王玲

摘要：我國(guó)的央地關(guān)系是一個(gè)非常值得深度研究的問(wèn)題，我國(guó)經(jīng)歷了30余年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革，是什么保證這樣一套治理機(jī)制穩(wěn)定長(zhǎng)久？央地關(guān)系具體的運(yùn)作體系又是怎樣的？基于這樣的問(wèn)題，很多專家學(xué)者都做了很多研究并且提出了自己的看法，包括“上下分治”、“行政發(fā)包制”、“控制權(quán)理論”等，學(xué)者們也對(duì)這幾個(gè)理論進(jìn)行了相應(yīng)的比較和評(píng)論，本文對(duì)這方面進(jìn)行一個(gè)梳理，以便為學(xué)者們進(jìn)行深入研究提供借鑒和思考。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系 治理機(jī)制 運(yùn)作體系

一、引言

央地關(guān)系涉及我國(guó)的政治治理結(jié)構(gòu)，古有分封制、中央集權(quán)制、郡縣制等，時(shí)至今日，我國(guó)經(jīng)歷了巨大的變化和改革卻依舊穩(wěn)定發(fā)展，是什么保證這樣一套治理機(jī)制穩(wěn)定長(zhǎng)久？央地關(guān)系具體的運(yùn)作體系又是怎樣的？曹正漢從執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的控制角度提出了“上下分治的治理體制”;周黎安從經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，把企業(yè)理論中關(guān)于發(fā)包制和雇傭制的區(qū)別，經(jīng)過(guò)一定的轉(zhuǎn)換，提出了“行政發(fā)包制”;周雪光從“矛盾—應(yīng)對(duì)”的角度提出“控制權(quán)理論”;馮仕征則圍繞“政治市場(chǎng)想象”來(lái)分析“行政發(fā)包制”的薄弱之處。所以本文就以上幾個(gè)理論研究和評(píng)價(jià)進(jìn)行逐一梳理。

二、上下分治

曹正漢認(rèn)為，中國(guó)的治理體制是“M型結(jié)構(gòu)”，即中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的組織模式，他運(yùn)用“分散燒鍋爐”的原理，提出“上下分治的治理體制”，中央政府為了降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政權(quán)，給予地方官員治民權(quán)和財(cái)政權(quán)，自己則保留治官權(quán)，只要地方官員不違背中央政府所定的大政方針，均可以因地制宜的行使其治民權(quán)，靈活處置所管轄的事務(wù)。給予地方財(cái)政權(quán)，也有利于激勵(lì)地方行使其治民權(quán)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣做不僅可以分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，還可以避免直接面向與公民的利益矛盾，由地方政府協(xié)調(diào)，中央管理地方，起到自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度的作用，維護(hù)中央政權(quán)。曹正漢的“上下分治”相對(duì)于“行政發(fā)包制”和“控制權(quán)理論”來(lái)說(shuō)較為簡(jiǎn)單易懂，對(duì)中國(guó)權(quán)威治理體制保持長(zhǎng)久穩(wěn)定的原因，提供了一個(gè)新的思路。

三、行政發(fā)包制

周黎安的“行政發(fā)包制”則是有關(guān)國(guó)家治理的討論中心，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，在討論的雇傭制和發(fā)包制的基礎(chǔ)之上，借鑒霍爾斯特姆和米爾格?。?994）提出的資產(chǎn)所有權(quán)，激勵(lì)契約和任務(wù)分配三個(gè)方面提出了行政與發(fā)包相結(jié)合的治理模式。這是政府內(nèi)部上下級(jí)之間的發(fā)包關(guān)系，他從行政權(quán)的分配，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制三個(gè)維度詳解行政發(fā)包制的內(nèi)在機(jī)理：發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，是行政組內(nèi)部的上下級(jí)權(quán)力分配關(guān)系，而承包人也有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，發(fā)包方和承包方也存在著微妙的力量變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則是主要通過(guò)分稅制，交夠發(fā)包方，剩下的都是承包方的。

同時(shí)，周黎安還提出“政治錦標(biāo)賽”的概念，即橫向地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，他認(rèn)為，中國(guó)行政發(fā)包制的特征是屬地層層發(fā)包，而在同一行政級(jí)別的官員之間，又存在競(jìng)爭(zhēng)的壓力，所以我國(guó)的行政體制是縱向發(fā)包和橫向競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)結(jié)合，并且討論了行政發(fā)包制和政治錦標(biāo)賽兩者不同的組合結(jié)果，在“高發(fā)包和高競(jìng)爭(zhēng)”或者“低發(fā)包和低競(jìng)爭(zhēng)”的條件下，我國(guó)治理比較有效率，但是在“高發(fā)包和低競(jìng)爭(zhēng)”的條件下，往往效率較差，進(jìn)一步區(qū)分了國(guó)家治理能力的強(qiáng)弱及其決定因素。

行政發(fā)包制也是一個(gè)具有滲透性和衍生性的理論概念和框架，它不僅描述和概括一系列特征，把一些看似不相關(guān)的現(xiàn)象連接起來(lái)，更關(guān)鍵的是，可以引導(dǎo)人們?nèi)绾螐囊粋€(gè)不同的視角重新觀察、研究和詮釋一系列與官員激勵(lì)和國(guó)家治理相關(guān)的、有趣且重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)象。但是他過(guò)多的偏向于國(guó)家的市場(chǎng)性，某些程度上忽略了政治性，“發(fā)包”講的多，“行政”講的少，而且對(duì)于行政權(quán)力，他沒(méi)有闡述劃分的依據(jù)，以及每類權(quán)力的含義，這使得行政發(fā)包制的概念存在模糊，以致用這個(gè)理論分析問(wèn)題的時(shí)候會(huì)站不住腳。

