田秀娟 范文宇

〔摘要〕隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”等一系列激發(fā)市場(chǎng)活力的政策推動(dòng)，我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)管理的政策逐漸從“嚴(yán)進(jìn)寬管”走向“寬進(jìn)嚴(yán)管”。行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管作為政府進(jìn)行市場(chǎng)管理的重要環(huán)節(jié)，二者的良性互動(dòng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的政策效果具有重要意義。但是從現(xiàn)實(shí)來看，行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管尚未實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，主要表現(xiàn)為審管部門尚未建立有效的合作機(jī)制、審管政策和規(guī)則尚未完全實(shí)現(xiàn)配套、審管信息尚未實(shí)現(xiàn)高效的互通互聯(lián)。對(duì)此，應(yīng)該從審管部門內(nèi)部管理聯(lián)動(dòng)、審管政策聯(lián)動(dòng)、審管信息聯(lián)動(dòng)三方面來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)，進(jìn)而達(dá)到“寬進(jìn)嚴(yán)管”的整體政策效果。

〔關(guān)鍵詞〕行政審批；市場(chǎng)監(jiān)管；“放管服”改革；“寬進(jìn)嚴(yán)管”；審管聯(lián)動(dòng)

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）01-0107-06

一、問題的提出

“放管服”改革是政府的自我革命，其目的在于從政府和社會(huì)層面激發(fā)社會(huì)活力、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提升服務(wù)質(zhì)量，即政府職能從部分市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)領(lǐng)域逐步退出，不再過多關(guān)注微觀或細(xì)節(jié)事務(wù)的管理，而是將重點(diǎn)放在嚴(yán)格監(jiān)管市場(chǎng)主體行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序以及提供更加便民化的服務(wù)等方面。自2001年9月國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，積極轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府。2015年召開的全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議提出，要逐步將行政審批制度改革與加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、提升政府服務(wù)質(zhì)量結(jié)合起來，形成有機(jī)整體，也就是要協(xié)同推進(jìn)“放管服”改革。國(guó)務(wù)院于2002年10月、2003年2月、2004年5月、2007年10月、2010年7月和2012年8月先后六批取消和調(diào)整了審批項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院原有審批項(xiàng)目數(shù)顯著降低。如此大力度的簡(jiǎn)政放權(quán)，降低了企業(yè)的制度性交易成本，激發(fā)了市場(chǎng)主體的參與積極性。截至2020年3月15日，全國(guó)實(shí)有各類市場(chǎng)主體1.25億戶，比2015年底增加了61%〔1〕。由此可見，“寬準(zhǔn)入”簡(jiǎn)化了行政審批，并逐漸弱化了前置審批，提高了審批效率，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，為市場(chǎng)主體釋放了紅利。

與此同時(shí)，“寬準(zhǔn)入”也給市場(chǎng)監(jiān)管帶來了很大的壓力，尤其是在我國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)監(jiān)管能力下，如何管理大量涌入的市場(chǎng)主體、規(guī)制其市場(chǎng)行為進(jìn)而維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，真正實(shí)現(xiàn)“寬準(zhǔn)入”后的“嚴(yán)監(jiān)管”成為一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題。目前的改革實(shí)踐并沒有完全實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的政策效果。行政審批作為市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的第一道門，實(shí)質(zhì)上其寬嚴(yán)程度直接影響能否實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)”，市場(chǎng)監(jiān)管的力度和成效高低直接影響能否實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)管”。單純放寬審批，監(jiān)管跟不上，或者單純加強(qiáng)監(jiān)管，審批門檻仍然較高，均無法達(dá)到“寬進(jìn)嚴(yán)管”的整體效果。因此，行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管作為兩個(gè)相互影響、密切聯(lián)系的政府管理職能，必須實(shí)現(xiàn)無縫隙對(duì)接和良好互動(dòng)，以此達(dá)到“寬準(zhǔn)入”和“嚴(yán)監(jiān)管”的統(tǒng)一。

