:32:35殷巧琳
        交通科技與管理 2021年1期
        關(guān)鍵詞:道路運(yùn)輸行政許可放管服

        殷巧琳

        摘 要:“放管服”改革背景下,部分取消的行政許可事項(xiàng)變?yōu)閭浒福劳鞋F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)行政許可與備案進(jìn)行分析。進(jìn)而研究機(jī)動(dòng)車(chē)維修備案、小微型客車(chē)租賃備案、班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案、國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案等4項(xiàng)道路運(yùn)輸行業(yè)備案事項(xiàng)的特點(diǎn),為規(guī)范備案行為提出具體建議。

        關(guān)鍵詞:備案;行政許可;道路運(yùn)輸

        隨著國(guó)家“放管服”改革推進(jìn),政府部門(mén)刀刃向內(nèi),簡(jiǎn)政放權(quán),取消行政許可。近年來(lái),交通運(yùn)輸部門(mén)取消多項(xiàng)行政許可,將部分事項(xiàng)改為備案管理,減少了行政職權(quán)數(shù)量,同時(shí)對(duì)備案的實(shí)行也需要新的研究。

        1 備案與行政許可的對(duì)比分析

        1.1 定義解釋

        根據(jù)《行政許可法》,行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特點(diǎn)活動(dòng)的行為。備案在我國(guó)尚未有明確的法律概念,2010年廣州市頒布的規(guī)章《廣州市行政備案管理辦法》是唯一一部對(duì)行政備案作出法律界定的立法,其中明確:行政備案,是指行政機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)行政監(jiān)督管理,依法要求公民、法人和其他組織報(bào)送其從事特定活動(dòng)的有關(guān)材料,并將報(bào)送材料存檔備查的行為。本文中的備案不包含涉及立法事務(wù)及行政處罰、重大行政決策、規(guī)范性文件等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的備案。

        1.2 備案與行政許可的共同點(diǎn)

        (1)實(shí)施主體相同。根據(jù)《行政許可法》和《廣州市行政備案管理辦法》對(duì)行政許可和備案的定義中可以看出,兩者的實(shí)施主體相同,均為行政機(jī)關(guān)。

        (2)實(shí)施目的基本一致。行政許可和備案均是為保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。

        (3)行政相對(duì)人屬性相同。實(shí)施行政許可和備案的行政相對(duì)人均為公民、法人及其他組織。

        1.3 備案與行政許可區(qū)別分析

        (1)作用不同。備案作用在于信息的收集,備案信息可為行政機(jī)關(guān)日常監(jiān)管、作出決策、行業(yè)分析等提供依據(jù)。行政許可的作用主要是風(fēng)險(xiǎn)防范、合理配置資源、提供公信力證明、維護(hù)秩序等。

        (2)適用事項(xiàng)不同。行政許可一般適用于涉及國(guó)家安全、公共安全、資源開(kāi)發(fā)利用等需要予以批準(zhǔn)、賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。許可事項(xiàng)是一般禁止類(lèi)事項(xiàng),只有達(dá)到特定條件,經(jīng)行政機(jī)關(guān)審核合格后才可從事。備案一般適用于需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控、行業(yè)管理、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的事項(xiàng)。備案事項(xiàng)是普遍可從事類(lèi)事項(xiàng),為了加強(qiáng)行業(yè)管理、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、掌握市場(chǎng)信息,行政機(jī)關(guān)需要通過(guò)備案的方式進(jìn)行管理。

        1.4 備案與行政許可易混淆之處分析

        (1)關(guān)于罰則。對(duì)于未經(jīng)許可擅自從事某種行業(yè)的行為必定會(huì)設(shè)定配套罰則。備案是否要設(shè)定罰則則飽受爭(zhēng)議。從前面分析可以看出,備案可視作行政相對(duì)人的義務(wù),違反則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。新修訂的《行政處罰法》也明確指出“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”,可見(jiàn)對(duì)違反行政管理秩序的行為是可以設(shè)定行政處罰的。因此,備案作為行政管理手段,可對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰則。

        (2)關(guān)于準(zhǔn)入條件。涉及許可的法律法規(guī)一般會(huì)設(shè)定準(zhǔn)入條件,行政機(jī)關(guān)需審查其是否滿足準(zhǔn)入條件,對(duì)于達(dá)到準(zhǔn)入條件的申請(qǐng)作出準(zhǔn)予許可決定。備案事項(xiàng)是普遍可以從事的事項(xiàng),一般不應(yīng)有準(zhǔn)入條件限制,行政機(jī)關(guān)不得因行政相對(duì)人達(dá)不到某種條件而限制準(zhǔn)入。但是,備案是行業(yè)管理的一種途徑,部分規(guī)章在調(diào)整備案制度的同時(shí),也會(huì)明確從業(yè)條件,一般是依托國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)定,對(duì)于不滿足條件的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)其規(guī)范從業(yè)。

        (3)關(guān)于“拒絕”申請(qǐng)。行政許可明確申請(qǐng)材料要求和準(zhǔn)入條件,對(duì)于達(dá)不到材料要求和準(zhǔn)入條件的,可以不予受理或不予行政許可。備案則是對(duì)于材料及形式不符合要求的申請(qǐng),應(yīng)一次性告知需補(bǔ)正內(nèi)容,對(duì)材料完整且符合形式要求的申請(qǐng),應(yīng)作出備案,普遍未提及不予受理或不予備案的行為。但部分規(guī)章也調(diào)整了不予備案的內(nèi)容,例如《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》“第十一條 不予備案的,應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知企業(yè)并說(shuō)明理由”,《海關(guān)關(guān)于來(lái)往香港、澳門(mén)小型船舶及所載貨物、物品管理辦法》“第八條 海關(guān)經(jīng)審核決定不予備案的,......”,這些規(guī)章明確了可以不予備案,使得備案與許可程序基本一致,具有許可之嫌。

