秦寒

〔摘要〕隨著新型城鎮(zhèn)化的加速，不斷促使城鄉(xiāng)社會轉型，基層社會治理也迫切需要作出新的調整：統(tǒng)籌城市治理和農村治理。市域社會治理以不同量級的城市為節(jié)點，具有地域性、樞紐性、自主性等特征。理解市域社會治理要處理好地方所為與中央所求、人民所盼的關系，堅持常態(tài)化治理和風險防范兩手抓，注重數據治理和情感治理有效融合。實踐中，要通過黨建引領、完善政府負責體制、堅持全周期管理、打造市域社會治理信息綜合一體化平臺、提高人員素養(yǎng)、加強社區(qū)治理體系建設等措施，探索具有中國特色、市域特色、時代特征的社會治理新模式。

〔關鍵詞〕市域社會治理；城鄉(xiāng)一體化；多元共治

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0052-04

隨著新型城鎮(zhèn)化建設的加速，大量農民涌入城市是必然趨勢。城市是多樣異質要素的空間化聚集，不同量級的城市在發(fā)展與治理中的重要性不斷提升，各城市間的相互影響日益增加，城市與農村的互聯(lián)互動更加頻繁，基層社會治理也迫切需要作出新的調整：統(tǒng)籌城市治理和農村治理。黨的十九屆四中全會強調“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。2019年12月3日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議上強調，要推進市域社會治理現(xiàn)代化，建設更高水平平安中國，探索具有中國特色、市域特點、時代特征的社會治理新模式。市域社會治理是國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，如何更好地理解市域社會治理的內涵、發(fā)力點，如何積極探索市域社會治理新模式，是嶄新的時代命題，也是亟需解決的現(xiàn)實課題。

一、市域社會治理的特征

市域社會是以不同量級的城市為節(jié)點的社會，由不同量級的城市、城鎮(zhèn)組成，是大都市、中等城市、城鎮(zhèn)等的統(tǒng)一，既涉及城市與城市、城市與城鎮(zhèn)，也涉及城市與農村、城鎮(zhèn)與農村之間的關系〔1〕。市域社會治理以不同量級的城市為節(jié)點，涵蓋城鄉(xiāng)一體化，突出以城區(qū)為重點，來發(fā)揮市級層面主導作用的基層社會治理新樣態(tài)，具有著以下幾方面特征：

第一，地域性。追求地域基礎上的公共利益最大化。我國幅員遼闊，各地自然資源迥異，長期以來形成的地域文化特征，再加上我國區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，不同地區(qū)所呈現(xiàn)出來的社會治理樣態(tài)不同，擁有的治理資源稟賦亦有不同。市域社會治理擁有各類治理主體，其中包括：黨組織、政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織等。在處理各類社會治理事務中，需要因地制宜。市域社會治理主體需根據地方特色，抓住問題導向，切實有效地使用政治、經濟、文化、人才等各類治理要素，追求地域基礎上的公共利益最大化。比如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”、杭州的“六和塔”、武漢的“紅色物業(yè)”“天天敲門組”等富有強烈地域特色的實踐經驗，凸顯了地方治理的地域性和創(chuàng)新性。

第二，樞紐性。有效發(fā)揮治理層級“承上啟下”的傳遞性。我國社會治理體系分國家治理、市域治理和縣域治理三個層級，具有垂直性。市域社會治理居于中觀層面，“由于市域社會治理在國家治理中具有承上啟下的樞紐作用，因此，市域社會治理既包含了國家治理意志表達與轉換的功能，同時也包含了微觀治理行為的執(zhí)行功能?！薄?〕其不僅承接了國家治理體系的總體戰(zhàn)略，又直接面對著基層，解決人民群眾之所盼所求、所需之事。市域社會治理因為其具有樞紐性，又有自身的資源稟賦，最易取得治理績效和認可；相反如果把握不好，陷入簡單的機械的執(zhí)行形式，忽略了政策因地制宜，導致市域社會治理的樞紐作用不能有效發(fā)揮。