二、“寬進(jìn)嚴(yán)管”的內(nèi)涵

“寬進(jìn)嚴(yán)管”是“寬準(zhǔn)入”和“嚴(yán)監(jiān)管”的有機(jī)統(tǒng)一。“寬進(jìn)”，即“寬準(zhǔn)入”，是政府通過簡(jiǎn)化住所登記手續(xù)、注冊(cè)資本認(rèn)繳制、“先照后證”、營(yíng)業(yè)執(zhí)照年度檢驗(yàn)等改革舉措，降低市場(chǎng)主體準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入〔2〕?！皣?yán)管”，即“嚴(yán)監(jiān)管”，是市場(chǎng)主體在獲準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)后，政府通過一系列嚴(yán)格的監(jiān)管措施，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，營(yíng)造一種既充滿自由、活力，也不乏秩序、規(guī)則的市場(chǎng)環(huán)境。“寬進(jìn)嚴(yán)管”強(qiáng)調(diào)審管分離之下的放管結(jié)合，目的在于營(yíng)造法治化便利化的市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革整體性、系統(tǒng)性效果的有效舉措。可以說，“寬進(jìn)嚴(yán)管”既是政策要求、改革目標(biāo)，也是改革舉措、模式探索。

表面上看，“寬進(jìn)嚴(yán)管”是政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管這兩個(gè)環(huán)節(jié)上，對(duì)于市場(chǎng)主體管理側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。實(shí)質(zhì)上，“寬進(jìn)嚴(yán)管”是政府職能的根本轉(zhuǎn)變。統(tǒng)觀西方國(guó)家20世紀(jì)70年代以來的改革，可以看出其改革過程中政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，在于簡(jiǎn)化政府程序、收縮行政權(quán)力、將政府逐漸從市場(chǎng)中拉回〔3〕270，將原來嚴(yán)格要件、嚴(yán)格程序的種種審查工作放到主體進(jìn)入市場(chǎng)之后，嚴(yán)格監(jiān)管其經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，讓市場(chǎng)主體充分享有市場(chǎng)準(zhǔn)入的自由?！皩掃M(jìn)嚴(yán)管”將行政審批職責(zé)與市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)相分離，明確二者的責(zé)任邊界，進(jìn)而將行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N服務(wù)，而不再是一種“黃金權(quán)力”，從而增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)。更進(jìn)一步，寬進(jìn)嚴(yán)管”也是對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的優(yōu)化，通過加強(qiáng)行政審批和事中事后監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及政府在推動(dòng)良性市場(chǎng)秩序建構(gòu)中的目標(biāo)導(dǎo)向作用。

三、實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管良性互動(dòng)的必要性

分析行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管良性互動(dòng)的必要性，意在于闡釋“寬進(jìn)嚴(yán)管”政策背景下，加強(qiáng)行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管之間聯(lián)系和互動(dòng)所遵循的內(nèi)部邏輯關(guān)系。具體來看，實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的途徑多種多樣，只有審批和監(jiān)管之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，才能達(dá)到“寬進(jìn)嚴(yán)管”的整體政策效果。

（一）行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)與“寬進(jìn)嚴(yán)管”政策的要求相契合

行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管分別從市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)督管理兩方面規(guī)制市場(chǎng)主體行為，二者的聯(lián)系和影響較大。為了規(guī)制市場(chǎng)主體行為，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)秩序，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，政府會(huì)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)設(shè)置一定的門檻和條件，將一些不合規(guī)、不合法的企業(yè)拒之于市場(chǎng)之外，準(zhǔn)許合規(guī)、合法企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，在準(zhǔn)許市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)后，政府還需要對(duì)主體行為進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督、檢查等，避免出現(xiàn)無證經(jīng)營(yíng)、投機(jī)取巧、假冒偽劣、市場(chǎng)欺詐等擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。可以說，政府通過市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的行為規(guī)制。在我國(guó)，政府主要是通過行政審批限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，通過市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行后續(xù)的行為監(jiān)督和管理?？梢?，“寬進(jìn)嚴(yán)管”正是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管的具體要求，二者應(yīng)該實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。因此，行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)是規(guī)制市場(chǎng)主體有序進(jìn)入和有效運(yùn)作的必要條件，與“寬進(jìn)嚴(yán)管”政策的內(nèi)在要求相契合。