四、控制權(quán)理論

周雪光提出了一個(gè)令人疑惑的問(wèn)題，在壓力型體制下，基層政府面對(duì)上級(jí)政府和政策的壓力時(shí)，表現(xiàn)出來(lái)不同的反應(yīng)，有的敷衍弱化，有的上下級(jí)共謀，以及政策執(zhí)行過(guò)程中的檢查階段也令人困惑，為了探究這個(gè)問(wèn)題，他從經(jīng)濟(jì)學(xué)中不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論的視角，提出了政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的理論模型，他首先提出委托方—管理方—代理方的三級(jí)科層組織模型，以及將我國(guó)政府的三級(jí)層次，如中央政府—中間政府—基層政府放入這個(gè)模型中，中央政府（ 委托方） 擁有政策制定和組織設(shè)計(jì)的最終權(quán)威，包括激勵(lì)設(shè)置、績(jī)效評(píng)估等權(quán)力; 而基層政府（代理方）如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道、職能部門(mén)有責(zé)任執(zhí)行落實(shí)自上而下的指令和政策。在這一結(jié)構(gòu)中，中央政府授部分權(quán)威予中間政府（ 管理方） 如省政府、市政府或上級(jí)職能部門(mén)，使其承擔(dān)起監(jiān)管下屬基層政府執(zhí)行政策的職責(zé)。委托方將政策目標(biāo)發(fā)包給管理方，包括給予其激勵(lì)分配權(quán)，委托方與管理方之間的權(quán)威關(guān)系也發(fā)生了微妙的變化，由此可見(jiàn)，控制權(quán)的分配方式并不是一成不變的，所以委托方和管理方之間控制權(quán)的不同分配形式，決定了組織內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系和不同類型的治理模式。

組織內(nèi)部的控制權(quán)有不同的分配形式，周雪光根據(jù)不同的情形將目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)與委托方—管理方—代理方進(jìn)行不同的組合，總結(jié)出四種治理模式：高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包型、松散關(guān)聯(lián)型和聯(lián)邦制，在這樣的框架中，行政發(fā)包制只是控制權(quán)中多種分配結(jié)果的其中一種，還存在其他情況，比如委托方可能把某一特定的控制權(quán)給予管理方，出現(xiàn)一種類似聯(lián)邦制的治理形式，或者在另一種極端情況下，委托方可能掌握所有的控制權(quán)，出現(xiàn)一個(gè)高度關(guān)聯(lián)型的治理模式。

因而周雪光的控制權(quán)理論模型是一個(gè)經(jīng)得起推敲的模型，它提供了一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，把不同的組織情況囊括在中。他與周黎安的不同之處在于，周黎安的模型著眼于行政權(quán)、預(yù)算、內(nèi)部控制之間的匹配兼容，而他強(qiáng)調(diào)不同控制權(quán)之間的分配組合，周黎安的模型并沒(méi)有直接涉及委托方、管理方和代理方三者之間的權(quán)威關(guān)系，而這些關(guān)系成為理論的思路切入點(diǎn)。周黎安立足于國(guó)家的市場(chǎng)性，他更多的關(guān)注國(guó)家的政治性，是對(duì)周黎安的行政發(fā)包制進(jìn)行的一個(gè)重要的修正和發(fā)展。

五、政治市場(chǎng)想象

馮仕政主要是圍繞政治市場(chǎng)想象存在的缺陷，分析周黎安模型的薄弱點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家把國(guó)家想象為一個(gè)“政治市場(chǎng)”，國(guó)家不是普通的市場(chǎng)，而是一個(gè)政治性的市場(chǎng)，最鮮明的特點(diǎn)就是在這個(gè)市場(chǎng)里面，不同主體之間的交易構(gòu)成約束的，除了資源，信息技術(shù)等經(jīng)濟(jì)條件之外，還有政治權(quán)力，也就是說(shuō)，交易主體之間，除了存在這些方面的交換關(guān)系，還存在強(qiáng)制性的支配和服從關(guān)系，是獨(dú)立于這些條件之外的。周黎安的行政發(fā)包制立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，所以如要深入的分析行政發(fā)包制，離不開(kāi)對(duì)政治市場(chǎng)想象的解讀。經(jīng)濟(jì)學(xué)家將政治市場(chǎng)與我國(guó)相結(jié)合，提出了三個(gè)重要的特征：多主體性，市場(chǎng)性和政治性。周黎安的模型在多主體性以及國(guó)家的市場(chǎng)性上描述很多，而在國(guó)家的政治性方面，尤其是對(duì)行政權(quán)力含義的界定，以及對(duì)權(quán)力的分類比較草率。馮仕政認(rèn)為這是政治市場(chǎng)想象本身就存在一個(gè)重視國(guó)家的市場(chǎng)性而淺談?wù)涡缘娜秉c(diǎn)導(dǎo)致的周黎安在這方面的工作比較粗糙，以及周黎安對(duì)權(quán)力問(wèn)題討論的懸置導(dǎo)致的后果，并沒(méi)有論述而權(quán)力的分配問(wèn)題，是行政發(fā)包制的核心要點(diǎn)之一，也是我國(guó)國(guó)家治理研究的焦點(diǎn)爭(zhēng)論之一。因而馮仕政的觀點(diǎn)是對(duì)行政發(fā)包制的補(bǔ)充，促進(jìn)了行政發(fā)包制的完善。

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