姜懷忠 羅政雯 路浩軒

〔摘要〕城市基層治理在推動國家治理現(xiàn)代化進程中扮演著重要角色，探索研究黨建引領(lǐng)城市基層治理是實現(xiàn)城市基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。當前，黨建引領(lǐng)城市基層治理面臨黨建工作機制尚未健全、黨建引領(lǐng)城市基層治理保障體系不完善、多元主體協(xié)同共治模式尚未成熟等困境。因此，應通過創(chuàng)新黨建工作機制、完善黨建引領(lǐng)城市基層治理保障體系、建立健全多元主體協(xié)同共治模式，以黨建引領(lǐng)激發(fā)城市基層治理活力，提升社會治理效能。

〔關(guān)鍵詞〕黨建；城市基層治理；路徑探索

〔中圖分類號〕D26〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）02-0064-05

城市基層治理作為社會治理的重要組成部分，事關(guān)國家治理效能的提高，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固。黨的十九屆四中全會提出，要“加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，“健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”〔1〕606。我們黨十分重視黨建引領(lǐng)城市基層治理，確保了黨的核心領(lǐng)導貫穿于城市基層治理的全過程，為有效提升城市基層治理水平提供了堅強組織保障。

一、黨建引領(lǐng)城市基層治理的重要意義

當前，城市基層治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，如城市基層治理體系尚未健全、治理理念滯后、多元主體參與治理落實不到位等問題，嚴重影響了城市基層治理效能的提升。因此，黨建引領(lǐng)城市基層治理對解決城市基層治理難題、實現(xiàn)城市基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）有利于破解城市基層治理困境

改革開放以來，隨著我國社會轉(zhuǎn)型進程加快，傳統(tǒng)的城市基層管理體制逐漸與時代相脫節(jié)，社會管理事務與利益糾紛逐漸下沉，基層社會日益成為社會矛盾碰撞的焦點所在，城市基層治理難度日益加大。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”的概念，指出了全面深化改革的總目標就是要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會進一步闡明了中國特色社會主義制度與國家治理現(xiàn)代化的緊密關(guān)系，強調(diào)把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。習近平總書記強調(diào)，要把基層治理同基層黨建結(jié)合起來，指明了城市基層治理的正確前進方向，即以“黨建引領(lǐng)”為軸心，破解城市基層治理困境，提升基層治理實效，為國家治理現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

（二）有利于提高基層黨組織的建設質(zhì)量

“統(tǒng)一戰(zhàn)線，武裝斗爭，黨的建設，是中國共產(chǎn)黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的三個法寶?！薄?〕新時代，黨的建設仍然是黨和國家各項事業(yè)順利發(fā)展的重要保證。作為城市基層治理的領(lǐng)導力量，基層黨組織的建設質(zhì)量直接影響著城市基層治理質(zhì)量，提升城市基層治理質(zhì)量又將進一步推進基層黨建的發(fā)展。當前，城市基層治理仍存在“一些基層黨組織軟弱渙散，少數(shù)黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄”〔2〕4等問題，導致基層黨建與城市基層治理耦合性不強，甚至出現(xiàn)相互“脫嵌”的現(xiàn)象，嚴重削弱了基層黨建工作的輻射帶動作用。隨著“市場化、城市化和現(xiàn)代化進程加速推進，城市基層治理日益復雜與艱難”〔3〕，對基層黨建工作要求更嚴、標準更高。因此，必須將基層黨建“與社會治理加以關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)耦合互動”〔4〕，不斷提升基層黨建引領(lǐng)城市基層治理的水平。