（二）行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)對(duì)“寬進(jìn)嚴(yán)管”政策的實(shí)現(xiàn)具有正效應(yīng)

行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)是這樣一種狀態(tài)，即審批部門和監(jiān)管部門之間能夠通過順暢的溝通和協(xié)作，實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)管過程的無縫隙銜接。這里的“順暢溝通”很大程度上依托于審批部門和監(jiān)管部門之間信息的共享共用，通過利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)，依托政務(wù)信息共享平臺(tái)，采用清單形式將審批部門和監(jiān)管部門的職權(quán)、職責(zé)予以明確公示，防止部門之間出現(xiàn)職權(quán)交叉和職責(zé)不清；依托審批信息和監(jiān)管信息共享平臺(tái)，將審批信息和監(jiān)管信息進(jìn)行雙向推送；依托審批部門和市場(chǎng)主體信用信息平臺(tái)，審批和監(jiān)管部門對(duì)于市場(chǎng)主體的信用情況進(jìn)行深入了解。這里的“協(xié)作”是審批部門和監(jiān)管部門之間有相應(yīng)的工作協(xié)作機(jī)制，如果審批事項(xiàng)涉及多部門，或者專業(yè)性較強(qiáng)，審管部門之間會(huì)進(jìn)行協(xié)作。審批和監(jiān)管過程的無縫隙銜接，就是審批后監(jiān)管緊跟，嚴(yán)管市場(chǎng)主體行為?？傊?，行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)，能夠明晰審管職責(zé)、提高審管效率、降低行政成本、減輕市場(chǎng)監(jiān)管的職能壓力，避免“放管服”改革過程中的信息孤島和寬準(zhǔn)入后的監(jiān)管缺位問題，對(duì)于推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府的更好結(jié)合具有明顯的積極作用。

（三）行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管互動(dòng)不足是造成“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”難以統(tǒng)一的重要原因

當(dāng)前“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，很重要一個(gè)原因是行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管兩方面職能互動(dòng)不足。目前行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的互動(dòng)探索模式是“審管分離”，但是從“審管分離”現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，并沒有實(shí)現(xiàn)有效的“寬進(jìn)嚴(yán)管”?！皩徆芊蛛x”是將行政審批職能與監(jiān)管職能相分離，集中行使行政審批權(quán)，清晰劃分審批和監(jiān)管的職能邊界。其目的在于避免以前“審管合一”情況下的“以批代管”“重審批、弱監(jiān)管”等狀況。地方上相對(duì)集中行使行政審批權(quán)的實(shí)踐探索主要是成立行政審批局，各職能部門將審批權(quán)力完全讓渡行政審批局，由其獨(dú)立行使行政審批權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)審批責(zé)任，各職能部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理?！皩徆芊蛛x”雖然在解決“審管合一”之下，審批人員自由裁量空間過大、市場(chǎng)門檻較高、監(jiān)管跟不上、審管職責(zé)不清等問題方面，起到了一定的積極作用，但是審批和監(jiān)管之間能不能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和有效銜接，成為“審管分離”成功與否的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)?！皩徆芊蛛x”的確提高了審批效率，便利了市場(chǎng)準(zhǔn)入，不斷推進(jìn)“寬準(zhǔn)入”，但是相對(duì)集中行使行政審批權(quán)的行政審批局模式也存在審批專業(yè)性不足，由于權(quán)力過分集中而產(chǎn)生權(quán)力尋租、監(jiān)管職責(zé)壓力過大、市場(chǎng)監(jiān)管跟不上的風(fēng)險(xiǎn)和可能，實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)監(jiān)管”還存在一些難度。因此，為了實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”仍需要加強(qiáng)審批部門與監(jiān)管部門之間的緊密聯(lián)系。