第三，自主性。一方面，市域社會治理擁有著政策制定的自主空間，對自身治理事務的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，再加上制度結構、資源稟賦及治理空間等方面因素，可以更好地發(fā)揮地方法治創(chuàng)制的實踐性和引領性。例如：結合時代特征和地方特色，制定適合本地的地方性法規(guī)條例，像垃圾分類實施細則、農民工市民化政策等。另一方面，市域社會治理有解決問題的資源基礎、大膽嘗試的回旋余地。與縣域社會治理相比，市域社會治理被賦予的權力和職能相對較多，擁有著更多的財權和事權，也擁有著有效解決社會治理中重大問題的政治、經濟、社會、文化等資源體系，而且這些資源相對豐富，更可調度。當出現(xiàn)了一些錯誤、偏差，可以及時進行調整和糾偏，確保國家的長治久安。可以說，市域社會治理在整個國家治理體系中擁有相對的自主權，更能發(fā)揮出市域品牌和地方特色。

二、市域社會治理的著力點

（一）市域社會治理必須正確處理好地方所為與中央所求、人民群眾所盼的關系

2019年12月，全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作啟動。此次試點啟動和以往有很大不同，由地市主動申報，不限額，所有地市機會均等，只提供成效衡量標準。試點的評判標準就是以人民群眾的所盼所求為出發(fā)點，把表決器真正交到人民手中，把人民群眾“滿意不滿意、高興不高興、答應不答應”作為衡量市域社會治理成效的根本標準，充分發(fā)揮了市域的主體作用。市域社會治理作為國家治理在市域層面的空間表達，地方政府不能僅對中央政策進行簡單的行政傳遞和文件執(zhí)行，還要結合自身地方的特色，解人民群眾之難，行人民群眾之盼，不斷提升地市級政策創(chuàng)制的產出能力。一方面，市域社會治理具有國家治理“規(guī)定動作”的普適性〔3〕。如市域社會治理契合國家治理總戰(zhàn)略，治理效果和目標要求與中央的總體要求相一致。另一方面，市域社會治理具有“自選動作”的獨特性〔3〕。市域社會治理具有地方立法、主導發(fā)展規(guī)劃以及靈活選擇治理模式等，可以結合地方特色，不斷提升地市級政策創(chuàng)制的產出能力。

（二）市域社會治理必須堅持常態(tài)化治理和風險防范兩手抓

在人口高度集聚的城市，涉及民生問題的社會矛盾都有可能轉化為重大社會風險。習近平總書記指出，既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招。市域社會治理是基層直接最有效率的治理層級，直擊市域社會矛盾，遇到的問題也更瑣碎更復雜。抓好常態(tài)化治理，依靠人民群眾，調度各方資源，從源頭降低各類風險。若僥幸心理常在，“茶杯里的風暴”①現(xiàn)象將時有發(fā)生；各類系統(tǒng)性風險增加，風險聯(lián)動性增強，復雜風險的應對體系建設不足，將不能分散或消弭正在滋生的治理風險、將風險隱患化解在萌芽。市域社會治理推動從被動“堵風險”向主動“查漏洞”的轉變，主動作為，居安思危，牢筑防范風險的安全堤壩。

（三）市域社會治理必須注重數據治理和情感治理有效融合

市域社會治理必須注重數字治理和情感治理的有序銜接，有效融合。一方面，大數據技術使數據治理成為可能，行政效率大幅提高?？萍嫉难该桶l(fā)展為數據治理帶來了快捷便利。借助“智慧城市”“城市大腦”建設平臺，充分發(fā)揮大數據的作用，優(yōu)化社會治理體系架構和工作業(yè)務流程，解決了人民群眾反映強烈的辦事難、辦事慢問題。另一方面，情感治理在市域社會治理中的作用不容小覷。人是社會人，伴隨著社會發(fā)展過程中的負向情緒開始顯現(xiàn)，需要不斷地去關注社會情緒，關注整體情緒氛圍，通過努力營造積極的社會氛圍，化解并消除焦慮、恐懼、浮躁等社會負向情緒，激發(fā)情緒的正向作用。因此，市域社會治理要更加注重數據治理和情感治理的融合銜接，做到“民事在平臺上解決、情感在平臺上升華”。

三、市域社會治理的實現(xiàn)路徑

（一）黨建引領，充分發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用

縱觀全國成功的市域社會治理模式，都是牢牢抓住“基層黨建+社會治理”這條主線，充分發(fā)揮黨組織的組織優(yōu)勢，始終堅持黨的領導核心地位不動搖。在實踐中，要重點做好下幾方面工作：一是要強化基層黨組織的組織覆蓋和工作覆蓋，確保黨的路線方針政策在市域層面貫徹落實不走樣。要把基層黨建的考核納入到述職評議考核體系中，并將區(qū)域治理、部門治理、縣域治理、基層治理、單位治理等有機結合在一起，凝聚基層黨組織的“同心力”。二是要多渠道調動黨員參與市域社會治理的積極性、主動性。機關及企事業(yè)單位的黨組織要把黨員參與社會治理的志愿服務活動與黨員干部評先評優(yōu)有效結合；新聞媒體要加大對優(yōu)秀黨員參與社會治理的宣傳，多報道一些先進典型社會治理事例，從而充分發(fā)揮黨員的領頭雁作用，為黨旗增輝。

