穆建華 徐繼東

摘?要：美國有機農(nóng)業(yè)起步較早、發(fā)展迅速，已經(jīng)成為全球有機農(nóng)產(chǎn)品第一大消費市場，分析美國有機農(nóng)業(yè)起源、發(fā)展、標識管理和財政支持對發(fā)展我國有機農(nóng)業(yè)、提高我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要借鑒意義。

關鍵詞：美國;有機農(nóng)業(yè);監(jiān)管經(jīng)驗;財政支持

有機農(nóng)業(yè)是以人類傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)形態(tài)為基礎發(fā)展起來的。1840年德國化學家李比希發(fā)明了人工合成肥料，同期農(nóng)藥也開始逐漸應用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這兩項技術的使用顯著提高了土地產(chǎn)出效率。但到了20世紀初，化肥和農(nóng)藥對生態(tài)系統(tǒng)的負面效應開始顯現(xiàn)出來，發(fā)達國家開始反思農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。美國是最早探索有機農(nóng)業(yè)的國家之一，20世紀40年代建立了第一個有機農(nóng)場。1972年，國際有機農(nóng)業(yè)聯(lián)盟（IFOAM）在歐洲成立，并迅速發(fā)展到100多個國家和地區(qū)的800多家成員單位，對全球有機農(nóng)業(yè)的普及起到了積極的推動作用。1990年美國國會通過了《有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)法案》（OFPA），規(guī)范了美國有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展，美國迅速成為了全球最大的有機食品市場。

1?美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程及市場規(guī)模

有機的標準因國家和地區(qū)而異，但它通常指沒有人工殺蟲劑、基因改造或使用化學肥料的作物及其產(chǎn)品，以及有足夠的室外活動時間、有機飼料喂養(yǎng)、不飼喂生長激素的動物產(chǎn)品。近年來，全球有機農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛，農(nóng)場面積以年均超過7%的速度增長，2018年達到7 150萬hm2;銷售額年均增速超過10%，2018年首次突破1 000億美元，其中僅美國就占全球總銷售額的42%（圖1）。

1.1?美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程

自20世紀初美國開始反思農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式并開展有機農(nóng)業(yè)實踐以來，美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展主要分為三個階段。

1.1.1?自由發(fā)展階段（1990年以前）?20世紀早期，美國一些農(nóng)場嘗試放棄化學肥料和農(nóng)藥的使用，恢復有機生產(chǎn)。1940年，美國第一個有機農(nóng)場羅代爾農(nóng)場成立，開始了有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐。1953年，美國第一個有機農(nóng)業(yè)組織——亞特蘭大天然食品協(xié)會（NFA）成立，旨在為德克薩斯州陷入困境的有機農(nóng)場提供幫助1。1962年，美國女作家瑞秋·卡爾森（Rachel Carlson）出版了《寂靜的春天（Silent Spring）》一書，揭露了化學農(nóng)業(yè)對環(huán)境和健康的不利影響，掀起了一場有機運動的輿論風潮。1973年，美國開始禁止使用DDT殺蟲劑，標志著美國有機運動正式拉開序幕。越來越多的民眾開始重視食品安全和身體健康，并將注意力轉向有機生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

1.1.2?制度建立階段（1990—2008年）?1990年美國國會通過的《有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)法案》（OFPA）標志著美國有機農(nóng)業(yè)進入了規(guī)范化發(fā)展階段。為配合該法案的出臺，同年美國農(nóng)業(yè)部（USDA）成立了國家有機農(nóng)業(yè)標準委員會（NOSB），為有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展制定國家標準。經(jīng)過10年的國會辯論，到2000年，美國國家有機農(nóng)業(yè)標準委員會（NOSB）出臺了完整的“有機”定義及標準，并于2002年10月21日通過立法的形式確定下來。同時，法律規(guī)定所有標識“USDA有機”標識的農(nóng)場必須經(jīng)過認證。2008年，美國國會的農(nóng)業(yè)法案（Farm Bill）《食品·保護和能源法》（Food，Environmental Protection and Energy Bill）中，加入了“有機農(nóng)業(yè)計劃”（NOP），并對認證成本、有機農(nóng)業(yè)研究和推廣、有機作物保險、有機農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、有機產(chǎn)品出口等多個方面出臺了支持措施并劃撥了資金支持，標志著美國有機農(nóng)業(yè)體系正式建立。

