李雪凱

摘要：當(dāng)前我國常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，城鎮(zhèn)發(fā)展整體上由普遍的規(guī)模增量外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向利用增量調(diào)整結(jié)構(gòu)和優(yōu)化存量提質(zhì)改造并存。大部分城市建設(shè)活動(dòng)從粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向注重品質(zhì)的內(nèi)涵式更新提升，同時(shí)改善高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遺留的生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、市政設(shè)施等問題。城市更新將作為推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、提升城市人居環(huán)境品質(zhì)的重要抓手，在優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、完善城市功能、修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)等方面發(fā)揮長效作用。

關(guān)鍵詞：城市更新;必要性;更新建議

引言

城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市作為“有機(jī)生命體”，從它產(chǎn)生的那一刻開始，就一直在更新，在不同的發(fā)展階段，表現(xiàn)形式有所不同。從“新陳代謝”到“有機(jī)更新”，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著各地實(shí)踐不斷深入，城市更新具有更為豐富的內(nèi)涵。

1城市更新的內(nèi)涵及方式

1.1城市更新的內(nèi)涵

城市更新是對(duì)城市中無法適應(yīng)和滿足現(xiàn)代城市發(fā)展的區(qū)域進(jìn)行必要的、有計(jì)劃的改造活動(dòng)，城市更新的源頭是因?yàn)榫幼≡诔鞘兄械娜藗冸S著時(shí)代變化而對(duì)自身的居住環(huán)境、建筑物、生活等條件產(chǎn)生了不滿和新的期望。其核心是以人為本，從人的需求和時(shí)代發(fā)展要求出發(fā)，對(duì)城市功能、城市環(huán)境、城市運(yùn)營能力、城市治理水平進(jìn)行多重的提升。細(xì)化到具體行動(dòng)有舊城改造、老舊小區(qū)改造、城中村改造、城市修復(fù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)等等，其更新改造的對(duì)象基本是因?yàn)闀r(shí)間問題、時(shí)代需求問題、發(fā)展需求問題而存在缺陷或現(xiàn)實(shí)價(jià)值極低的建筑或區(qū)域。城市更新的內(nèi)涵融入了城市發(fā)展的新理念，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)，實(shí)施城市更新的最終目的是建設(shè)宜居城市、綠色城市、人文城市、智慧城市、韌性城市，并提高城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力。

1.2城市更新的必要性

在當(dāng)前社會(huì)，人民群眾對(duì)于美好生活需求日益增長的環(huán)境下，城市社會(huì)作為國家發(fā)展的引領(lǐng)者，是經(jīng)濟(jì)、政治等活動(dòng)的中心，必須不斷自我更新成長以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的優(yōu)化提升。從歐美國家發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%之后，城市中用地緊張、人口密集、資源分配不均、環(huán)境惡化等內(nèi)部問題矛盾就會(huì)相繼涌現(xiàn)，于是就到了城市更新必須開展的階段，以改善城市生活與環(huán)境并全面解決各種城市問題。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要階段，城鎮(zhèn)化水平在2019年已經(jīng)達(dá)到了60.6%，一些發(fā)達(dá)地區(qū)早已超過了60%，已經(jīng)進(jìn)入城市更新全面開展的新階段，城市發(fā)展方式由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)為存量更新，城市問題的出現(xiàn)注定城市不能再依靠開發(fā)空地、擴(kuò)張建成區(qū)面積這樣的低質(zhì)量發(fā)展方式，而是必須通過現(xiàn)有用地內(nèi)部的優(yōu)化改造來實(shí)現(xiàn)更新?lián)Q代，提高城市運(yùn)行效率。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。這也表明了我國已經(jīng)進(jìn)入了全面深化發(fā)展的重要階段，在社會(huì)主義現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)等多元局面的建設(shè)推進(jìn)對(duì)城市社會(huì)的發(fā)展提出了新的要求。而城市更新將會(huì)是補(bǔ)齊城市短板、重構(gòu)區(qū)域活力、優(yōu)化生活環(huán)境、升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段，是社會(huì)主義現(xiàn)代化推進(jìn)的一大戰(zhàn)略。

2實(shí)施城市更新的建議

2.1注重中心城區(qū)的功能提升

當(dāng)城市從增量規(guī)劃步入減量規(guī)劃階段，圍繞中心城區(qū)的空間重組和功能提升成為國內(nèi)外城市更新中的重點(diǎn)。國際大都市為解決逆城市化帶來的中心城區(qū)功能衰退、環(huán)境惡化等問題，紛紛實(shí)施中心城區(qū)重振和再開發(fā)計(jì)劃。如倫敦在規(guī)劃中逐步放開建筑物高度限制，加大中心城區(qū)建設(shè)密度，以提升人口承載力。東京在中心城區(qū)布局中強(qiáng)調(diào)區(qū)域功能的多樣化，不再一味發(fā)展商業(yè)功能，而是促進(jìn)文化、交流、貿(mào)易及其他功能共同發(fā)展。國內(nèi)如廣州、深圳等城市逐漸從關(guān)注增量用地?cái)U(kuò)張向聚焦存量土地更新轉(zhuǎn)變，追求中心城區(qū)物質(zhì)環(huán)境改造和功能轉(zhuǎn)型的有機(jī)結(jié)合。