（三）有利于創(chuàng)新城市基層治理經(jīng)驗

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理，提出了一系列關(guān)于社會治理的重要論述，闡明了新時代中國特色社會主義背景下社會治理的本質(zhì)特征和深刻內(nèi)涵，推動了“從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變”〔5〕224的進程。習近平總書記高度重視“楓橋經(jīng)驗”，他多次強調(diào)要對“楓橋經(jīng)驗”進行推廣創(chuàng)新，并作出把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好的重要指示。“楓橋經(jīng)驗”揭示了基層治理的本質(zhì)，是“實現(xiàn)對各個時期基層治理問題的有效回應”〔6〕，其“核心內(nèi)涵和時代價值已遠遠超出了‘經(jīng)驗’二字”〔7〕，成為了習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。學習發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，要抓住其精神本質(zhì)，緊扣其時代內(nèi)涵，因地制宜地推動新時代城市基層治理實踐。黨建引領(lǐng)城市基層治理的本質(zhì)在于充分發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，這一點與“楓橋經(jīng)驗”具有高度耦合性。在此意義上來說，黨建引領(lǐng)城市基層治理必將促進“楓橋經(jīng)驗”的推廣創(chuàng)新，進而引領(lǐng)城市基層治理的高質(zhì)量發(fā)展。

二、黨建引領(lǐng)城市基層治理面臨的困境

近年來，全國各地聚焦于城市基層治理的新形勢、新要求，堅持將黨建引領(lǐng)作為推動城市基層治理高質(zhì)量發(fā)展的重要基石，積極探索黨建引領(lǐng)城市基層治理，取得了顯著的成效。但是，當前，城市基層治理面臨的困境，制約了黨建引領(lǐng)作用的有效發(fā)揮，影響了城市基層治理水平的提升，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）黨建工作機制尚未健全

黨是“完善和提高基層社會治理體系和治理能力的主體力量”〔8〕，新時代，在我國社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下，“充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導核心作用”〔9〕，是正確處理基層社會矛盾的必然選擇，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。近年來，城市基層治理的廣度與難度加大，黨建工作中存在的一些問題在一定程度上制約了黨在城市基層治理中領(lǐng)導作用的發(fā)揮。

1.缺少完備的考核評價機制。對黨員干部作考核評價“是鍛造和培育一支忠誠干凈擔當高素質(zhì)干部隊伍的內(nèi)在需求”〔10〕。當前，考核評價機制存在考核評價方式缺少科學性、考核評價結(jié)果運用不到位等問題。由于一些城市基層黨組織考核評價機制不完備，黨員干部實際工作情況難以得到科學反映，導致部分黨員干部工作積極性受挫，甚至造成了青年黨員干部流失、后備人才缺乏的尷尬境況。

2.黨組織生活制度落實不到位?！皣栏顸h的組織生活是夯實全面從嚴治黨組織根基的關(guān)鍵一招?！薄?1〕當前，部分基層黨支部組織生活建設仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為組織生活制度落實不到位，存在隨意化、庸俗化現(xiàn)象，部分黨員干部長期游離于組織之外，不參加黨的組織生活，黨性日漸喪失。此外，部分基層黨支部組織生活內(nèi)容單調(diào)，形式單一，缺乏生機活力，有的基層黨支部甚至存在長期沒有開展組織生活或組織生活逐漸流于形式的情況。

3.監(jiān)督機制不完善?？茖W完善的監(jiān)督機制是永葆黨的先進性和純潔性的關(guān)鍵所在。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著力推動黨內(nèi)監(jiān)督的創(chuàng)新性發(fā)展，我國“反腐敗斗爭逐步由治標轉(zhuǎn)變?yōu)橹伪?，腐敗惡化的勢頭得到有效遏制”〔12〕。但是，仍存在部分黨員干部作風不正、行為不端、損公肥私等問題。究其原因，主要是黨內(nèi)監(jiān)督機制不完善，部分黨員干部處于監(jiān)督真空的位置，他們借助手中的權(quán)力損害人民群眾的合法權(quán)益，嚴重危害到黨的執(zhí)政根基。

（二）黨建引領(lǐng)城市基層治理保障機制不完善

黨和政府一直以來高度重視城市基層治理問題，“多次強調(diào)堅持和完善城市基層自治制度”〔13〕，為城市基層治理提供了重要的政策指導和智力支持。當前，資金、人才保障機制不完善是制約城市基層治理水平有效提升的重要因素。