1.1.3?快速發(fā)展階段（2009年至今）?2009年以后，美國有機農(nóng)業(yè)進入快速擴張階段。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計局（NASS）有機農(nóng)業(yè)專項普查2數(shù)據(jù)顯示，2011—2017年，美國有機農(nóng)場數(shù)量以年均12.1%的速度增長，面積也呈擴大趨勢（表1），有機產(chǎn)品產(chǎn)值的年均增長率為12.8%，每6年翻一番。

1.2?美國有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展現(xiàn)狀及市場規(guī)模

美國有機貿(mào)易協(xié)會（OTA）從2005年開始對美國有機農(nóng)產(chǎn)品市場銷售情況進行跟蹤統(tǒng)計，數(shù)據(jù)顯示美國有機農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)步發(fā)展，到2019年，全美有機農(nóng)產(chǎn)品銷售額高達550.8億美元，近10年年均增長率為9.2%。其中，有機食品銷售額為500.6億美元，近10年年均增長率為9%;有機非食品銷售額為50.1億美元，近10年年均增長率為10.9%。另據(jù)國際有機農(nóng)業(yè)聯(lián)盟（IFOAM）報告，美國還與加拿大、日本、歐盟、韓國、瑞士等地區(qū)對某些種類的產(chǎn)品開展了有機互認，每年從這些地區(qū)進口大量有機食品，例如從日本進口有機蘑菇、植物產(chǎn)品和果汁飲料，從韓國進口有機含量在95%以上的加工食品等。

從有機食品占總食品銷售額的比重來看，有機食品銷售額從2010年的229.6億美元增長到500.6億美元，占美國食品銷售總額的比重從3.4%增長到2019年的5.8%，消費者對有機食品的認可度越來越高。其中，有機水果和蔬菜是消費者選擇有機的第一大品類，2019年銷售額為180億美元，占有機農(nóng)產(chǎn)品消費的36%，占全美水果和蔬菜市場的15%（表2、圖2）。

2?美國有機標識管理

1990年，國會通過了《有機食品生產(chǎn)法》（OFPA），用以規(guī)范有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售。OFPA出臺以后，國會授權美國農(nóng)業(yè)部（USDA）下屬的農(nóng)業(yè)營銷服務機構（AMS）根據(jù)國家有機計劃（NOP）對經(jīng)過認證的產(chǎn)品進行管理，農(nóng)業(yè)部部長也可授權各州在國家有機計劃（NOP）的基礎上實施更加嚴格的州域有機農(nóng)產(chǎn)品計劃。

2.1?美國“有機”界定

2000年，國家有機農(nóng)業(yè)標準委員會（NOSB）對美國“有機”標準進行了定義：有機食品必須是在種養(yǎng)環(huán)節(jié)不使用傳統(tǒng)農(nóng)藥、化學肥料、污泥肥料（污水處理廠處理污水后殘余的污泥轉化而成的肥料）、除草劑、殺蟲劑、轉基因技術、抗生素、生長激素和輻射的食品，并最大的可能范圍內(nèi)采用作物輪作、作物秸稈、畜禽糞肥、豆科作物、綠肥、農(nóng)場以外的有機廢棄物和生物防治病蟲害的方法來保持土壤生產(chǎn)力和可耕性，供給作物營養(yǎng)并防治病蟲害和雜草。有機動物產(chǎn)品除了必須采用有機飼料，還需要在飼養(yǎng)過程中有相應的戶外運動（考慮到全球海洋污染的不可控性，美國目前不對海產(chǎn)品進行有機認證）;有機植物產(chǎn)品要求種植土地上最近三年沒使用過違禁物質(zhì)。該項標準于2002年10月21日通過立法的形式確定下來。同時，法律規(guī)定所有標識“USDA有機”標識的農(nóng)場必須經(jīng)過認證。