        2 道路運(yùn)輸行業(yè)備案事項(xiàng)對(duì)比分析

        近年來(lái)道路運(yùn)輸行業(yè)新增的備案事項(xiàng)主要分為兩類(lèi),一類(lèi)是按照國(guó)家“放管服”改革要求,將許可事項(xiàng)取消改為備案,主要有機(jī)動(dòng)車(chē)維修備案、國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案;另一類(lèi)是隨著新興業(yè)態(tài)發(fā)展,涉及道路運(yùn)輸行業(yè)的備案,主要有小微型客車(chē)租賃備案、班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案。

        2.1 機(jī)動(dòng)車(chē)維修備案

        2018年,國(guó)務(wù)院明確將機(jī)動(dòng)車(chē)維修許可取消改為備案。2019年3月,《道路運(yùn)輸條例》修訂,刪除關(guān)于將機(jī)動(dòng)車(chē)維修許可的表述,增加備案內(nèi)容。2019年6月,交通運(yùn)輸部修改《機(jī)動(dòng)車(chē)維修管理規(guī)定》,建立備案制度。根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院要求“取消審批后,交通運(yùn)輸部要制定完善并公布維修業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”,《道路運(yùn)輸條例》和《機(jī)動(dòng)車(chē)維修管理規(guī)定》對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)維修行業(yè)調(diào)整了準(zhǔn)入條件及標(biāo)準(zhǔn),但并未有達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)不予備案的要求??梢?jiàn),交通運(yùn)輸部是在國(guó)務(wù)院要求制定完善業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的背景下,將業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)納入部門(mén)規(guī)章,作為備案制度的一部分內(nèi)容進(jìn)行管理。

        2.2 小微型客車(chē)租賃備案

        2020年12月,交通運(yùn)輸部出臺(tái)《小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》,明確對(duì)小微型客車(chē)租賃實(shí)行備案管理。規(guī)章中有涉及從事小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)的條件,交通運(yùn)輸部《小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》解讀中提及“按照深化‘放管服’改革要求,明確小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)實(shí)施備案管理。既對(duì)從事小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)提出了需取得企業(yè)法人資格等管理要求,......”,可見(jiàn),交通運(yùn)輸部將規(guī)章中的經(jīng)營(yíng)條件界定為管理要求。

        2.3 班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案

        2020年7月,交通運(yùn)輸部新修訂的《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》將班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)設(shè)為備案。班車(chē)客運(yùn)定制服務(wù)備案并非一個(gè)獨(dú)立行業(yè)的備案,而是要求從事定制客運(yùn)需先取得班線經(jīng)營(yíng)許可,與客運(yùn)分公司備案有類(lèi)似之處。規(guī)章對(duì)班車(chē)客運(yùn)定制設(shè)定要求時(shí)僅有“核定載客人數(shù)應(yīng)當(dāng)在7人及以上”,條件相對(duì)較少。

        2.4 國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案

        2019年,國(guó)務(wù)院發(fā)文將國(guó)際道路貨物運(yùn)輸許可取消,改為備案。截至目前,涉及國(guó)際道路貨物運(yùn)輸?shù)男姓ㄒ?guī)、規(guī)章等均未作修改,交通運(yùn)輸部也未發(fā)文做明確要求,立法層面與國(guó)家層面均未明確具體執(zhí)行要求。

        綜上所述,除國(guó)際道路貨物運(yùn)輸備案外,其他3項(xiàng)備案均已有立法明確申請(qǐng)備案的條件、材料和罰則,但從相關(guān)文件中可以看出,備案條件是作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或管理要求列入規(guī)章,而非行業(yè)準(zhǔn)入條件。

        3 關(guān)于規(guī)范備案的建議

        (1)盡早立法規(guī)范。目前國(guó)家層面沒(méi)有關(guān)于備案的立法,但在“放管服”背景下,越來(lái)越多的行業(yè)通過(guò)備案進(jìn)行管理,應(yīng)盡早出臺(tái)關(guān)于備案的立法,明確備案的界定、要求、程序及時(shí)限,規(guī)范備案管理行為,避免許可性質(zhì)備案。

        (2)做好備案事項(xiàng)宣貫。除國(guó)際道路貨物運(yùn)輸外的三項(xiàng)道路運(yùn)輸備案,在備案申請(qǐng)條件和罰則設(shè)定上與行政許可存在相似之處,交通運(yùn)輸管理部門(mén)應(yīng)對(duì)備案進(jìn)行指導(dǎo)和宣傳,一方面是對(duì)基層管理部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo),樹(shù)立備案思維,不可將備案事項(xiàng)等同于許可事項(xiàng)進(jìn)行管理;另一方面是對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行宣傳,引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者按照備案條件和要求合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

        參考文獻(xiàn):

        [1]朱最新.行政備案制度研究[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2012.

        [2]彭銘陽(yáng).行政備案制度完善路徑探討[D].華南理工大學(xué),2019.

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