四、行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)互動(dòng)中存在的主要問題

政府簡(jiǎn)化行政審批，改革商事制度，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，不僅有效激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力，同時(shí)也給行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管部門的管理理念和管理方式帶來了深刻影響。當(dāng)前，結(jié)合我國(guó)“放管服”改革現(xiàn)實(shí)以及地方實(shí)踐，行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管尚未實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，具體表現(xiàn)在以下三方面。

（一）審管部門尚未建立有效的合作機(jī)制

目前全國(guó)很多地方政府實(shí)行“審管分離”的行政審批制度改革。行政審批和監(jiān)管職能分離后，審批部門與監(jiān)管部門之間能否無縫隙連接成為一大難點(diǎn)。審批部門只負(fù)責(zé)審批，監(jiān)管部門只履行監(jiān)管職責(zé)，行政審批部門審批的寬嚴(yán)程度直接影響到監(jiān)管部門監(jiān)管職能的實(shí)際效果。因此，即使職能上是“審管分離”，行政審批部門和監(jiān)管部門之間仍然需要密切合作。但是在現(xiàn)實(shí)中，行政審批部門與各監(jiān)管部門間存在明顯的協(xié)作配合不足問題。具體表現(xiàn)在兩方面，一方面是“有審批無監(jiān)管”。在“寬準(zhǔn)入”的指導(dǎo)思想下，一系列“讓利于民、方便群眾”政策的實(shí)施使得市場(chǎng)主體數(shù)量明顯增加，市場(chǎng)活力進(jìn)一步增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)新登記市場(chǎng)主體2377.4萬戶，其中新登記企業(yè)739.1萬戶，新登記個(gè)體工商戶1621.8萬戶，新登記農(nóng)民專業(yè)合作社16.5萬戶；全國(guó)新設(shè)市場(chǎng)主體2179萬戶，日均新設(shè)企業(yè)達(dá)到2萬戶，活躍度為70%左右〔4〕。但是各職能部門監(jiān)管還跟不上，主動(dòng)查閱接收審批部門所推送的審批信息相對(duì)較少。另一方面是“有監(jiān)管無反饋”?！胺殴芊备母锸沟脤徟鷻?quán)與監(jiān)管權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離，但同時(shí)也使得執(zhí)法權(quán)與吊銷權(quán)分屬于不同部門，由此就形成了監(jiān)管部門有權(quán)執(zhí)法但是卻沒權(quán)吊銷許可證的局面。加之監(jiān)管部門和審批部門協(xié)作配合機(jī)制的不完善，導(dǎo)致監(jiān)管部門“有監(jiān)管無反饋”的情況時(shí)有發(fā)生。此外，“審管分離”基本上實(shí)現(xiàn)了審批權(quán)的相對(duì)集中和獨(dú)立行使，但是監(jiān)督權(quán)仍然保留在各職能部門。在有些特定領(lǐng)域，對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管會(huì)涉及多個(gè)主管部門，但是仍不同程度的存在各自為政、相互掣肘情況，一定程度上導(dǎo)致了某些交叉事項(xiàng)多頭管理或管理空白的問題。