1.資金保障機制有待完善。在城市基層治理工作實踐中，健全完善資金的保障機制，能促進黨建工作順利開展，推動黨建引領(lǐng)城市基層治理各項工作有序推進。但是，當前黨建引領(lǐng)城市基層治理仍面臨資金匱乏的窘境，如上級資金保障不到位，城市基層治理事務繁雜，黨員干部面臨較大的工作壓力，上級財政撥款有限等。有限的經(jīng)費用于處理黨建各項工作事務之外，難以保障處理城市基層治理的冗雜工作，致使黨建引領(lǐng)作用在城市基層治理工作中發(fā)揮受限。此外，相關(guān)部門對資金使用雖然制定了嚴格的規(guī)章制度，但在落實過程中仍存在挪用侵吞治理資金的現(xiàn)象。因此，建立健全資金管理機制是確保資金在城市基層治理中得以高效利用的重要保障。

2.人才保障機制亟需優(yōu)化。為政之要，惟在得人。人才是構(gòu)建黨建引領(lǐng)城市基層治理、提升城市基層治理效能的關(guān)鍵因素。隨著我國社會轉(zhuǎn)型進程加快以及市場經(jīng)濟的深入推進，城市基層社會面臨著發(fā)展形勢嚴峻、矛盾風險交織、治理水平亟待提高等困境，破解困境在很大程度上依賴于健全的人才保障機制。當前，城市基層治理人才隊伍建設存在的問題表現(xiàn)在兩個方面：一是黨員干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理。面對我國城市基層社會繁雜的工作任務，基層黨員干部存在數(shù)量少、學歷低、年齡大、治理經(jīng)驗不足等問題，難以滿足當前城市基層治理實際對黨建工作的要求。隨著城市基層治理工作的不斷深入，他們面臨的工作壓力日益增大。二是人才流失嚴重。由于工作任務繁重、薪酬較低等原因，部分基層黨員干部工作積極性受到影響，造成部分青年干部流失嚴重。黨建引領(lǐng)城市基層治理保障制度的不完善導致部分黨組織黨員干部隊伍薄弱，黨在基層治理中的領(lǐng)導核心作用發(fā)揮受限，阻礙了城市基層治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

（三）多元主體協(xié)同共治模式尚未成熟

共建共治共享的社會治理格局，要求必須堅持黨建引領(lǐng)，動員社會各方力量共同參與，吸納社會治理資源，推動城市基層治理現(xiàn)代化進程。近年來，城市基層多元主體協(xié)同共治模式發(fā)展取得了一定成就，但仍存在諸多困境亟待破解。

1.社會組織參與動力不足。在城市基層治理中充分“激發(fā)社會組織活力”〔14〕，有助于實現(xiàn)政府治理和社會自治的良性互動。實踐中，一些社會組織受專業(yè)化程度較低、規(guī)章制度尚未完善、治理成本高等因素制約，參與城市基層治理的動力不足。而個別黨組織社會動員能力不足，無法充分調(diào)動社會組織參與積極性，使得社會組織在城市基層治理中的作用被削弱，難以發(fā)揮其真正作用。

2.公眾參與意識淡薄。作為社會治理工作的最終受益者以及社會矛盾糾紛的直接相關(guān)者，“公眾參與是社會治理體系的內(nèi)在要求和應然之義”〔15〕。黨建引領(lǐng)城市基層治理主要通過發(fā)揮黨建的政治優(yōu)勢，推動公眾參與社會治理，創(chuàng)新城市基層治理格局。但在實踐中仍存在公眾參與度較低、自覺參與社會治理主體意識淡薄等問題。此外，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，公眾還存在追逐私利、對社會公共事務關(guān)心不足、忽略社會整體利益等現(xiàn)象，加大了城市基層治理的壓力。

3.參與渠道不暢通。我國實行基層群眾自治制度，公眾參與城市基層治理與我國基本政治制度相符合。但在基層治理中，“仍然是街道辦事處和社區(qū)居民委員會等組織在‘自編自導’，以‘唱獨角戲’為主。很多社區(qū)建設及治理的各種工作和任務均很大程度上與社區(qū)居民相疏離”〔16〕176。公眾參與城市基層治理的渠道相對狹小，且可參與的廣度和深度也非常有限，導致其參與積極性與創(chuàng)造性受到嚴重削弱。

