郭科彤

摘 ?要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對過程中需要限制權利，如何衡量、判斷限制措施的合法性、正當性是一個難題?！板a拉庫扎原則”被認為是解釋聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》權利限制條款的重要標準，但是在新冠肺炎疫情應對過程中關于權利限制相關的討論卻凸顯了它的局限性，即其法律效力缺失和應對存在未知因素的嚴重公共衛(wèi)生危機方面的不足。本文認為，應該避免對該原則的誤用，相關解釋應該獲得新的發(fā)展。

關鍵詞：權利限制;錫拉庫扎原則;公共衛(wèi)生事件

中圖分類號：D99 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2021）09-0052-03

2019年底，新型冠狀病毒肺炎疫情（COVID-19）大規(guī)模暴發(fā)，隨著疫情的蔓延，不同國家都采取了包括限制人身自由的舉措予以應對。由于采取果斷和全面的措施，中國較早地控制了疫情。一個耐人尋味的事實是，醫(yī)療條件包括疾病防控機制更為發(fā)達的西方國家如美國、英國、意大利等國，在疫情防控方面屢屢失利，疫情帶來的生命健康損失和對社會經濟、社會生活的破壞也相當嚴重;中國等發(fā)展中國家采取了更為謹慎、果斷和有力的舉措，取得了比預期更好的防控效果。除其他因素以外，嚴格防控、限制出行自由等措施在發(fā)展中國家執(zhí)行得更為嚴格，是疫情得到有效控制的一個重要原因。

如何評價和判斷一個國家或者地方在疫情防控中采取的權利限制措施是否正確？憲法、行政法、人權法、國際法專家有許多討論。有學者提出將國際人權法學上的“錫拉庫扎原則”（Siracusa Principles）作為衡量標準。該原則在國際人權法經典文獻中作為討論權利限制問題的重要根據被提及 [1]。本文將探討新冠病毒肺炎疫情應對過程中的權利限制問題，探析“錫拉庫扎原則”能否適用、有何啟示。

一、“錫拉庫扎原則”內涵

傳統(tǒng)上，人的權利并非絕對，應該在合法與合理的基礎上對權利進行必要的限制，這一直是法理學研究的基本命題。在現(xiàn)代社會，法律分支越來越細化，具體領域對權利保障的要求越來越高，權利限制的邊界，權利限制的限度、監(jiān)督和控制是討論的重點。越是重視法治的國家和社會，越是強調要“把權力關進籠子里”，或者強調對權利限制的限制。

聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》是“國際人權憲章”的重要組成部分，是國際人權法領域最重要的法律淵源之一。中國在1998年10月簽署了該公約，也在創(chuàng)造條件履行該公約。在正式成為締約國之前，對中國來說，它還不具有法律約束力，但具有重要的參考意義。該公約在第四條中規(guī)定，社會緊急狀態(tài)下可以允許對在公約下應承擔義務的克減，同時明確規(guī)定了無論何種情況下，生命權、禁止酷刑、禁止退役等均不可克減的基本權利。該條款是關于緊急狀態(tài)下國家采取措施限制人權的重要根據，同時也是限制國家自由裁量的重要規(guī)定。

由于公約廣泛的影響力，各國一直存在圍繞公約對權利限制的討論。公約的抽象條款需要解釋和適用上的指引，但是國際法上條約的制定和正式解釋是比國內立法過程更復雜和艱難的事情。舉行百余個國家參加的締約國大會還要形成共識是困難的;任何條約的修訂或者解釋如果一部分國家同意，一部分國家不同意，則會造成立場分裂和締約地位，對公約理解上的不統(tǒng)一。如此一來，非正式的條約解釋的空間就出現(xiàn)了。

《公民權利和政治權利國際公約》是1966年由聯(lián)合國大會通過的。在20世紀60年代和70年代，許多國家存在以公共衛(wèi)生和安全為借口來限制或侵犯公民權利的情況。因此，1984年4月30日至5月4日，一些非政府組織發(fā)起了一次關于《公民權利和政治權利國際公約》限制條款和可克減條款的高級國際會議。會議的發(fā)起者是國際法學家委員會、國際刑法學會、國際法學家委員會美洲協(xié)會和厄本·摩根人權研究所和國際犯罪學高級研究所，參加會議的是來自世界各地的教授、專業(yè)人員和其他人權問題專家。會議通過了題為“關于《公民權利和政治權利國際公約》的各項限制條款和可克減條款的錫拉庫扎原則”的文件（簡稱為“錫拉庫扎原則”）。

文件中說，與會者一致同意，必須仔細審查該公約闡述的可允許的限制和克減的理由和條件，以便有效地實行法治。在審查這些限制和克減規(guī)定時，與會者力求查明：“它們的合法目的;關于執(zhí)行和適用的一般性解釋原則;限制或克減的理由的各項主要特征?！?/p>

