張文思

摘要：在我國(guó)“大監(jiān)護(hù)”背景下，監(jiān)護(hù)常常被當(dāng)做親權(quán)而濫用，被監(jiān)護(hù)人的利益處于極易被侵害或不穩(wěn)定的被動(dòng)狀態(tài)，需要具備最大能力而又不具備私利的國(guó)家走進(jìn)家庭以公權(quán)力來(lái)保障被監(jiān)護(hù)人的利益?！皣?guó)家是一切的保護(hù)者”，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在監(jiān)護(hù)制度中的監(jiān)護(hù)、監(jiān)督責(zé)任，對(duì)完善我國(guó)監(jiān)護(hù)制度、保障被監(jiān)護(hù)人權(quán)益、穩(wěn)定社會(huì)秩序具有重大意義。

關(guān)鍵詞：監(jiān)護(hù);國(guó)家責(zé)任;監(jiān)護(hù)公法化

監(jiān)護(hù)的人性化關(guān)懷和公職化趨勢(shì)早在數(shù)千年前的古羅馬就有所演變。羅馬法的監(jiān)護(hù)實(shí)現(xiàn)了由“為監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)”向“為被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)”以及由“家族監(jiān)護(hù)”向“國(guó)家監(jiān)護(hù)”的轉(zhuǎn)變。第一，羅馬法規(guī)定國(guó)家具有選任監(jiān)護(hù)人和確認(rèn)保佐人的權(quán)力。第二，國(guó)家通過(guò)侵吞財(cái)產(chǎn)之訴、控告嫌疑人之訴以及監(jiān)護(hù)之訴司法救濟(jì)被監(jiān)護(hù)人受損利益。第三，建立有防止監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人利益的多主體監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，除了監(jiān)護(hù)人自身的允諾還包括公職人員的監(jiān)督。

1.我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的不足

對(duì)照古羅馬的監(jiān)護(hù)制度，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)監(jiān)護(hù)制度還存在一些問(wèn)題。

1.1監(jiān)護(hù)的適用對(duì)象范圍受行為能力標(biāo)準(zhǔn)而壓縮

監(jiān)護(hù)的適用對(duì)象僅以民事行為能力作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，壓縮了實(shí)際需要受到保護(hù)的對(duì)象范圍。盲聾啞人或其他肢體殘缺的殘障人士以及雖不至“不能完全辨認(rèn)自己的行為”但隨著年齡的增長(zhǎng)確實(shí)行為能力下降的健康老年人由于無(wú)法被認(rèn)定為無(wú)民事行為能力人或限制行為能力人而受到監(jiān)護(hù)人的保護(hù)。我國(guó)自1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，到現(xiàn)在，老齡化程度已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，再加上醫(yī)療水平的提高、生活條件的改善以及先前計(jì)劃生育政策的引導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)情況中往往由夫妻兩人共同贍養(yǎng)雙方老人，經(jīng)濟(jì)生活壓力過(guò)大，僅憑家庭內(nèi)的親屬贍養(yǎng)難以保證老年人的生活質(zhì)量。我國(guó)建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌和全國(guó)覆蓋，尤其是農(nóng)村老人享有的社會(huì)保障資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。農(nóng)村成年子女外出打工，老人、兒童留守在農(nóng)村，隔代監(jiān)護(hù)屢見(jiàn)不鮮，不僅兒童的監(jiān)護(hù)問(wèn)題應(yīng)該被重視，這類弱勢(shì)老人生活能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也應(yīng)該得到正視。

1.2有關(guān)國(guó)家責(zé)任的法律規(guī)定不明確

我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)體現(xiàn)了國(guó)家介入監(jiān)護(hù)的理念，但其中有關(guān)國(guó)家責(zé)任的規(guī)定不明確。民政部門(mén)作為我國(guó)行政部門(mén)，具有選任監(jiān)護(hù)人的同意權(quán)和申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格權(quán)。但這些權(quán)利實(shí)施起來(lái)的問(wèn)題在于，民政部門(mén)指定監(jiān)護(hù)人的“合適”標(biāo)準(zhǔn)是什么？民政部門(mén)如何能發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人資格撤銷的情形？民政部門(mén)以何為標(biāo)準(zhǔn)判斷被監(jiān)護(hù)人的合法利益“嚴(yán)重受損”？“嚴(yán)重受損”是否包括單單造成被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)利益受損的情況？民政部門(mén)如何及時(shí)向法院提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴以避免損失的擴(kuò)大呢？民政部門(mén)向法院申請(qǐng)撤銷是他的權(quán)利還是義務(wù)？ 如果是權(quán)利，那當(dāng)其放棄權(quán)利未提出申請(qǐng)時(shí)，被監(jiān)護(hù)人的利益如何保護(hù)，如果是義務(wù)，那當(dāng)義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種后果？監(jiān)護(hù)人被撤銷資格后如何重新確定監(jiān)護(hù)人？被監(jiān)護(hù)人的衣食住行等問(wèn)題如何與社會(huì)保障體系掛鉤？另外，村委會(huì)、居委會(huì)并非國(guó)家機(jī)構(gòu)，僅僅是群眾性自治組織，強(qiáng)制性不足，是否具有作為監(jiān)護(hù)人的精力以及能否產(chǎn)生公法上的效果還有待商榷。

