孫憲忠

2020 年5 月全國(guó)兩會(huì)上，最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)所作的工作報(bào)告中首次提出了“案-件比”的概念。此后，筆者到檢察機(jī)關(guān)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，“案-件比”這一概念已不僅僅是一種新的提法，而是已成為檢察機(jī)關(guān)從事檢察工作的指針。而且，在這一新理念的指引下，檢察機(jī)關(guān)的工作職能和效能得到了顯著提升?！鞍?件比”這一概念，內(nèi)涵非常豐富，它揭示了司法機(jī)關(guān)設(shè)置以來存在著的一個(gè)重大問題；而最高檢提出這個(gè)問題，以及在這一方面所做的工作，體現(xiàn)了新時(shí)代社會(huì)主義司法工作者以習(xí)近平法治思想為指針，為如何解決這個(gè)古老的法治命題所做的重大努力以及在這一方面所取得的理論突破和制度發(fā)展。筆者同意“案-件比”是衡量司法辦案質(zhì)效的綠色“GDP”的說法，也認(rèn)為研究和推廣相關(guān)制度建設(shè)對(duì)于我國(guó)司法制度的發(fā)展意義重大。

改革開放至今，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各個(gè)方面建設(shè)都取得了舉世矚目的成就，在法治領(lǐng)域里司法機(jī)關(guān)所辦理的案件數(shù)量逐年增加。以前，對(duì)于司法案件越來越多現(xiàn)象的解釋都是正面的，認(rèn)為這是人民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然結(jié)果。但是筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)這一問題卻有自己獨(dú)立的思考，他們提出：實(shí)際發(fā)生的“案子”（案）多了多少？司法機(jī)關(guān)自己辦理的“案件”（件）統(tǒng)計(jì)又多了多少？這兩個(gè)數(shù)字之間的比例是不是正當(dāng)？是否還應(yīng)該對(duì)司法統(tǒng)計(jì)的案件數(shù)量做一番認(rèn)真的分析？在這個(gè)獨(dú)立認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)重大的問題，那就是，雖然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，司法機(jī)關(guān)辦理的案件越來越多，但是現(xiàn)實(shí)中存在不少一個(gè)“案”產(chǎn)生多個(gè)“件”辦理的問題，而且在辦理過程中也發(fā)現(xiàn)了一些制度建設(shè)和具體工作措施方面特別需要解決的問題。于是在這個(gè)基礎(chǔ)上，最高檢提出了“案-件比”這一數(shù)學(xué)概念。

所謂“案-件比”，就是對(duì)司法機(jī)關(guān)所辦理的案件進(jìn)行認(rèn)真的分析，在司法管理統(tǒng)計(jì)中區(qū)分“案”和“件”兩個(gè)方面。所謂“案”，從刑事案件的角度看，就是當(dāng)事人被起訴或者被害人主動(dòng)將他人舉報(bào)、訴至執(zhí)法司法機(jī)關(guān)，執(zhí)法司法機(jī)關(guān)受理后成為一個(gè)“案”；從民事和行政案件的角度看，就是原告起訴、法院立案以后成為應(yīng)該審理的一個(gè)“案”。用老百姓的話說，自己有個(gè)“案”子在公檢法機(jī)關(guān)?！凹本褪枪珯z法機(jī)關(guān)依照訴訟程序，在辦案過程中對(duì)同一個(gè)“案”子進(jìn)行辦理以后，按照司法程序?qū)ψ约恨k結(jié)的這個(gè)“案”所進(jìn)行的工作數(shù)量統(tǒng)計(jì)的具體數(shù)，也就是辦案機(jī)關(guān)所辦理的案件的“件數(shù)”。針對(duì)特定當(dāng)事人的同一個(gè)“案”子，在不同執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表上，會(huì)形成一個(gè)或多個(gè)案“件”。比如，公安機(jī)關(guān)立案后是一“件”；檢察機(jī)關(guān)審查逮捕該案是一“件”，起訴該案在統(tǒng)計(jì)上又是一“件”；法院受案后，該案進(jìn)入一審程序，統(tǒng)計(jì)上又是一“件”；二審、再審后又會(huì)分別多出一、二個(gè)“件”。也就是說，老百姓自己認(rèn)為的一個(gè)“案”，會(huì)形成司法機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表上的很多“件”。如果把老百姓認(rèn)為的“案”作為分子，把司法機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表上的案“件”作為分母，這就形成了本文提到的“案-件比”這個(gè)獨(dú)特的分析方法。從這個(gè)數(shù)學(xué)分析模型看，如果“件”和“案”的比越高，司法資源的付出往往就越多。雖然司法人員感覺很辛苦，但是案件辦理的質(zhì)效往往就越低，案件的政治效果、社會(huì)效果、法律效果和當(dāng)事人的感受可能就越差。