概言之，“錫拉庫扎原則”確定了關于什么時候可以限制某些人權以保護其他人權（比如疫情中的生存權和健康權）。文件中明確提到：“公共衛(wèi)生可被援引為限制某些人權的理由，以便使國家能夠采取各項措施處理對人民或人民中某些個體成員的健康的嚴重威脅，這些措施必須以防止疾病或傷害，或為傷病者提供護理為具體目標?！?同時，它的核心內容是，不能以歧視性的方式限制權利，任何限制都必須依法律作出規(guī)定，必須符合民主社會中開展工作的要求，必須根據客觀考慮進行。

顯然，新冠病毒肺炎疫情大流行產生了社會公共衛(wèi)生危機，在世界衛(wèi)生組織作為聯(lián)合國在衛(wèi)生領域的權威專門機構已經宣布疫情大流行的背景下，許多國家和地方出現(xiàn)了公共衛(wèi)生的緊急狀態(tài)。如何定義這種緊急狀態(tài)，是否應該、如何采取要求個人居家、不得自由外出、聚會和旅行等限制人身自由的措施？在缺少權威的公約解釋時，顯然“錫拉庫扎原則”具有突出的相關性。

民主社會中對法治原則的尊重、基于客觀考慮進行的正確決策，怎樣才是對權利的正當限制？其實“錫拉庫扎原則”中也沒有具體的解釋，本身還是比較抽象的。與其說是有操作性指引，不如說是政治正確的宣示。

同樣是根據該原則的標準和精神，中國在科學戰(zhàn)“疫”和依法戰(zhàn)“疫”的方針指引下，采取了果斷的、基于流行病學調查結果和大范圍防控疫情需要的、對個人和集體的疫情防控限制措施，獲得了較為廣泛的社會支持和配合，取得了有效控制疫情的勝利。而西方各國，即使在疫情嚴重的社會背景下，關于流行病學調查與隱私權保護、居家隔離與人身自由等問題仍然爭論不休，政府的政策和舉措不斷搖擺，社會不支持、不配合，甚至在美國、英國、法國、德國和奧地利等國都發(fā)生了大規(guī)模的游行、示威、抗議活動。

二、“錫拉庫扎原則”的局限性

首先，“錫拉庫扎原則”在國際法上的性質是什么？各國是否需要尊重和遵守它，并將它作為權威的解釋《公民權利和政治權利國際公約》或者國內法的工具？

顯然，不論國內法還是國際法，有法律效力的必須是有立法權的機構通過的正式、有效的法律文本。而“錫拉庫扎原則”在這方面是存在明顯局限的。它之所以獲得重視，一方面是由于國際知名非政府組織和國際法專家們的工作受到關注，另一方面?zhèn)€別國家曾經在聯(lián)合國的舞臺上推薦并推廣這個文件。

1984年，錫拉庫扎高級國際會議結束的同年，8月24日，荷蘭駐聯(lián)合國日內瓦辦事處常設代表向聯(lián)合國秘書長發(fā)了一份公開的“普遍照會”，其中提到，“荷蘭政府認為，如果人權委員會、防止歧視及保護少數(shù)小組委員會和人權事務委員會的各位成員了解這些原則，如果愿意的話并仔細審查這些原則，這將是極其有益的”，因此荷蘭政府要求將該文件“在關于各項人權國際公約的議程項目下作為人權委員會第四十一屆會議的正式文件予以散發(fā)”。1984年9月，“錫拉庫扎原則”作為聯(lián)合國人權委員會第四十一屆會議臨時議程項目下以“荷蘭駐聯(lián)合國日內瓦辦事處常設代表致秘書長普遍照會”為題的聯(lián)合國經社理事會E/CN.4/1985/4號文件的附件形式分發(fā)了。換句話說，該原則在聯(lián)合國系統(tǒng)中，不過是出現(xiàn)在一份工作情況文件的附件中。它本身不是聯(lián)合國人權委員會或者該委員會所屬的經理事會制定和通過的文件，還是一個非政府組織和專家會議的文件。這一事實至關重要。西方學者在著述中不斷引用該原則，使其具有較大的學術影響。學術討論中也有人省略說明，將其作為聯(lián)合國出臺的解釋《公民權利和政治權利國際公約》的重要根據 [2]。

其實，“錫拉庫扎原則”不論形式上具有何種法律規(guī)范和法律解釋的形式，它的制定主體是非政府組織，與會者來自的國家和國際組織的代表性也是有限的。因此，它不具有任何法律效力，只是因為其專業(yè)性，可以視為專業(yè)意見或者學理解釋，其功能是可作為參考。

國際文書的法律效力問題是國際法研究和運用的基本問題。在這個問題上的錯誤定性會帶來嚴重的誤解。比如，在討論新冠肺炎疫情應對過程中的權利限制問題時，直接使用“錫拉庫扎原則”來解釋《公民權利和政治權利國際公約》的人權克減和限制條款，就是用一個不具法律效力的文件解釋一個對締約國有法律約束力的國際條約 [3]。