（二）完善政府負責體制，更好地發(fā)揮市級政府承上啟下的樞紐作用

完善政府負責體制，捋順各層級的權責利，尤其是責任清單。一是要理順縱向架構，優(yōu)化市級職能體系，更好的完善國家機構職能體系。理清國家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的角色定位和權責清單，構建上下層級結構之間無縫銜接、有效傳遞的實施體系。一方面，市域社會治理要對標對接國家機構職能體系，更好地發(fā)揮市級機構承上啟下的銜接作用。另一方面，市域社會治理要統(tǒng)籌協(xié)調縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)強基固本，統(tǒng)籌好市域社會治理“一盤棋”。二是要完善橫向協(xié)同，注重各職能部門之間的高效協(xié)同。要堅持全鏈條管理，各職能部門不缺位不越位不錯位。三是要推進工作創(chuàng)新。目前公共服務領域已推首問負責制，市域社會治理要更好地發(fā)揮市級政府的責任，就必須賦權于縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效地發(fā)揮共治、自治、法治、德治、智治“五治融合”作用，不斷推進組織方式、治理模式的創(chuàng)新，提升治理水平。

（三）堅持全周期管理，全面推進風險常態(tài)化監(jiān)測

群眾利益無小事，市域社會治理和人民群眾的利益息息相關，一件小事可能成為引發(fā)重大危機的導火索，所以我們要警惕“茶杯里的風暴”。一是要完善風險研判機制。民生無小事，要把每一件小事做到位，堅持關口前移，源頭預防，前瞻治理，前端控制、前期處置，及時、全面、準確地研判風險，對于可能會出現(xiàn)或引發(fā)的矛盾重點追蹤，積極應對，主動適應，加強各部門間協(xié)同管控，杜絕潛在的、可能的風險。二是要整個流程全覆蓋，強化全局觀。市域社會治理必須做到全數據流轉、全流程覆蓋、全業(yè)務協(xié)同、全過程監(jiān)管、全方位預警等，著力補齊涉及民生的各流程短板，把風險消滅在萌芽之中。例如：公共衛(wèi)生安全、食品藥品安全監(jiān)管等領域。三是要精準識別各類群體，堅持從“單一管”到“多元治”轉變。要注意不同人群的差異化訴求，識別出核心人群、中堅人群、依托人群、吸引人群等，最大限度地提升市域社會治理的供給與民眾真實需求的匹配度，使各個社會治理的主體都能夠深度有效地參與到風險常態(tài)化監(jiān)測中來。

（四）打造市域社會治理信息綜合一體化平臺

在不斷推進市域社會治理現(xiàn)代化的進程中，要依托現(xiàn)代科技手段，最大限度地整合資源、集中力量，打造信息互聯(lián)、數據共享、集成共用的市域社會治理信息綜合一體化平臺。一是要實現(xiàn)市級政府各職能部門后臺信息共享，共享智慧樹，打破數據煙囪，不僅要把數據聚起來，更要讓數據新起來，活起來，以大數據的“無處不在”來引領市域社會治理的“智治”之路，有效地發(fā)揮數據資源要素的作用。二是要建立政府與企業(yè)間的信息聯(lián)動機制，尤其是與大數據企業(yè)，要把專業(yè)的事交給專業(yè)的人做。大數據企業(yè)在技術維護運行、數據挖掘等方面有著技術、資源優(yōu)勢，可迅速推出可視化、可觸化、可感化的高科技產品，政府可以通過購買服務，使大數據企業(yè)依托技術高度參與社會治理。三是要提高市級政府對數據的“分析再加工能力”，通過“再次加工”實現(xiàn)數據的“增值”。例如：全國物業(yè)管理行業(yè)，是市域社會治理中的一支龐大力量，其沉淀著城市、物業(yè)和居民的海量數據，要通過工作統(tǒng)籌和數據交換、共享，全面發(fā)揮物業(yè)進家入戶的服務優(yōu)勢，推進市域社會治理現(xiàn)代化，提升公眾的滿意度。