最高檢提出的“案-件比”這一獨(dú)特的分析方法，意義非常重大。一般來說，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革時(shí)期的實(shí)際發(fā)案量上升，人們會(huì)認(rèn)為是正常的。比如，2020年疫情防控期間，違約、毀約、破產(chǎn)案件以及破壞醫(yī)療秩序、侵犯醫(yī)生權(quán)益案件確實(shí)明顯增多了。但是更應(yīng)該看到，司法統(tǒng)計(jì)中的“件”，它的形成原因，尤其是對(duì)其中蘊(yùn)含的司法機(jī)制或者具體工作不足的挖掘，卻沒有得到足夠的重視。比如，許多案例證明，在刑事尤其是在民事和行政訴訟過程中，因?yàn)閷徖碚呋蛘咛幚碚哚尫ㄕf理不足或者能力缺陷等原因，導(dǎo)致案件雖然程序上已結(jié)案，卻不能使當(dāng)事人服判息訟。結(jié)果，這個(gè)案件還要進(jìn)入下一步的司法程序甚至是多個(gè)司法程序。從筆者收到的許多群眾來信可以看到，很多案件的審理，都是多有反復(fù)、幾上幾下，更有一些案件從基層辦到了“最高”，造成司法資源被空耗浪費(fèi)以及當(dāng)事人利益被嚴(yán)重?fù)p害。如筆者了解的盛某某案。1988 年，盛某某與他人合作建房，獲當(dāng)?shù)爻墙ú块T批準(zhǔn)后卻被國(guó)土部門處以沒收等行政處罰。此后當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議被否定，所涉房屋又遇到行政拆遷。當(dāng)事人無奈，從此走上“馬拉松”式的訴訟之路，歷經(jīng)行政訴訟、民事訴訟，多次反復(fù)，利益也沒有得到保障。直到最高檢于2016 年向最高法提出抗訴，2019年5 月最高法開庭審理該案，經(jīng)過最高檢、最高法反復(fù)做工作，2020 年12 月，當(dāng)?shù)卣蚴⒛衬持Ц?00萬元，此案終得解決。但是，該案歷時(shí)31年，當(dāng)事人從55 歲申訴至86 歲，相關(guān)機(jī)關(guān)和部門先后作出4 個(gè)行政決定和16 個(gè)司法決定、裁判，才真正了結(jié)。如果依據(jù)“案-件比”的分析方法，該案的“案-件比”是1：20。這意味著盛某某自己的一個(gè)“案”子，在執(zhí)法司法機(jī)關(guān)辦成了20 個(gè)案“ 件”。雖然此案最終解決，但其中的問題不能不引人深思：前19 個(gè)“件”本質(zhì)上程序空轉(zhuǎn)，執(zhí)法司法資源極大浪費(fèi)，當(dāng)事人幾乎在訴訟中度過了半生。如果一開始就努力把案件辦好，這個(gè)案件就不會(huì)拖到今天。