2.2健全城市更新的法律體系

城市更新作為平衡多元主體利益、激發(fā)城市活力的戰(zhàn)略安排，需要法律提

供堅(jiān)實(shí)保障。從國外實(shí)踐看，美國頒布的《住房法》對(duì)城市更新的機(jī)構(gòu)、流程和政策等進(jìn)行了明確規(guī)定。從國內(nèi)實(shí)踐看，香港地區(qū)通過《市區(qū)建設(shè)局條例》來指導(dǎo)和規(guī)范城市更新工作。臺(tái)灣地區(qū)建立以《都市更新條例》為主，《都市更新轉(zhuǎn)移實(shí)施辦法》《都市更新權(quán)利變換實(shí)施辦法》《都市更新條例實(shí)施細(xì)則》等為輔的整套城市更新法律體系。深圳、廣州、上海也相繼出臺(tái)了城市更新辦法及相關(guān)配套文件，而且在盤活存量工業(yè)用地、提高工業(yè)用地利用效率等方面還制定了更為詳細(xì)的實(shí)施意見。

2.3重視歷史文化文脈的延續(xù)和傳承

歷史文化遺跡不僅是城市發(fā)展和變遷的生動(dòng)反映，也是城市打造特色品牌、提升競爭力的重要戰(zhàn)略資源。國內(nèi)外城市更新中越來越重視歷史文化文脈的延續(xù)和傳承，并在法律、政策等方面進(jìn)行體現(xiàn)。法國最早對(duì)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行立法保護(hù)，要求在“歷史建筑”周圍500米半徑的范圍內(nèi)采取保護(hù)措施。英國創(chuàng)立“登錄建筑”保護(hù)制度，規(guī)定城市規(guī)劃的公共權(quán)優(yōu)先于建筑所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)。廣州對(duì)歷史文化街區(qū)和優(yōu)秀歷史文化建筑按照“修舊如舊、建新如故”的原則進(jìn)行保護(hù)性整治更新，同時(shí)探索采取出售文化保護(hù)建筑使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)的方法，引進(jìn)社會(huì)資金建立保護(hù)歷史文化建筑的新機(jī)制。

2.4支持城市微更新項(xiàng)目

城市開發(fā)建設(shè)過程中，既需要有開膛破肚的改造，像外科手術(shù)一樣，治愈一些頑疾，也需要小修小補(bǔ)的微更新，如同中醫(yī)的針灸療法，對(duì)城市進(jìn)行疏通改善。上海成立城市公共空間設(shè)計(jì)促進(jìn)中心負(fù)責(zé)微更新項(xiàng)目，邀請(qǐng)專業(yè)人員、社區(qū)居民和志愿者參與整個(gè)更新過程，充分激發(fā)社區(qū)活力。廣州將“微改造”和“全面改造”放在同等重要的位置，并明確城市更新資金將優(yōu)先安排微改造項(xiàng)目，當(dāng)歷史文化街區(qū)和優(yōu)秀歷史文化建筑保護(hù)性整治改造項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)，由城市更新資金進(jìn)行補(bǔ)貼。深圳規(guī)定，城市更新單元范圍內(nèi)的邊角地、夾心地、插花地等零星未出讓國有土地，優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

2.5對(duì)城市更新給予獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策

國內(nèi)外城市常常通過降低項(xiàng)目門檻、容積獎(jiǎng)勵(lì)、稅負(fù)減免、貸款擔(dān)保等措施來吸引社會(huì)資本參與城市更新。美國對(duì)私人和公私合營的開發(fā)計(jì)劃給予城市開發(fā)活動(dòng)津貼，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)利用抵押貸款資助城市開發(fā)項(xiàng)目。我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)更新單元內(nèi)提供公共空間或公共設(shè)施、保留原歷史風(fēng)貌、擴(kuò)大更新單元規(guī)模及縮短更新時(shí)序的實(shí)施者給予一定容積獎(jiǎng)勵(lì)。廣州規(guī)定，在傳統(tǒng)商住混合的用地格局和現(xiàn)狀商業(yè)氛圍濃厚的臨主街一線街面，允許有條件地變更建筑使用用途。廣州和上海的城市更新辦法都提到，為地區(qū)提供公益性設(shè)施或者公共開敞空間的，在原有地塊建筑總量的基礎(chǔ)上，可獲得獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)增加經(jīng)營性建筑面積。

結(jié)語

我國已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。實(shí)施城市更新行動(dòng)，正是進(jìn)入新發(fā)展階段順應(yīng)城市工作新形勢、城市發(fā)展新理念、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待作出的重大決策部署。統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，著力解決城市發(fā)展過程中的不平衡不充分問題，促進(jìn)城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。

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