蔣碧玲，廖浩程，劉昊暉，羅娜，李道逸

1.南寧市疾病預防控制中心；2.南寧市衛(wèi)生健康委員會

南寧市公共衛(wèi)生體系建設自2003年SARS以來雖然有了較大的提升，但在應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中仍然暴露出諸多的問題和不足。因此，本文通過梳理南寧市公共衛(wèi)生服務發(fā)展現(xiàn)狀，分析問題并提出相關建議，為后續(xù)推進南寧市公共衛(wèi)生服務體系建設提供參考。

一、南寧市公共衛(wèi)生體系發(fā)展歷程

20世紀50年代前，南寧市的環(huán)境衛(wèi)生狀況很差，污水塘多、吊樓廁所多、垃圾堆多、各種傳染病多，簡稱環(huán)境衛(wèi)生“四多”。全市無衛(wèi)生防疫機構，流行霍亂、天花、鼠疫、傷寒等傳染病多發(fā)。隨著我國開始實施大規(guī)模的公共衛(wèi)生計劃，1953年，南寧市衛(wèi)生防疫站成立，至20世紀70年代末，南寧市初步建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療預防保健網(wǎng)的公共衛(wèi)生服務體系[1]，通過開展愛國衛(wèi)生運動，消滅、控制了多種傳染病，保障了人民健康，提升了人均預期壽命，保證了我國經濟建設的順利進行[2]。改革開放后，公共衛(wèi)生體系進入改革、調整、整頓的曲折發(fā)展期。2002年，南寧市委市政府啟動疾控體制改革，撤銷市衛(wèi)生防疫站，成立市疾控中心和市衛(wèi)生監(jiān)督所。2003 年SARS之后，隨著全國公共衛(wèi)生體系的建設進一步加強，南寧市各縣（區(qū)）均配套建設了屬地疾控機構、衛(wèi)生監(jiān)督機構，各級疾控機構基礎設施明顯改善，成立了專（兼）職衛(wèi)生應急隊伍。突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、風險評估、預警預測能力明顯增強，全市專業(yè)公共衛(wèi)生機構得到不斷完善提升（包括疾病預防、衛(wèi)生監(jiān)督、傳染病救治、婦幼保健、精神衛(wèi)生等專業(yè)公共衛(wèi)生機構）。全市構建成以市縣（區(qū)）疾控機構為核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和城市社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）等城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構免費為全體居民提供國家基本公共衛(wèi)生服務項目，以其他縣級以上醫(yī)療機構為補充，專業(yè)公共衛(wèi)生機構負責組織實施的國家重大公共衛(wèi)生服務項目的公共衛(wèi)生體系[3]。各級疾病預防控制機構、縣級以上醫(yī)療機構、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構依法承擔重大疾病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、報告、救治等職責，全市開展網(wǎng)絡直報的醫(yī)療機構共315家，網(wǎng)絡直報覆蓋率100%。

二、南寧市公共衛(wèi)生體系現(xiàn)狀及存在問題

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.機構設置情況

南寧市公共衛(wèi)生體系經過半個多世紀的發(fā)展，已基本建立形成。截至2020年底，南寧市轄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構總數(shù)達4872個，包括：醫(yī)院148個、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構4651個、專業(yè)公共衛(wèi)生機構52個、其他衛(wèi)生機構21個。與上年相比醫(yī)院增加11個、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構增加27個、公共衛(wèi)生專業(yè)機構增加1個。專業(yè)公共衛(wèi)生機構中，疾病預防控制中心17個、衛(wèi)生監(jiān)督機構16個、急救中心（站）1個、采供血機構5個、?？萍膊》乐卧海ㄋ?、站）1個、健康教育所（站）1個、婦幼保健院（所，站）9個、計劃生育技術服務機構2個。全市轄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)56751張，每千常住人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)為6.49張，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)10723張，比上年增加593張，增長5.85%，專業(yè)公共衛(wèi)生機構3107張，比上年增加198張，增長6.81%。分別占南寧市總床位數(shù)18.89%和5.47%。