1.3缺少對(duì)監(jiān)護(hù)人的國(guó)家監(jiān)督體系

法律規(guī)定了國(guó)家對(duì)被監(jiān)護(hù)人的司法救濟(jì)即民政部門(mén)的申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格權(quán)，但這條法規(guī)在實(shí)際中被稱作“僵尸條款”，直到2015年才被首次適用——銅川法院受理首例民政部門(mén)申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的案件。監(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)，濫施強(qiáng)力的報(bào)道時(shí)有發(fā)生，而監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)一旦受損，總是難以補(bǔ)救，事后的救濟(jì)是遲緩的、低效的。更何況，較傳統(tǒng)社會(huì)，血緣紐帶作用已有松動(dòng)，“大監(jiān)護(hù)”并未形成對(duì)親權(quán)的有效制衡。1因此，必須建立一個(gè)具有強(qiáng)制力的、甚至足以打破天然親屬監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系，這個(gè)責(zé)任必須由國(guó)家承擔(dān)。

2.國(guó)家責(zé)任的補(bǔ)充

針對(duì)以上不足，國(guó)家作為監(jiān)護(hù)的參與者、干預(yù)者、監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)履行好監(jiān)護(hù)、監(jiān)督職責(zé)。我國(guó)監(jiān)護(hù)制度可以以國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任和國(guó)家監(jiān)督責(zé)任為基本點(diǎn)進(jìn)行國(guó)家責(zé)任的補(bǔ)充。

2.1監(jiān)護(hù)責(zé)任

國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，包括兩種方式——直接監(jiān)護(hù)和間接監(jiān)護(hù)。

2.1.1直接監(jiān)護(hù)

由民政部門(mén)代表國(guó)家進(jìn)行直接監(jiān)護(hù)。民政部門(mén)是政府主管社會(huì)行政事務(wù)的職能部門(mén)，主要負(fù)責(zé)社會(huì)福利保障事業(yè)，有國(guó)家政策和財(cái)政進(jìn)行保障，社會(huì)上的兒童福利院、收養(yǎng)院以及一些慈善基金會(huì)統(tǒng)一歸民政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和管理，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的工作也受其指導(dǎo)，相較于其他國(guó)家機(jī)構(gòu)，其在強(qiáng)制力的基礎(chǔ)上更具有親和力?；谏鲜隹紤]，當(dāng)需要國(guó)家作為監(jiān)護(hù)人時(shí)，可以由民政部門(mén)作為代表?yè)?dān)任監(jiān)護(hù)人，在部門(mén)內(nèi)部將監(jiān)護(hù)責(zé)任劃分到具體工作小組或個(gè)人，切實(shí)履行國(guó)家的監(jiān)護(hù)職責(zé)。同時(shí)，可以將居委會(huì)及村委會(huì)設(shè)為民政部門(mén)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的輔助機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)有公安系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”之稱的社區(qū)民警進(jìn)駐社區(qū)，定期開(kāi)展調(diào)查走訪活動(dòng)，掌握該轄區(qū)內(nèi)監(jiān)護(hù)執(zhí)行情況的第一手資料，在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題報(bào)告給民政部門(mén)作進(jìn)一步處理。2

借鑒德國(guó)照管制度，擴(kuò)大監(jiān)護(hù)的范圍，對(duì)盲聾啞人或其他肢體殘缺的殘障人士以及雖不至“不能完全辨認(rèn)自己的行為”但隨著年齡的增長(zhǎng)確實(shí)行為能力下降的健康老年人進(jìn)行保護(hù)。德國(guó)的照管制度脫離了行為能力的限制，適用對(duì)象主要包括精神疾病、智力殘疾、心因損害、身體殘疾這四類人，法院依職權(quán)任命精神障礙者的照管人，其他情形下法院依申請(qǐng)任命監(jiān)護(hù)人，且，申請(qǐng)可以由無(wú)行為能力人提出。筆者認(rèn)為該制度擴(kuò)大了實(shí)際監(jiān)護(hù)的適用范圍，尊重了失能者的自主決定權(quán)，我國(guó)可以借鑒該制度，將監(jiān)護(hù)的對(duì)象范圍擴(kuò)大至身體殘疾者和老年失能者，他們可以憑借自己意思決定是否申請(qǐng)國(guó)家的監(jiān)護(hù)。

2.1.2間接監(jiān)護(hù)