三、黨建引領(lǐng)城市基層治理的路徑探索

新時代，黨和政府必須立足國家發(fā)展大局，結(jié)合基層治理實際，構(gòu)建科學完善的黨建引領(lǐng)城市基層治理格局，破解城市基層治理的難題，構(gòu)建具有時代特色的城市基層治理新格局。

（一）創(chuàng)新黨建工作機制

當前，城市基層社會結(jié)構(gòu)和利益訴求日趨多元，治理難度不斷加大。面對新情況新問題，必須創(chuàng)新黨建工作機制，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，為強化城市基層治理工作、維護社會和諧穩(wěn)定提供強大支撐。

1.建立健全考核評價機制。一是優(yōu)化考評指標。嚴格貫徹落實全面從嚴治黨考評要求，樹立實干導向，堅持因地制宜、分類考核，增強考核科學性。圍繞基層工作實際對黨員干部考評指標進行調(diào)整優(yōu)化，著重加強思想建設、作風建設、紀律建設等方面考核，保證黨和國家各項方針政策得到及時有效的貫徹落實。二是強化考評結(jié)果運用。將基層治理的成效納入黨員干部實績考核內(nèi)容，并以此作為選拔任用的重要依據(jù)，從而激發(fā)廣大黨員干部參與城市基層治理的主動性。

2.貫徹落實黨的組織生活制度。嚴格落實“三會一課”制度，推動黨內(nèi)組織生活常態(tài)化。創(chuàng)新黨的組織生活內(nèi)容形式。黨的組織生活應結(jié)合當前社會實際，借助網(wǎng)絡等新載體豐富組織生活內(nèi)容，開展形式多樣的組織生活，將城市基層治理理念融入黨的組織生活之中，激發(fā)廣大黨員干部參與組織生活的積極性與創(chuàng)造性。

3.健全監(jiān)督機制。一是完善黨內(nèi)監(jiān)督體系。黨內(nèi)監(jiān)督不僅是領(lǐng)導機關(guān)和各級紀委的責任，更是全體黨員干部的責任。應充分發(fā)揮黨的各級組織以及黨員干部的監(jiān)督作用，強化紀委監(jiān)督，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，營造黨內(nèi)民主監(jiān)督環(huán)境。二是暢通監(jiān)督渠道。為進一步預防和減少黨員干部腐敗問題的發(fā)生，必須暢通監(jiān)督渠道，加強社會監(jiān)督，重視互聯(lián)網(wǎng)、電視臺、舉報電話等途徑反映的黨員干部違規(guī)違紀問題，使廣大黨員干部真正處于監(jiān)督之中，確保權(quán)力在陽光下運行。通過加強創(chuàng)新黨建工作機制，將全面從嚴治黨落實到黨建引領(lǐng)城市基層治理全過程，為構(gòu)建黨建引領(lǐng)城市基層治理提供堅強的組織保障。

（二）完善黨建引領(lǐng)城市基層治理保障機制

1.健全城市基層治理資金保障機制。一是繼續(xù)加大財政支持力度。健全上級財政預算機制，將黨建引領(lǐng)城市基層治理所需資金納入上級政府的預算體系之中，強化黨建經(jīng)費保障，提高黨員干部工作積極性，推進黨建引領(lǐng)城市基層治理工作。二是拓寬城市基層治理融資渠道。通過開展不同形式的社會公益捐贈活動，為基層治理籌措資金，鼓勵社會組織、團體、個人等為本地區(qū)的發(fā)展與治理貢獻力量，以期減輕黨建引領(lǐng)城市基層治理面臨的經(jīng)費不足難題。此外，企業(yè)作為國民經(jīng)濟的細胞，是社會發(fā)展的重要支撐?；鶎诱梢赃m當給予本地區(qū)企業(yè)優(yōu)惠性政策，引導企業(yè)參與本地區(qū)治理事務，推動公共服務基礎(chǔ)設施建設，減輕財政壓力，實現(xiàn)地區(qū)良性發(fā)展。