2.人員配置情況

南寧市轄區(qū)衛(wèi)生人員總數(shù)96865人，每千常住人口衛(wèi)生人員數(shù)為11.08人。與2015年相比，增加了23676人，增長32.35%；同期專業(yè)公共衛(wèi)生機構衛(wèi)生技術人員從8962人減少至8792人，降低1.9%，占衛(wèi)生人員總數(shù)比例從12.25%降低9.08%，每千常住人口專業(yè)公共衛(wèi)生機構衛(wèi)生技術人員數(shù)為1.01人。雖然2020年南寧市轄區(qū)疾控機構人員、衛(wèi)生人員與2015年比較人員數(shù)量變化不明顯（表1、表2），但從2017年后，衛(wèi)生人員卻是逐年遞減，且隨著南寧市常住人口數(shù)量的增加、服務范圍的擴大，疾控機構衛(wèi)生人員在崗所占比例也下降明顯，由2015年每10萬常住人口有疾控機構衛(wèi)生人員數(shù)量22人下降至17.5人，下降比例為20.45%，南寧市疾控機構與同級醫(yī)院比人才正在不斷流失。

表1 2020年南寧市轄區(qū)各級疾病預防控制中心人員配置情況

表2 2015—2020年南寧市轄區(qū)疾病預防控制中心各類人員數(shù)量

3.財政保障情況

2010年至 2019年南寧市醫(yī)療衛(wèi)生總費用整體呈上升趨勢（見圖1、表3），2019 年南寧市醫(yī)療衛(wèi)生總費用為 769245萬元，人均衛(wèi)生費用1047.33 元，醫(yī)療衛(wèi)生費用占南寧市財政支出總費用的9.75%。南寧市人均醫(yī)療衛(wèi)生費用雖然逐年遞增，但與我國2018年人均衛(wèi)生費用4148.1元相比差距較大。

圖1 2010-2019年南寧市醫(yī)療衛(wèi)生財政經費支出情況

表3 2010-2019年南寧市醫(yī)療衛(wèi)生財政經費支出

4.政策保障情況

2016 年中共中央、國務院出臺的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中，明確提出了“堅持預防為主、防治結合”的思路[4]。2017年10月，黨的十九大報告明確提出，實施健康中國戰(zhàn)略，要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務[5]。2021年，《健康南寧行動實施方案》正式印發(fā)，提出建立健全南寧市傳染病防治法制體系、疾病預防控制體系、公共衛(wèi)生應急管理體系，全面加強傳染病防治和公共衛(wèi)生領域基礎設施建設，切實補齊短板。加大財政支持力度、優(yōu)化資源配置的行動目標[6]，為南寧市公共衛(wèi)生體系的改革提供了根本遵循和發(fā)展方向。

（二）存在問題

1.公共衛(wèi)生體系法制建設不完善

目前，我國的公共衛(wèi)生立法主要采用單行法形式，通過諸多與公共衛(wèi)生有關的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門規(guī)章，對傳染病防治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應、食品衛(wèi)生、職業(yè)病防治、特殊群體健康維護作出具體規(guī)定。長期以來，《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》等適用于公共衛(wèi)生領域的一般規(guī)定與特定環(huán)節(jié)的具體規(guī)定界限并不清晰[7]，南寧市沒有出臺傳染病防治的地方性法規(guī)，在實際操作中，存在裁量標準不好把握、責任主體有待進一步明確的情況，導致針對性、可操作性不強。

2.公共衛(wèi)生體系基礎建設亟待提高

一方面，各級疾控機構均存在基礎設施和人員編制配備不達標的情況。市縣級16家疾控機構均無按常住人口數(shù)配齊疾控機構專業(yè)技術人員，業(yè)務用房及實驗室用房多數(shù)不達標。其次，傳染病防制機構建設不足，全市傳染性疾病科總床位數(shù)不足，負壓病房更是嚴重不足；發(fā)熱門診設置不規(guī)范，各級醫(yī)療機構發(fā)熱門診用房不足。另一方面，由于投入保障、待遇保障等都相對滯后，公共衛(wèi)生人才隊伍不穩(wěn)定，高級人才流失逐年加劇，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構醫(yī)務人員存在基本傳染病防控、突發(fā)事件應對能力不足等問題[8]，一定程度上阻礙了公共衛(wèi)生體系基礎能力的提升。

3.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體制機制不夠完善

南寧市雖然建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應聯(lián)防聯(lián)控機制，但在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，相關職能部門根據(jù)職責及時響應、迅速處置做得還不夠，時有出現(xiàn)部門溝通不暢、信息反饋不暢、工作銜接不暢等問題。在具體的屬地管理中，部分自治區(qū)、中央駐邕部門、企業(yè)的聯(lián)防聯(lián)控責任不清、協(xié)作不暢，導致防控中出現(xiàn)漏洞、甚至盲區(qū)。其次，由于人員不足，基層防控網(wǎng)底薄弱，市基層應急工作存在響應慢、協(xié)調難、不專業(yè)、分頭作戰(zhàn)等諸多問題。