（二）審管政策和規(guī)則尚未完全實(shí)現(xiàn)配套

“寬準(zhǔn)入”以后，注冊(cè)登記的市場(chǎng)主體數(shù)量、種類明顯增多，尤其是一些中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)型企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。在大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”快速發(fā)展的背景下，市場(chǎng)監(jiān)管出現(xiàn)很多新情況和新問題。但是從我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管政策來看，尚未形成與行政審批改革政策相配套、與大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”相配套的監(jiān)管政策體系，市場(chǎng)監(jiān)管制度供給相對(duì)滯后?！胺殴芊备母镆詠?，我國(guó)政府不斷改革商事制度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，主要包括企業(yè)注冊(cè)登記從實(shí)繳制變?yōu)檎J(rèn)繳制，企業(yè)年檢、執(zhí)照查驗(yàn)制改為企業(yè)年報(bào)公示制度，先證后照改為先照后證再到“多證合一”等〔5〕。但是這些放寬行政審批的改革政策，在執(zhí)行中由于市場(chǎng)監(jiān)管配套政策的缺乏而大打折扣。以企業(yè)年報(bào)公示制度為例，2014年我國(guó)正式取消之前的企業(yè)年檢、個(gè)體戶驗(yàn)照，開始實(shí)施企業(yè)年報(bào)公示制度，由企業(yè)自主上報(bào)年報(bào)、公示年報(bào)信息。同時(shí)《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》《注冊(cè)資本登記制度改革方案》《企業(yè)信息公示暫行條例》《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理暫行辦法》等行政法規(guī)，對(duì)企業(yè)年報(bào)公示制度也進(jìn)行了規(guī)定。但是，目前對(duì)于企業(yè)不按時(shí)履行年報(bào)公示義務(wù)、所公示信息與真實(shí)信息不符的具體情形規(guī)定仍然比較模糊。對(duì)于隱瞞真實(shí)情況、投機(jī)取巧、弄虛作假的具體情節(jié)如何認(rèn)定未做出具體說明。政策的模糊性給監(jiān)管者的執(zhí)法工作帶來了不確定性。2019年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)），進(jìn)一步區(qū)分了不同的監(jiān)管場(chǎng)景及不同監(jiān)管場(chǎng)景之下的監(jiān)管主體責(zé)任，進(jìn)一步厘清了各級(jí)政府和不同部門的監(jiān)管職責(zé)。但是，該指導(dǎo)意見仍偏重于實(shí)體性制度建設(shè)方面，對(duì)于跨部門監(jiān)管的啟動(dòng)程序、啟動(dòng)后部門間銜接的程序、行政綜合執(zhí)法程序等程序性制度只是原則性說明，缺乏具體的、明確的程序性制度規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)管主體不明確，監(jiān)管責(zé)任無法有效落實(shí)的情況仍然普遍存在〔6〕。因此，建構(gòu)起一套完善的監(jiān)管政策體系對(duì)于實(shí)現(xiàn)良好的市場(chǎng)監(jiān)管十分必要。

（三）審管信息尚未實(shí)現(xiàn)高效的互通互用

從一定意義上講，“寬進(jìn)嚴(yán)管”很大程度上實(shí)現(xiàn)了“寬進(jìn)”，而“嚴(yán)管”的政策效果并不理想，其中一個(gè)重要的原因是審管部門之間存在信息壁壘。一方面，行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、銀行、公安等政府主體間存在政務(wù)信息壁壘。大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)了政府相關(guān)部門之間審批信息的聯(lián)通和共享，但是資源壟斷、信息孤島等現(xiàn)象依然不同程度地存在。各個(gè)部門或是出于部門利益考慮，設(shè)置層層壁壘；或是出于保護(hù)信息安全考慮，降低信息共享程度；或是由于各部門信息數(shù)據(jù)庫的管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享難以調(diào)處〔7〕。一些審批部門和監(jiān)管部門雖然建立了本部門內(nèi)的通過縱向?qū)＞W(wǎng)運(yùn)行的核心數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但是，這些部門的核心數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，條塊分割嚴(yán)重。另一方面，政府各部門之間尚未建立起統(tǒng)一的市場(chǎng)主體信用信息共享交換平臺(tái)，信用信息壁壘仍然存在。行政審批制度改革和商事制度改革中，雖然出臺(tái)了很多便利市場(chǎng)主體的政策，但是，一些市場(chǎng)主體政策執(zhí)行不力，存在很多失信行為。例如：一些企業(yè)以偽造身份證件、簽名、印章，委托代理人提供虛假信息等手段來騙取證照；一些企業(yè)在沒有足夠資金的情況下申辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照，夸大認(rèn)繳注冊(cè)資本數(shù)額；一些企業(yè)上傳虛假地址來騙取登記或者隨意變更地址信息來逃避監(jiān)管；一些企業(yè)在年報(bào)中上報(bào)虛假信息等。由于各職能部門沒有建立針對(duì)所屬領(lǐng)域行政相對(duì)人違法行為或不良記錄信用的信息共享交換機(jī)制，大大增加了事中事后監(jiān)管的難度。