實(shí)際上，“案-件比”這個(gè)數(shù)學(xué)分析模型所揭示的問題，在國(guó)外也是存在的。20 世紀(jì)80 年代初筆者上大學(xué)時(shí)讀到美國(guó)總統(tǒng)吉米·卡特所寫的一篇批評(píng)美國(guó)司法體制弊端的文章，他提到，美國(guó)的很多法院過分計(jì)較自己的工作程序，結(jié)果一個(gè)關(guān)于當(dāng)事人家庭財(cái)產(chǎn)糾紛的案件，多個(gè)法院審理后都認(rèn)為自己的程序走完了，但是當(dāng)事人的請(qǐng)求過了八十多年還沒有處理完畢。其中的當(dāng)事人，爺爺一代早已去世，孫子都成了爺爺，但是案件還沒有結(jié)案。40年過去了，這篇文章所提到的情形，筆者至今記憶猶新。如果按照“案-件比”的分析方法，這種體制的缺陷就是非常明顯的。所以筆者認(rèn)為，最高檢提出的“案-件比”的分析方法，是對(duì)司法機(jī)制問題的深刻揭示，它所提出的問題，涉及司法機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家治理、保護(hù)人民權(quán)利這個(gè)憲法職能中的大問題。

“案-件比”分析方法的提出，就是讓我們思考一個(gè)問題：必須站在國(guó)家治理層面，秉持以人民為中心的指導(dǎo)思想，來評(píng)判司法機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)效。如果實(shí)際發(fā)生的“案”子增加了，就要促進(jìn)“案源”治理；如果統(tǒng)計(jì)的案“件”增多了，就要通過有效的司法管理，擠掉“水分”。

采用這個(gè)分析方法，檢察機(jī)關(guān)的工作取得了顯著成效。2020年最高檢的工作報(bào)告中提出，2019 年刑事檢察“案-件比”為1：1.87，“件”同比下降0.02，減少了約3 萬個(gè)不必要的辦案環(huán)節(jié)。據(jù)筆者調(diào)研，2020年刑事檢察“案-件比”約為1：1.4，“件”同比下降0.4左右，擠壓、減掉了40 余萬個(gè)不必要的程序和統(tǒng)計(jì)的案“件”?？梢姟鞍?件比”作為司法質(zhì)效的“晴雨表”、公正司法“助推器”的積極作用正在逐步顯現(xiàn)。

筆者長(zhǎng)期從事法學(xué)理論研究，深知司法案件管理是一個(gè)世界性難題。近現(xiàn)代以來，世界兩大法系、西方不少發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)對(duì)訴訟遲緩、案件積壓、訴訟成本上升等問題采取了一系列管理措施，包括通過立法授權(quán)，在訴訟各階段，法官對(duì)案件從登記立案到提交庭審之間的全部準(zhǔn)備過程進(jìn)行主持、監(jiān)督、干預(yù)、推動(dòng)，促使案件在最短時(shí)間內(nèi)達(dá)成和解或者快速審結(jié)。但這樣的“案件管理”更多關(guān)注個(gè)案、特定的程序合法、公正、顯性高效，實(shí)際上是“管理案件”，全部案件、每一個(gè)案在不同司法機(jī)關(guān)之間經(jīng)歷的整體辦理“時(shí)限”、司法“成本”等直接反映司法體系宏觀運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)效、國(guó)家治理效能的問題并沒有被關(guān)注。從目前的情況看，世界各國(guó)很少有司法管理專項(xiàng)指標(biāo)體系建設(shè)，司法案件沒有整體“審限”要求，一個(gè)案件可以“玩”程序地辦個(gè)幾年、十幾年，訴訟費(fèi)、律師費(fèi)高昂，沒有成為社會(huì)關(guān)注的問題。在與國(guó)外一些法律界人士討論這個(gè)問題時(shí)，大家都認(rèn)為這是個(gè)突出問題，但很少想過具體解決辦法。