三、關于南寧市公共衛(wèi)生體系發(fā)展的建議

（一）加強公共衛(wèi)生領域法治建設

全面加強公共衛(wèi)生和應急管理領域法治建設，基于權責相匹配更有利于《傳染病防治法》的貫徹和實施考慮，建議適當提高各級疾控機構行政級別，并賦予各級疾控機構一定的行政執(zhí)法權，以不斷規(guī)范傳染病防治工作，督促個人履行防控責任。加強衛(wèi)生健康部門與應急管理、公安、市場監(jiān)管等部門聯(lián)動執(zhí)法，推進執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設[9]。

（二）加強公共衛(wèi)生體系現(xiàn)代化建設

按照首府城市定位與強首府戰(zhàn)略要求，做優(yōu)做強公共衛(wèi)生機構。加快未達標公共衛(wèi)生機構（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、村衛(wèi)生室建設）建設用地的審批，完善各級專業(yè)設備、業(yè)務和應急車輛、特種專業(yè)技術車輛的配置。尤其是整合市縣（區(qū)）兩級檢驗檢測資源，加強實驗室儀器設備升級和生物安全防護能力建設，提升實驗室檢驗檢測水平[10]。加快縣區(qū)疾控機構配套實驗室建設、縣級疾控機構核酸檢測實驗室建設。

（三）加強公共衛(wèi)生人才隊伍建設

建立與城市人口數(shù)量相匹配的公共衛(wèi)生人才隊伍規(guī)模。落實中編辦、財政部、國家衛(wèi)計委《關于疾病預防控制機構編制標準的指導意見》（中央編辦發(fā)〔2014〕2號），按常住人口比例核定各級疾控機構編制，盡快配齊各級機構編制，并動態(tài)調整。探索實行績效薪酬動態(tài)管理，適當提高公共衛(wèi)生機構高級專業(yè)技術崗位占比，建立合理的薪酬制度。精簡緊缺的崗位人才引進辦事流程；對在重大疾病防控中或者在公共衛(wèi)生科研領域成績突出的，打通專業(yè)職稱晉升“綠色通道”。加強公共衛(wèi)生人才上下交流，將公共衛(wèi)生人才納入醫(yī)聯(lián)體建設，推動公共衛(wèi)生人才下沉。依托市級疾控機構，完善公共衛(wèi)生醫(yī)師培訓基地建設，強化與科研培訓機構合作，強化臨床傳染病防控和公共衛(wèi)生應急知識培訓，建立公平有效的高層次人才培養(yǎng)對象和選拔機制，并給予培訓學習、晉升、決策等政策傾斜[11]。編制多部門、多領域專家?guī)?，對公衛(wèi)及臨床選拔條件進行區(qū)分，從而培養(yǎng)一支具有大數(shù)據(jù)分析利用能力的核心人才隊伍。

（四）加強公共衛(wèi)生科研建設

建立健全以經費投入為引導、政府投入為主體、單位和第三方投入為補充的多元經費支助投入體系，不斷加大科研經費投入力度。通過科研立項、經費投入傾斜引導和激勵廣大科研工作者圍繞疫苗研發(fā)、病原學等南寧市重大公共衛(wèi)生需求，開展有科學價值的基礎研究和有實際效果的應用研究。加強傳染病預警預測、現(xiàn)場處置、病原鑒定和溯源、健康教育途徑、可持續(xù)運用、執(zhí)行成效等方向的技術研究。建立與高校、科研機構合作機制，深化疾控機構與醫(yī)療機構合作機制，探索重點學科內制定科技成果轉移轉化扶持措施。完善重點學科科技成果轉化政策、轉化評價機制、以及科技人員分類評價制度、容錯糾錯機制等，更好激發(fā)創(chuàng)新活力。

（五）加強公共衛(wèi)生體系信息化建設

構建全市公共衛(wèi)生大數(shù)據(jù)平臺。實時采集醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病、職業(yè)健康、衛(wèi)生監(jiān)督、健康促進、婦幼保健、采供血等相關信息，實現(xiàn)醫(yī)療機構和疾控機構之間的數(shù)據(jù)整合共享。實現(xiàn)集疾病態(tài)勢醫(yī)療資源統(tǒng)籌調度、實時追蹤分析、信息統(tǒng)一發(fā)布[12]、多級組織協(xié)同聯(lián)動為一體的傳染病監(jiān)測預警分析和綜合協(xié)同辦公應急指揮信息平臺，提升相關決策機構對相關數(shù)據(jù)實時監(jiān)測和動態(tài)分析水平。建立公共衛(wèi)生信息資源庫，突出公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)的互操作性[13]，實現(xiàn)所有機構（單位）健康知識共建共享、健康處方按需發(fā)放、疾病診斷按癥反饋、個人健康狀況實時查詢等功能，不斷強化居民健康自我管理意識。完善發(fā)熱、腸道門診等監(jiān)測哨點布局，優(yōu)化癥候群、疾病、危險因素和事件監(jiān)測系統(tǒng)[14]，推進在線實時監(jiān)測監(jiān)控，提升全市突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警和應急處置能力。