五、實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管良性互動(dòng)的路徑

“寬進(jìn)嚴(yán)管”下市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)不再完全依托于行政審批環(huán)節(jié)，而是要明晰行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管這兩個(gè)環(huán)節(jié)的各自職責(zé)，一方面有利于減輕審批壓力，提高行政審批的專業(yè)化和高效化水平，另一方面也有利于構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下現(xiàn)代監(jiān)管體系。為了解決“寬進(jìn)嚴(yán)管”政策效果不佳的問題，推動(dòng)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管良性互動(dòng)，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行努力。

（一）審管內(nèi)部管理聯(lián)動(dòng)

內(nèi)部管理聯(lián)動(dòng)主要體現(xiàn)在審批和監(jiān)管部門管理聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管和執(zhí)法部門管理聯(lián)動(dòng)。（1）在審批和監(jiān)管部門管理聯(lián)動(dòng)方面，可以探索建立工作派出與聯(lián)系制度，加強(qiáng)審批部門與監(jiān)管部門之間的直接聯(lián)系。各職能監(jiān)管部門可以派出相關(guān)人員到審批部門，對(duì)涉及本部門的事項(xiàng)進(jìn)行即時(shí)審查的同時(shí)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)所有涉及本部門的審批事項(xiàng)進(jìn)行匯總整理，交由主管部門后續(xù)實(shí)施監(jiān)督管理。審批部門也可以派出相關(guān)人員到各監(jiān)管部門或執(zhí)法聯(lián)合體，對(duì)監(jiān)管信息進(jìn)行收集整理，繼而反饋給審批部門。最終通過“審批、執(zhí)法、懲戒”的閉環(huán)來保證審管聯(lián)動(dòng)的實(shí)際效果。2019年，天津市南開區(qū)按照“誰審批誰負(fù)責(zé)，誰主管誰監(jiān)管”的原則，出臺(tái)了行政審批與事中事后監(jiān)管聯(lián)動(dòng)辦法，建立了審管標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)機(jī)制、系統(tǒng)信息實(shí)時(shí)交流機(jī)制、審管聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)員機(jī)制、審管聯(lián)動(dòng)定期會(huì)商機(jī)制、審管聯(lián)動(dòng)年度考核機(jī)制，力促形成主動(dòng)協(xié)調(diào)、積極配合、齊抓共管、各盡其責(zé)的整體格局。這不失為審批和監(jiān)管部門管理聯(lián)動(dòng)的有益嘗試。（2）監(jiān)管和執(zhí)法部門管理聯(lián)動(dòng)方面，可以仿照行政審批局模式，整合市場(chǎng)監(jiān)管部門、城市管理綜合執(zhí)法部門以及其他職能部門的執(zhí)法權(quán)，建立“大監(jiān)管”部門。也可以在當(dāng)前相對(duì)分散的監(jiān)管部門和城市綜合執(zhí)法部門基礎(chǔ)上，建立跨部門監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。設(shè)立以所有職能部門為成員的聯(lián)席會(huì)議，建立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍來對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行聯(lián)合檢查，防止多頭和重復(fù)監(jiān)管。通過監(jiān)管和執(zhí)法部門調(diào)整以及內(nèi)部職能整合，加強(qiáng)二者之間的聯(lián)系，推進(jìn)部門間協(xié)同監(jiān)管。

（二）審管政策聯(lián)動(dòng)