2.夯實城市基層治理的人才基礎(chǔ)。強化城市基層治理，人才是關(guān)鍵。一是提升現(xiàn)有基層黨員干部素質(zhì)。立足當下城市基層黨員干部的實際狀況，通過分批、定點開展講座、遠程夜校、培訓班以及專題輔導等形式提升其業(yè)務水平，進而推動城市基層治理的高質(zhì)量開展。二是引入激勵性工作機制。將基層黨員干部工作實際與工資績效考核掛鉤，在月末、季末、年末通過開展述職工作會，予以工作標兵、業(yè)務能力突出的干部物質(zhì)和精神獎勵，在基層形成崇尚實干的氛圍。三是拓展人才晉升渠道。一方面通過吸納地區(qū)能人、離退休黨員干部參與到本地區(qū)的治理之中，引導社會群眾積極建言獻策，并將其中的可行性建議上升為本區(qū)發(fā)展的一般性策略予以實施，增強其參與的主動性和積極性。另一方面，在青年群體中選拔優(yōu)秀成員發(fā)展為共產(chǎn)黨員，作為本地區(qū)的后備干部，為青年干部拓展晉升途徑，最大程度上保證干部隊伍的完整與充實。

（三）建立健全多元主體協(xié)同共治模式

黨的十九大報告提出完善包括黨委、政府以及公眾等在內(nèi)的多元主體參與的社會治理體制，意味著“社會不再只是被治理的對象，也是治理的參與者”〔17〕，為建立多元主體協(xié)同共治模式指明了正確方向。在黨建引領(lǐng)城市基層治理的實踐中，要堅持以黨建引領(lǐng)為中心，探索各主體力量之間的協(xié)調(diào)合作路徑，以期充分發(fā)揮各種主體的優(yōu)勢力量，破解治理主體單一化困境，從而不斷推動城市基層治理現(xiàn)代化進程。

1.提升社會組織參與城市基層治理能力。改革開放以來，社會組織的組織能力得到了較大程度的提高。但是，其在具體運作過程中，仍面臨不少風險，在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化背景下，社會組織仍有較大的提升空間。一方面，在黨建引領(lǐng)下推動城市基層治理重心向基層下移，向社會組織賦予一定的治理權(quán)限，對社會組織開展活動給予充分的法律法規(guī)保障。既保障其合法權(quán)益，提高社會組織參與城市基層治理的積極性，還要增強社會組織正規(guī)化與透明化程度，對其進行合法監(jiān)督。同時，黨和政府還應通過協(xié)調(diào)專業(yè)機構(gòu)對社會組織進行專業(yè)培訓，廣泛吸納專業(yè)人才，不斷提升社會組織影響力與專業(yè)化水平，完善黨建引領(lǐng)下的多元主體治理格局。另一方面，社會組織也應積極采取各種措施完善自身建設，克服自身發(fā)展的內(nèi)在弊端，增強其在黨建引領(lǐng)下參與城市基層治理的能力。

2.提升公眾參與意識。公眾積極參與城市基層治理，不僅能充分表達自身利益訴求，還可以提高公眾對于社會的認同感與歸屬感。因此，在城市基層治理中必須最大限度地激發(fā)公眾參與熱情。一是公眾自身應樹立參與意識。就公眾自身而言，應當充分意識到自身在城市基層治理中的重要地位，正確認識個人利益與社會利益的關(guān)系，主動參與到城市基層治理實踐之中，自覺維護公共利益。二是黨建引領(lǐng)提高公眾參與意識。在城市基層治理實踐中，通過發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，調(diào)動公眾參與意識，同時不斷提升公眾參與能力。

3.拓寬參與渠道。黨的十九屆五中全會指出，要“暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”〔18〕。合理順暢的參與渠道是推動社會各界群眾積極參與社會治理的必要條件。為此，必須堅持在黨建引領(lǐng)下拓展豐富社會組織和公眾參與城市基層治理的渠道。一方面，建立健全公眾利益表達機制，優(yōu)化民意傳達途徑，引導公眾在黨建引領(lǐng)下合法表達自身訴求。另一方面，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，使公眾切實參與到社會治理之中，不斷提升城市基層社會治理效能。多元主體協(xié)同共治模式為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供了一個嶄新的視角，符合當前城市基層治理的現(xiàn)實需要，為構(gòu)建黨建引領(lǐng)城市基層治理提供了強大的智力支持。

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責任編輯白慧玲