（五）提高公職人員素養(yǎng)，形塑人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體

一是要不斷提升公職人員能力，錘煉領導干部“收放自如，進退裕如”的治理能力，重點培育思想癥結疏導能力、多元綜合協(xié)調能力、應急事件處置能力等，做到不缺位、不越位、不錯位。二是要培育治理倫理的新自覺，踐行社會主義核心價值觀。市域社會治理是一個經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等關系的綜合變遷過程和不斷合理化、倫理化的過程〔1〕。培育公共精神，鼓勵人民發(fā)揚志愿精神。對普通群眾而言，就是要從自身做起，從身邊小事做起，通過提高人文素養(yǎng)，來幫助他人，扶助弱小。如社區(qū)的弱勢群體大多是老年群體、低保群體以及失業(yè)群體，要有效發(fā)揮社區(qū)少數志愿服務者及黨員干部的領頭羊作用，幫助弱勢群體，形成一種互幫互助的良好氛圍。三是要建立社會治理各主體之間的平等對話機制，拓寬交流渠道，通過增進各主體之間的溝通交流，精準聚焦各方訴求，找到利益均衡點，更好地提升市域社會治理現(xiàn)代化的成效。

（六）加強社區(qū)治理體系建設，打通服務居民的最后一公里

隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和人口流動的頻繁，時下社區(qū)已近乎一個“陌生人”社會。如何在“陌生人”社會建立溫情回歸，使社區(qū)的每位業(yè)主不僅能夠“身融”更能“心融”，是加強社區(qū)治理的重要工作。一是要打造街道社區(qū)、房管、物業(yè)、業(yè)主委員會等相互協(xié)商的一體化平臺，要解決“看得見的人管不著、能管著的人看不見”這一痛點。街道社區(qū)要完善直接聯(lián)系群眾制度，明確社區(qū)重要事權清單，發(fā)揮政策性宣傳、引導、執(zhí)行作用；房管局要發(fā)揮市民信息的支撐作用，并對物業(yè)企業(yè)發(fā)揮指導、規(guī)范和監(jiān)督作用；物業(yè)要發(fā)揮好居民管家角色，參與到小區(qū)的管理維護，發(fā)揮補位作用；業(yè)主委員會要組織居民或代表居民議事，有效參與社區(qū)治理。二是要科學劃分社區(qū)網格，重視并化解社區(qū)內部矛盾。公安部門要在全市域范圍內核準“一標三實”（標準地址、實有人口、實有房屋、實有單位），在此基礎上科學劃分社區(qū)網格，并按要求配備網格員，聚焦居民最急最盼最怨問題。如借鑒楓橋經驗、武漢經驗等，推行“天天敲門組”“萬名警察進社區(qū)”“千名律師進社區(qū)”等，及時發(fā)現(xiàn)矛盾隱患，迅速解決居民訴求。三是要引導居民群眾積極參與社區(qū)治理，增強社區(qū)的社會黏性和成員歸屬感〔4〕，要組織居民有序參與各種志愿活動，充分激發(fā)居民參與社區(qū)治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，把準微治理的“脈搏”，打通服務群眾的最后一米，夯實市域社會治理的根基。

〔注釋〕

①原本指某事看起來引起了很大的波動，其實只是像在茶杯里水的波動，帶來的影響無足輕重，甚至根本不會產生什么影響，不需要大驚小怪。在本文中指要防范一些人因存在麻痹大意的思想，將重視群眾利益錯誤地認為是小題大做的事情，而出現(xiàn)松勁懈怠的現(xiàn)象。

〔參考文獻〕

〔1〕陳忠，吳偉.市域社會的治理邏輯：發(fā)展趨勢與倫理選擇〔N〕.光明日報，2020-04-20（15）.

〔2〕陳成文，陳靜，陳建平.市域社會治理現(xiàn)代化：理論建構與實踐路徑〔J〕.江蘇社會科學，2020（01）：41-50+8.

〔3〕徐漢明.市域社會治理現(xiàn)代化：內在邏輯與推進路徑〔J〕.理論探索，2020（01）：13-22.

〔4〕張凱蘭.市域社會治理現(xiàn)代化的五個維度〔N〕.學習時報，2019-12-11（07）.

責任編輯梁昀