國(guó)家建立對(duì)非親屬監(jiān)護(hù)人的有償監(jiān)護(hù)機(jī)制，通過(guò)有關(guān)組織和個(gè)人實(shí)現(xiàn)間接監(jiān)護(hù)。我國(guó)《民法典》對(duì)監(jiān)護(hù)人的義務(wù)作出規(guī)定，但沒(méi)有規(guī)定其享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，親屬監(jiān)護(hù)往往無(wú)償，而非親屬監(jiān)護(hù)人如果無(wú)償如何能積極的維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益呢？因此，筆者建議應(yīng)規(guī)定非親屬監(jiān)護(hù)人享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，可以向其他監(jiān)護(hù)人包括國(guó)家請(qǐng)求支付。國(guó)家作為監(jiān)護(hù)人的情形下，為了給被監(jiān)護(hù)人提供更適合的監(jiān)護(hù)環(huán)境，民政部門(mén)可以以法律授權(quán)的家庭寄養(yǎng)、自愿助養(yǎng)等方式將未成年人被監(jiān)護(hù)人安置，以社區(qū)康復(fù)模式等方式將需要被監(jiān)護(hù)的成年人安置給一定組織或個(gè)人。上文提到的首例民政部門(mén)申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的案件中，法院判決當(dāng)?shù)孛裾秩〉帽O(jiān)護(hù)權(quán)，但民政局以家庭寄養(yǎng)的方式將被監(jiān)護(hù)人有償委托給了與其親近的她人，這正是出于維持被監(jiān)護(hù)人生活穩(wěn)定、撫慰情感的需要。監(jiān)護(hù)的有償性能夠提高監(jiān)護(hù)人的積極性，提醒監(jiān)護(hù)人必須在權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力履行義務(wù)，促進(jìn)養(yǎng)老院等監(jiān)護(hù)單位的專業(yè)化發(fā)展。

2.2監(jiān)督責(zé)任

國(guó)家承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，包括兩種方式——事前（事中）監(jiān)督和事后救濟(jì)。

2.2.1事前（事中）監(jiān)督

明確監(jiān)護(hù)人的義務(wù)，監(jiān)督監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的執(zhí)行。借鑒羅馬法，國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法明確監(jiān)護(hù)人的各項(xiàng)義務(wù)。履行監(jiān)護(hù)職責(zé)之前，監(jiān)護(hù)人必須對(duì)受監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清點(diǎn)，認(rèn)真記錄、管理和匯報(bào)有關(guān)的財(cái)務(wù)活動(dòng)及其賬目;履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，監(jiān)護(hù)人若有涉及對(duì)被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)變動(dòng)或其他大額交易，必須將相關(guān)合同提交至民政部門(mén)進(jìn)行審批及備案，監(jiān)護(hù)人每年必須向民政部門(mén)提交被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)情況變動(dòng)說(shuō)明，民政部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)狀況異常，有權(quán)以被監(jiān)護(hù)人名義追回財(cái)產(chǎn)，村委會(huì)、居委會(huì)以及社區(qū)民警必須不定時(shí)走訪調(diào)查被監(jiān)護(hù)人身心情況，若有異常則及時(shí)報(bào)告給民政部門(mén)，由民政部門(mén)作出是否申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格的訴訟。

2.2.2事后救濟(jì)

司法是監(jiān)督制約各項(xiàng)活動(dòng)的最后環(huán)節(jié)和最終保障，對(duì)監(jiān)護(hù)的監(jiān)督也不例外。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)護(hù)法律體系來(lái)看，法院是國(guó)家監(jiān)護(hù)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)的首選。一方面，法院作為司法機(jī)關(guān)，承擔(dān)了確認(rèn)、宣告監(jiān)護(hù)關(guān)系變動(dòng)的工作;對(duì)監(jiān)護(hù)人有爭(zhēng)議的，也由法院予以裁決;當(dāng)監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益時(shí)，也由法院予以處分或處罰，從中不難看出，我國(guó)在監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)的選擇原則上傾向于法院。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)完善保護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的各種訴訟類型，針對(duì)被監(jiān)護(hù)人利益受損的不同程度不同種類，斟酌適用不同處罰。例如，當(dāng)被監(jiān)護(hù)人遭受了較大的財(cái)產(chǎn)損失，但人身利益未受損的情況下，是否法院就直接被認(rèn)定為監(jiān)護(hù)人資格的可撤銷情形呢？筆者認(rèn)為，這種情況下，首先尊重被監(jiān)護(hù)人意愿，若被監(jiān)護(hù)人還愿意身處該監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)下，則不必通過(guò)撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴補(bǔ)救監(jiān)護(hù)人的損失，或可通過(guò)財(cái)產(chǎn)侵權(quán)之訴進(jìn)行解決。

3.結(jié)語(yǔ)

監(jiān)護(hù)制度確認(rèn)和保護(hù)的利益，不止是微觀的家庭、父母或親屬的私人利益，被監(jiān)護(hù)人的個(gè)體利益，更是關(guān)乎國(guó)家和民族生存與發(fā)展的宏觀利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。監(jiān)護(hù)公法化之勢(shì)已不可擋。

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注釋：

1.張力.《從羅馬法“家庭”概念的演變看親權(quán)與監(jiān)護(hù)的制度關(guān)系》，載《甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。

2.張露.《論我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的完善—以國(guó)家監(jiān)督為導(dǎo)向》，載《陜西社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。