2.2?有機標識分類及規(guī)范

在標識管理上，美國有一套嚴格的食品標識管理標準，一共分為三個等級。一是標記為“100 Percent Organic”（100%有機）的產(chǎn)品。要求所有的原材料和添加劑都是已經(jīng)經(jīng)過認證的有機產(chǎn)品;在產(chǎn)品包裝上還要注明認證機構的名稱。二是標記為“Organic”（有機）的產(chǎn)品。要求所有的農(nóng)產(chǎn)品原料都是經(jīng)過認證的有機產(chǎn)品;允許有5%（不包括鹽和水）的清單允許的非有機添加劑;產(chǎn)品包裝上必須注明認證機構的名稱。三是標記為“Made with Organic”（原料有機）的產(chǎn)品。要求至少70%的成分（不包括鹽和水）是經(jīng)過認證的有機產(chǎn)品;剩余的部分可以非有機生產(chǎn)，但生產(chǎn)過程不能采用不被允許的生產(chǎn)方法;同樣需要在包裝上注明認證機構的名稱。有機成分少于70%的產(chǎn)品不允許進行認證。未經(jīng)認證的產(chǎn)品不得在產(chǎn)品包裝上標注“有機”的字樣，但可以在成分標簽里列出經(jīng)過有機認證的某特定成分及其百分比。

2.3?有機標識監(jiān)管及處罰規(guī)則

美國在有機農(nóng)產(chǎn)品管理上更加強調(diào)“過程認證”而非“結果認證”，即對有機農(nóng)產(chǎn)品申請從農(nóng)田、耕作方式、加工、倉儲、運輸?shù)裙溔^程審查，而非僅僅檢驗產(chǎn)品是否含有違禁成分。對于私自標注“有機”的生產(chǎn)和經(jīng)營者，處罰方式也十分嚴苛。具體來看，美國有機標識監(jiān)管主要分為計劃審查、豁免認證、進口產(chǎn)品認證三個方面，并對擅用有機標簽的行為進行司法處罰。

2.3.1?計劃審查?代理機構對申請材料和現(xiàn)場進行檢查，驗證申請主體各項操作是否符合程序要求。其中，代理機構為美國農(nóng)業(yè)部部長授權的政府官員或第三方，且被要求遵守保存完整記錄等相關管理要求。代理機構受《美國法典》（U.S.C）和《聯(lián)邦法規(guī)》（C.F.R）約束，同時還被要求每年雇傭第三方審查員自我審計。根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)》第7章，部長有權暫停不遵守規(guī)定的代理人認證權。

2.3.2?豁免認證要求?根據(jù)美國《聯(lián)邦法規(guī)》要求，年銷售額在5 000美元以下的農(nóng)場無需認證，但必須遵守生產(chǎn)、加工和有機標識使用規(guī)則。另外，《法規(guī)》還規(guī)定，對有機成分少于70%的產(chǎn)品或預包裝產(chǎn)品，也可以得到認證豁免，但要求必須遵守標識規(guī)則，且對生產(chǎn)記錄進行完整保存。

2.3.3?進口產(chǎn)品認證?1990年的《有機食品生產(chǎn)法》（OFPA）允許進口產(chǎn)品使用“有機”標識，但必須經(jīng)過美國農(nóng)業(yè)部部長授權。目前，美國與加拿大、歐盟、日本、韓國、瑞士和中國臺灣有互認協(xié)定，還與印度、以色列和新西蘭簽訂了承認協(xié)議，允許將上述3國符合美國認證標準的產(chǎn)品出口到美國。