（六）加強傳播，完善輿情應對機制

建立健全公共衛(wèi)生健康教育工作機制，加大公共衛(wèi)生宣傳教育力度。開展全媒體傳播，注重傳播手段創(chuàng)新，加強依法防疫的意識，提高國民健康素養(yǎng)。構建以政府權威發(fā)布為主、有公信力和影響力的公眾人物輿論引導為補充的信息化網(wǎng)絡，正視和善用大眾媒體的宣傳引導作用，以科學和法律為標準，及時向社會公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息，積極主動回應社會關切，提高政府公信力。加強網(wǎng)絡媒體信息監(jiān)測，組建公共衛(wèi)生風險溝通專業(yè)團隊，與大數(shù)據(jù)技術相結合，建立科技辟謠信息系統(tǒng)常態(tài)化應對輿情危機[15]。加強部門聯(lián)動，加快虛假信息甄別，及時消除影響，傳播正能量。

（七）加強公共衛(wèi)生應急體系建設

推動公共衛(wèi)生服務與醫(yī)療服務高效協(xié)同、無縫銜接[16]，成立市級公共衛(wèi)生醫(yī)學中心，實現(xiàn)醫(yī)防深度融合。建立健全分級分流的應急醫(yī)療救治體系建設[17]，完善救治網(wǎng)絡，明確和落實各級公立醫(yī)院的公共衛(wèi)生職責。推進衛(wèi)生應急決策指揮平臺建設，建成以各級衛(wèi)健部門應急指揮中心為樞紐，縱向覆蓋各級疾控機構、醫(yī)療機構、院前急救機構、衛(wèi)生監(jiān)督機構等節(jié)點，橫向與災害災難管理、口岸衛(wèi)生檢疫、氣象、公安、農業(yè)等多部門協(xié)作聯(lián)通的衛(wèi)生應急決策指揮平臺體系[18]。建立公共衛(wèi)生工作聯(lián)席會議制度，參照綜治維穩(wěn)網(wǎng)格化管理做法，構建突發(fā)公共衛(wèi)生事件基層網(wǎng)格化管理機制，建立完善發(fā)生村（社區(qū)）、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務中心）三方聯(lián)動機制。強化社區(qū)動員，建立以基層黨組織為核心，村居委會為主導，業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)黨員、志愿者等共同參與的基層社區(qū)防控架構[19]。建立應急物資保障中心，優(yōu)化應急物資分配機制，實行應急物資統(tǒng)一標準、統(tǒng)一采購、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調撥和動態(tài)管理。

（八）優(yōu)化公共衛(wèi)生投入機制

建立完善政府主導、職責明確、分級負擔、事權與支出責任相適應的資金投入保障機制。傳染病防控經費投入占地方財政經常性支出比例應逐年增加，且不低于財政支出增長比例。足額將疾病預防控制工作、應急保障等經費納入財政預算管理[20]，以保障公共衛(wèi)生工作正常開展。加大公共衛(wèi)生科研經費的投入。醫(yī)療機構承擔疾病預防控制任務以及重大傳染病應急處置所需經費，由同級財政按照相關規(guī)定，根據(jù)工作量和考核情況給予補償[21]。加大公共衛(wèi)生人才隊伍培養(yǎng)經費投入，不斷提高隊伍專業(yè)技術水平。

（九）建立公共衛(wèi)生體系評價評估制度

建立政府主導公共衛(wèi)生項目評估機構，建立健全公衛(wèi)評估制度，建立專業(yè)技術人員、公共政策和衛(wèi)生政策專家組成的評估專家?guī)欤肷鐣娫u估監(jiān)督機制。定期對公共衛(wèi)生體系適用性、運行情況進行評估和調整，提高公共衛(wèi)生項目評估結果決策轉化[22]，推動政策建議細化為具體的行動策略。建立評估結果發(fā)布平臺，同時及時完整地向社會公眾公開。