行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的政策聯(lián)動(dòng)，主要是指行政審批改革的諸多政策規(guī)定應(yīng)有對(duì)應(yīng)的監(jiān)管政策與之相匹配。舊有的改革政策多側(cè)重于放寬行政審批、擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，而缺乏與之相匹配的市場(chǎng)監(jiān)管政策。事實(shí)上，“寬準(zhǔn)入”易于通過一些激勵(lì)性的改革政策或者法律制度實(shí)現(xiàn)，然而市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)后，監(jiān)管對(duì)象種類較多、監(jiān)管情形復(fù)雜多樣、監(jiān)管手段要求的專業(yè)性程度也不盡相同，在這種情況下如果沒有相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管政策支持，市場(chǎng)秩序就可能會(huì)出現(xiàn)一些混亂。因此，審管政策聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵就在于監(jiān)管政策的配套及作用發(fā)揮。在“寬準(zhǔn)入”的背景下，應(yīng)重塑改革基本導(dǎo)向，著重從監(jiān)管政策供給發(fā)力，做到監(jiān)管政策供給的擴(kuò)大化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化。（1）監(jiān)管政策供給的擴(kuò)大化。為了規(guī)避大量市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)后可能出現(xiàn)的各種新問題，解決目前監(jiān)管配套政策供給不足的問題，政府部門應(yīng)該制定相應(yīng)的監(jiān)管政策，擴(kuò)大監(jiān)管政策供給，為實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)監(jiān)管”提供相應(yīng)的政策支持。應(yīng)著重在“審管分離”后如何實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)管無縫對(duì)接、多部門交叉施政領(lǐng)域監(jiān)管、監(jiān)管人員免責(zé)等方面擴(kuò)大相應(yīng)的政策供給，避免“寬進(jìn)”之后的監(jiān)管不力問題。（2）監(jiān)管政策供給的精細(xì)化。審管政策聯(lián)動(dòng)不僅需要監(jiān)管政策數(shù)量的擴(kuò)大化，更需精準(zhǔn)發(fā)力、直擊痛點(diǎn)，做到精準(zhǔn)化施策。要以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)針對(duì)各類市場(chǎng)主體是否存在無證經(jīng)營(yíng)、投機(jī)取巧、假冒偽劣、市場(chǎng)欺詐等擾亂公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的行為，進(jìn)行精細(xì)化監(jiān)督、檢查、處罰〔8〕。（3）監(jiān)管政策供給的動(dòng)態(tài)化。市場(chǎng)行為復(fù)雜多樣，尤其是在大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)發(fā)展迅速的情況下，監(jiān)管政策應(yīng)該及時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整，以應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問題。

（三）審管信息聯(lián)動(dòng)