2.3.4?違法行為的處罰?如果生產(chǎn)者擅用“有機”標簽，將會面臨民事或刑事處罰。對于首次銷售或者標注“有機”的違法經(jīng)營者，可依據(jù)《美國法典》，處以964美元的民事處罰;如果再犯，則處以最少1 872美元的民事處罰。在處罰過程中，向執(zhí)法人員或者代理人作虛假證明，則可依據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)》，被罰監(jiān)禁、罰款或兩者并罰。2020年8月5日，美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)營銷服務局（AMS）發(fā)布了一項新的監(jiān)管制度，要求認證代理人每年審查其認證過的所有企業(yè)，并完成供應鏈審計，其中至少有5%的業(yè)務要實行突擊檢查。國會還考慮進一步增加農(nóng)業(yè)營銷服務局（AMS）對國家有機農(nóng)業(yè)計劃（NOP）的執(zhí)法權力。

3?美國有機農(nóng)業(yè)補貼

盡管有機食品生產(chǎn)在美國擴張較為迅速，但人們對有機食品還需有一個認識過程，且有機食品生產(chǎn)成本往往高于常規(guī)的生產(chǎn)成本，特別是“轉換過渡”時期還面臨許多市場風險，因此美國政府通過國家有機農(nóng)業(yè)計劃（NOP）、環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）和國家有機認證成本分擔計劃（OCCSP）加大了對有機食品生產(chǎn)者的扶持，并在農(nóng)業(yè)法案中增加對有機農(nóng)業(yè)研發(fā)推廣、種植和技術改良、保險、促銷等方面的長期支持。

3.1?國家有機農(nóng)業(yè)計劃（NOP）

在美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)營銷服務局（AMS）下設有專門機構負責實施，總部位于華盛頓，主要職能是促進有機農(nóng)業(yè)發(fā)展、相關政策分析、認證管理、執(zhí)法、審計和公共管理等，組織架構上包括四個部門：管理辦公室、標準司、認證和國際活動司、合規(guī)和執(zhí)行司。目前，國家有機農(nóng)業(yè)計劃（NOP）負責監(jiān)督大約80個認證代理機構和全球大約33 300個有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體。

從程序上看，生產(chǎn)主體要從國家有機農(nóng)業(yè)計劃（NOP）申請有機標識需要以下五個步驟：一是找一家獲得USDA認證的代理，提交過去3年的生產(chǎn)記錄及未來的生產(chǎn)方案，并繳納一定的費用;二是由認證代理對申請者進行材料審查;三是由檢查員對申請人的操作進行現(xiàn)場檢查，并出具檢查報告;四是由第三方機構對審查的資料和現(xiàn)場檢查員的報告進行再審查;五是由認證代理簽發(fā)有機證書。原則上，申請有機認證的申請人年銷售額不得低于5 000美元，低于5 000美元的生產(chǎn)者不進行認證，但必須遵守國家的有機標準，包括記錄生產(chǎn)日記并接受一定的審查，免于認證的生產(chǎn)者可以說自己的產(chǎn)品是“有機”產(chǎn)品，但不允許使用“USDA有機”的標識。

從費用上看，獲得認證的企業(yè)需要支付的費用包括申請費、年費、年度生產(chǎn)和銷售評估費、現(xiàn)場檢查費四項。認證的成本很大程度上取決于選擇的認證代理、生產(chǎn)主體的大小、類型和復雜程度，通常從幾百美元到幾千美元不等。據(jù)2010年統(tǒng)計，美國評估一個國內(nèi)有機農(nóng)場的平均成本為4 428美元，評估一個國外有機農(nóng)場為24 082美元。為了減輕申請者的成本負擔，美國農(nóng)業(yè)部還實行了有機認證費用分攤計劃（NOCCSP），最多可以向獲得認證的申請人返還75%的認證費用。

從有效期上看，通過NOP認證后，需要有3年的過渡期，在過渡期內(nèi)，生產(chǎn)者不允許在銷售的商品上打上“有機”的標簽，也不允許使用USDA或者認證代理的標簽。在過渡期內(nèi)，美國農(nóng)業(yè)部會通過環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）對處在過渡期的農(nóng)場提供相應的技術和財務援助等。