最高檢提出的“案-件比”數(shù)學(xué)分析模型，可以說利用簡(jiǎn)明扼要的方法，揭示了司法運(yùn)行的規(guī)律，貫徹了習(xí)近平法治思想要求。它回答了司法機(jī)關(guān)如何讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義這個(gè)偉大的時(shí)代命題。從檢察機(jī)關(guān)的工作看，“案-件比”作為一種工作機(jī)制加以應(yīng)用之后，“件”的下降是顯性的，而最關(guān)鍵的是工作理念、方式、作風(fēng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。檢察官責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)，提前介入偵查、引導(dǎo)取證、自行補(bǔ)充偵查更加積極主動(dòng)，退回補(bǔ)充偵查后的跟蹤監(jiān)督成為常態(tài)。筆者在檢察機(jī)關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2020 年，檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查的案件上升了1.4 倍，對(duì)移送審查起訴的案件開展自行補(bǔ)充偵查同比上升了22.3 倍。這意味著后續(xù)程序的壓縮和減少。特別是公安機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)加大提前介入、引導(dǎo)偵查和自行補(bǔ)充偵查工作力度，促進(jìn)了偵查人員提升證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)，客觀上也緩解了偵查人員的辦案壓力。檢察機(jī)關(guān)不僅減少了不必要的辦案環(huán)節(jié)，而且貫徹少捕慎訴理念。近年來不捕不訴率大幅度下降，而同期公安機(jī)關(guān)對(duì)不捕不訴的復(fù)議復(fù)核率也在下降，去年同比下降了51%，說明案件辦理質(zhì)量大大提升。

“案-件比”的分析方法，最顯著的司法效果是促使程序公正的指導(dǎo)思想走上了正軌，實(shí)現(xiàn)了與實(shí)體公正的統(tǒng)一。過去我們認(rèn)為，重實(shí)體、輕程序是司法辦案的積弊之一，但是現(xiàn)在看來，脫離實(shí)體問題、程序反復(fù)甚至空轉(zhuǎn)也是有嚴(yán)重問題的。從表面上看，似乎程序反復(fù)甚至空轉(zhuǎn)是合法的，但是，從新時(shí)代法治思想的角度看，這一點(diǎn)不但是不必要的，而且違背實(shí)質(zhì)正義的法治本質(zhì)。“案-件比”工作機(jī)制，糾正了這個(gè)問題，努力做到程序不反復(fù)、少折騰，最大限度減少人為增加的“件”，是在更高層次上追求程序公正與實(shí)體公正相統(tǒng)一。

從最高檢在檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)“案-件比”的質(zhì)效看，筆者認(rèn)為，這種分析方法具有強(qiáng)烈的推廣價(jià)值。

我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，司法工作當(dāng)然要遵從我國(guó)的憲法原則，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要落實(shí)以人民為中心的指導(dǎo)思想。自古以來，司法工作者都有追求公平正義的情懷，但是把這個(gè)情懷轉(zhuǎn)化為自己實(shí)際的工作質(zhì)效并不是一件容易的事情。最近幾年來，我國(guó)司法機(jī)關(guān)及其工作人員在貫徹程序正義和實(shí)質(zhì)正義這個(gè)要點(diǎn)上，從制度建設(shè)和工作機(jī)制兩個(gè)維度做出了重大努力，也取得了很大成效。但是其中也出現(xiàn)了一些司法機(jī)關(guān)和工作人員只追求自己的辦案“件”數(shù)，而忽視了案件審理的本質(zhì)在于案結(jié)事了這個(gè)本質(zhì)?！鞍?件比”的內(nèi)涵和價(jià)值，歸根到底就是政治責(zé)任與工作責(zé)任的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)司法的政治效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，要求每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)都堅(jiān)持最高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，每一起案件都努力辦到極致。特別是強(qiáng)調(diào)不能任由司法統(tǒng)計(jì)的“件”增加，甘于低效、無效甚至負(fù)效的忙與累。所以，我國(guó)司法應(yīng)該通過推廣“案-件比”的機(jī)制，促進(jìn)每一個(gè)“案”進(jìn)入司法訴訟流程后形成的“件”最少、辦理的質(zhì)量最好、辦案的效率最高，通過司法辦案讓人民群眾感受到公平正義，把黨對(duì)司法工作的要求落在實(shí)處。

（摘自《人民檢察》2021年第6期。作者為全國(guó)人大代表、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員）