深化“放管服”改革，就是要加快政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，打通信息孤島。為了實(shí)現(xiàn)行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管的良性互動(dòng)，應(yīng)該加強(qiáng)審管信息共享共用。第一，利用現(xiàn)有的政務(wù)信息平臺(tái)，建立政務(wù)信息共享機(jī)制。政務(wù)信息共享的主要做法包括：（1）行政審批部門應(yīng)該將已經(jīng)辦理完結(jié)的審批事項(xiàng)以及具體的審批信息，通過政務(wù)平臺(tái)發(fā)送給相應(yīng)的主管部門，各主管部門將已經(jīng)實(shí)施的行政處罰結(jié)果及具體信息，通過政務(wù)平臺(tái)共享給相關(guān)審批部門，從而打通審批與監(jiān)管之間的信息壁壘。這樣既便于規(guī)范主管部門的審批工作，也倒逼主管部門強(qiáng)化監(jiān)管。例如：銀川市實(shí)行審管互動(dòng)信息交流制度，通過審管信息的交流，明確各自職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管。（2）針對(duì)多部門建立獨(dú)立的信息系統(tǒng)、部門數(shù)據(jù)封鎖導(dǎo)致部門業(yè)務(wù)對(duì)接困難等問題，應(yīng)該加快整合市場(chǎng)監(jiān)督、稅務(wù)、國(guó)土、安監(jiān)、公安、銀行等有關(guān)部門和企業(yè)的核心數(shù)據(jù)和信息，真正實(shí)現(xiàn)部門間核心數(shù)據(jù)、信息的互聯(lián)互通和共享共用。第二，整合市場(chǎng)主體的信用信息，搭建信用信息平臺(tái)，建立信用信息共享機(jī)制。政府審批、執(zhí)法和監(jiān)管部門均有進(jìn)入該信用平臺(tái)的權(quán)限，可以實(shí)時(shí)獲取市場(chǎng)主體的失信行為、違法記錄等信用信息，實(shí)現(xiàn)管理者對(duì)于市場(chǎng)主體信用信息的互通互聯(lián)。例如：湖北省襄陽市建立了市場(chǎng)主體信用信息共享交換平臺(tái)，審批部門將審批信息錄入平臺(tái)，監(jiān)管部門利用該平臺(tái)，可以獲取這些信用信息，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政審批和監(jiān)管信息的及時(shí)溝通和無障礙交換〔9〕；深圳市依托信用網(wǎng)開展大數(shù)據(jù)收集，借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)和平臺(tái)，收集和匯總市場(chǎng)主體的信用信息，審批部門和監(jiān)管部門均可以利用這些信用信息進(jìn)行是市場(chǎng)管理；天津市行政許可服務(wù)中心成立了全市統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)每名行政執(zhí)法人員、每個(gè)執(zhí)法行為的全過程監(jiān)督，極大地完善了執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)。第三，探索建立大數(shù)據(jù)管理局，從宏觀層面推動(dòng)審批和監(jiān)管信息的共享。大數(shù)據(jù)管理局的主要職責(zé)在于制定大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)范、整合政務(wù)信息系統(tǒng)和開放共享政府信息數(shù)據(jù)，方便政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)部門間的信息溝通，利用信息技術(shù)來提升行政服務(wù)水平。目前，我國(guó)多個(gè)省、市正在積極探索建立專門的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)橫向部門間的數(shù)據(jù)共享。例如：浙江省于2018年成立的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，主要負(fù)責(zé)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和大數(shù)據(jù)資源管理等工作。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作，可以進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的深度融合，統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務(wù)，整合相關(guān)部門的行政審批與便民服務(wù)建設(shè)，推進(jìn)政府信息資源整合利用，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享和交換。宏觀層面的政府信息共享，有利于審批部門和監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)互聯(lián)，各地應(yīng)進(jìn)一步探索大數(shù)據(jù)共享的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)搭建，以更好地達(dá)到審管聯(lián)動(dòng)的目的。

六、結(jié)語

黨的十九屆五中全會(huì)明確指出，我國(guó)處于百年未有之大變局的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，以及堅(jiān)持國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)和國(guó)內(nèi)循環(huán)為根本的發(fā)展要求。在這樣的形勢(shì)之下，繼續(xù)深化國(guó)內(nèi)的行政體制改革，繼續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，釋放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)活力，挖掘國(guó)內(nèi)需求潛力，將成為“十四五”時(shí)期我國(guó)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的重要抓手?！胺殴芊备母锏母驹谟谡毮苻D(zhuǎn)變。因此，不論是“放管服”改革的頂層設(shè)計(jì)，還是改革政策的具體執(zhí)行，都應(yīng)牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)根本和前提。行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管作為政府管理和社會(huì)治理的重要職能，亦應(yīng)遵循改革和政策需要進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)變?！皩掃M(jìn)嚴(yán)管”政策背景之下，行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管必須進(jìn)行有機(jī)結(jié)合、無縫銜接和良性互動(dòng)。由此，真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批程序，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激發(fā)創(chuàng)新型企業(yè)、創(chuàng)業(yè)型企業(yè)、成長(zhǎng)型企業(yè)、小微企業(yè)等活力，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序的政策初衷。為此，要重點(diǎn)解決好審管內(nèi)部管理聯(lián)動(dòng)、政策聯(lián)動(dòng)和信息聯(lián)動(dòng)三方面問題，可以嘗試推動(dòng)建立審批和監(jiān)管部門之間的工作派出與聯(lián)系制度、監(jiān)管與執(zhí)法部門之間的聯(lián)席制度加速審管內(nèi)部管理聯(lián)動(dòng)，建立健全審批和監(jiān)管之間的政策制定與配套推動(dòng)審管政策聯(lián)動(dòng)，通過破除信息壁壘、搭建信息共享平臺(tái)、建立信息共享機(jī)制來推動(dòng)審管信息聯(lián)動(dòng)。

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責(zé)任編輯燕斌斌