3.2?環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）

EQIP是由美國農(nóng)業(yè)部國家資源保護局（NRCS）管理并實施的項目，要求申請者用于水和空氣質(zhì)量、土壤狀況、野生動植物棲息地等環(huán)境改善。申請者自愿申請，一旦通過審核，國家資源保護局（NRCS）會采用分擔投資額的方式進行支持。在過渡期的有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者可以申請這個項目進行一些基礎設施的投資。2015年，參與環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）項目的農(nóng)場共有1 783個，土地面積259 436英畝，參與數(shù)量最多的三個州分別是加利福尼亞州326個、威斯康辛州141個、緬因州117個。

3.3?國家有機認證成本分擔計劃（OCCSP）

OCCSP為獲得美國農(nóng)業(yè)部認證的有機作物和牲畜生產(chǎn)者提供成本分擔援助。補助標準可達認證費用的75%。2015年，參與有機認證成本分擔計劃的農(nóng)場共有5 735個，參與數(shù)量最多的有加利福尼亞州1 052個、威斯康辛州529個、紐約州393個、明尼蘇達州326個、華盛頓州376個。參與有機作物保險的農(nóng)場有2 801個，58.1%參與保險的農(nóng)場對所有的面積進行了保險。美國在農(nóng)業(yè)法案中還對有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展列了專項資金用于有機農(nóng)產(chǎn)品的長期支持，包括研發(fā)推廣、種植和技術改良、保險、促銷等（表3、表4）。

4?啟示及建議

4.1?完善監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度

目前，我國《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《中華人民共和國食品安全法》中并未對有機農(nóng)業(yè)和有機食品單獨立法。關于有機方面的法規(guī)與規(guī)章只有《中華人民共和國認證認可條例》和《有機產(chǎn)品認證管理辦法》，不利于對有機農(nóng)業(yè)和有機食品從法律層面進行監(jiān)管。我們應借鑒美國有機食品監(jiān)管經(jīng)驗，建立健全相關法律法規(guī)。現(xiàn)階段，我國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展和有機食品認證監(jiān)管分屬不同部門，存在交叉和模糊地帶，不利于全鏈條監(jiān)管。此外，我國對有機食品的監(jiān)管主要針對認證機構，對有機食品生產(chǎn)和違規(guī)使用標識的處罰較輕，不具備強制性，不能有效遏制非法使用有機食品標識的行為。應進一步完善有機農(nóng)業(yè)和有機食品認證監(jiān)管有效銜接，加大執(zhí)法力度，嚴格懲罰措施，內(nèi)外兼顧、統(tǒng)籌管理，進一步推動有機農(nóng)業(yè)和有機食品產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

4.2?加大財政資金的引導，促進有機農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程

目前，我國的農(nóng)村有機食品生產(chǎn)者存在小散弱現(xiàn)象，農(nóng)戶素質(zhì)偏低，對有機農(nóng)業(yè)認識不到位，抵抗市場風險能力低。國家層面對有機農(nóng)業(yè)發(fā)展沒有專門規(guī)劃和補貼，政策引導作用不強。有些地方雖然有相關支持政策，但補貼力度、廣度和精準度還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，補貼形式較為單一。我們要借鑒美國的經(jīng)驗，積極宣傳有機農(nóng)業(yè)，加大對有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全鏈條的補貼力度，并可以通過建立有機農(nóng)業(yè)合作社和有機食品行業(yè)協(xié)會等經(jīng)濟合作組織的方式，提高有機食品行業(yè)的話語權和競爭力，促進我國有機農(nóng)業(yè)形成體系化、網(wǎng)絡化、規(guī)?；透叨燃s化，提高我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

4.3?搭建信息平臺，推動有機農(nóng)業(yè)發(fā)展

在政府的支持和推動下，依托全國性的行業(yè)組織，充分利用現(xiàn)代信息技術，建立全國范圍的有機農(nóng)業(yè)信息交流平臺，加強對有機農(nóng)業(yè)知識的宣傳普及，開展有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的推廣和應用，實現(xiàn)有機食品認證的網(wǎng)絡化管理，促進有機食品的網(wǎng)上銷售，推動有機農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上新的臺階，并在實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)信息化和現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮示范和引領作用。

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