其次，作為解釋權利限制的參考性質的文件，“錫拉庫扎原則”是否足以解釋公共衛(wèi)生事件中的權利限制問題？

本文認為，“錫拉庫扎原則”是與流行性疾病防控過程中限制權利相關的學理解釋，但是只是提及一些正確的原則，卻沒有具體、有針對性的、全面的規(guī)定應對公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，相反，如果片面理解的話，它還有一定的誤導性。

依法限制自由、按民主社會運作的原則開展工作、遵守必要的原則、為合法且正當?shù)墓残l(wèi)生的目的進行對權利的限制，這都是容易理解和獲得支持的正確原則。但是，規(guī)則的適用必須符合實際，與事實相適應，而不是相反，不是讓實際適應法律規(guī)則和法律邏輯。中國國際法泰斗王鐵崖先生就特別強調，各國政府在適用國際法時往往是從體現(xiàn)國家實踐的國際法的證據中尋找國際法原則、規(guī)則和制度的 [4]。換句話說，是不能將既有的法理或者規(guī)則生硬地套用于國家實踐的。

世界各國及其人民面臨的COVID-19疫情帶來的最大的挑戰(zhàn)和實際是什么？其實就是新型冠狀病毒的未知性、感染后發(fā)病機理和準確應對方式方法的未知性、疫情傳播和發(fā)展規(guī)律的未知性。人們迅速確認的是，一種新型、具有高傳染性、高致病性和危險性的病毒出現(xiàn)了。這些未知因素，就給回答何謂“客觀考慮”，什么是有科學證據支持的必要性，定義和確定要達到什么樣的防控目標和目的帶來了困難。而回答不了這些問題，如何依法采取防控舉措，在何種程度上采取的限制權利的措施能合乎防控疫情的需要，又是否經得起“比例原則”的檢驗和批評？這些問題客觀存在，并給各國的決策者和法學家們帶來了困擾。正如中國社會科學院國際法研究所孫世彥研究員指出的，這種檢驗和批評在重大健康危機發(fā)生時，應該注意弄清楚和正確處理矛盾的主要方面和次要方面的問題 [5]。沒有充分認識到防控疫情在重大健康危機應對中是矛盾的主要方面，誤將疫情應對與人權保障對立起來。

其實，檢審一下“錫拉庫扎原則”的全文，就會發(fā)現(xiàn)，它本身是有局限性的。它更適用于常規(guī)的公共衛(wèi)生事件。假如，某地發(fā)生了嚴重的血吸蟲病，政府可以根據專家意見和科學建議，按照既有的診療方案對待病患和運用已知的有效方法開展防控，可以很好地按照“錫拉庫扎原則”一類文件所提供的法律工具和思路采取權限限制措施?？墒撬狈γ黠@存在重大未知因素的嚴重危機的考慮和安排。

三、新冠病毒肺炎疫情應對過程中關于“錫拉庫扎原則”的啟示

法治社會的今天，對于權利的限制是一個備受關注的課題。新冠病毒肺炎疫情是罕見的人類公共衛(wèi)生威脅和挑戰(zhàn)，其應對過程中關于權利和權利限制的討論具有重要意義。

既有的法律文化資源可以提供重要的借鑒和參考?！板a拉庫扎原則”是學術界關注的一份國際文件，其法律啟發(fā)意義和價值是存在的，同時，必須看到，其局限性客觀存在。首先，它本身是沒有法律效力的解釋性資料，并非正式的聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》的解釋，權威性有限。其次，它不能很好地規(guī)范和指引未知重大公共衛(wèi)生事件的應對，未能顧及特殊緊急情況下形式要件與實質追求之間的矛盾，是一種缺憾，也可能帶來負面影響。

總之，有了新冠病毒肺炎疫情的經驗和教訓，國際組織和學術界可以更新發(fā)展“錫拉庫扎原則”，特別是在聯(lián)合國層面，在聯(lián)合國人權理事會（2006年成立，取代了原人權委員會）或者聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》條約機構人權事務委員會的工作框架下，進行更有針對性的總結和發(fā)展，提出更符合實際，符合國際社會戰(zhàn)勝疫情需要的權利限制指引。

參考文獻：

[1] 曼弗雷德·諾瓦克. 公民權利和政治權利國際公約評注[M]. 孫世彥，畢小青，譯. 北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008：91.

[2] 中國人民大學法學院. 中國人民大學人權研究中心成功舉辦“比例原則在疫情防控中的人權保障作用”國際研討會（綜述）[OB/OL]. （2020-06-23）[2021-03-01]. http：//www.law.ruc.edu .cn/article/？id=56299.

[3] 韓永紅，梁佩豪. “突發(fā)公共衛(wèi)生事件中過度限制性措施的國際法規(guī)制”[J]. 國際經貿探索，2020（07）：91-92.

[4] 王鐵崖. 國際法引論[M]. 北京：北京大學出版社，1998：2-3.

[5] 孫世彥. 疫情防控措施對人權的限制——基于國際人權標準的認識[J]. 國際法研究，2020（04）：35.

（薦稿人：程延軍，內蒙古大學法學院副教授）

（責任編輯：鄒宇銘）