劉 雷，王 鑫，唐凱桃

(重慶理工大學 會計學院， 重慶 400054)

一、引言

近年來，我國自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等重大突發(fā)公共事件發(fā)生頻率高、影響范圍廣、受災程度重，已嚴重威脅我國的公共安全。尤其是新冠肺炎疫情的爆發(fā)，嚴重威脅了人民的生命安全和身體健康，嚴重影響了我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序，為我國進一步建設(shè)和完善應急管理體系敲響了警鐘。應急管理體系是中國特色社會主義新時代背景下國家應對重大突發(fā)公共事件的重要制度安排，同時亦是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。應急管理體系的建設(shè)和完善工作已引起國家的高度重視。國家應急管理部于2018年3月正式成立，整合了多個應急管理職能部門，提高了應急管理工作的系統(tǒng)化和專業(yè)化水平。2019年11月中央政治局第十九次集體學習時，習近平總書記再次強調(diào)要積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五規(guī)劃”)在“全面提高公共安全保障能力”部分明確提出要“完善國家應急管理體系”。

應急管理是為了最大程度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定[1]。2006年出臺的《國務院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》明確了應急管理工作的指導思想和工作目標，同時指出了將圍繞“預案”“體制”“機制”和“法制”(以下簡稱“一案三制”)來加強應急管理規(guī)劃和制度建設(shè)[2]。2017年1月國務院辦公廳印發(fā)的《國家突發(fā)事件應急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》指出，繼續(xù)推進以“一案三制”為核心的應急管理體系建設(shè)，完善應急管理標準體系。根據(jù)中央審計委員會的要求，國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要適應新時代新要求，緊密圍繞黨和國家工作大局，全面履行職責，堅持依法審計，完善體制機制，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出更大貢獻?！笆奈逡?guī)劃”要求“發(fā)揮國家監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)對推進規(guī)劃實施的監(jiān)督作用”。因而，國家審計理應并且能夠完善國家應急管理體系的建設(shè)，通過實施專項審計、跟蹤審計、常規(guī)審計、經(jīng)濟責任審計等多種方式實施全方位、全過程監(jiān)控，提高應急管理體系的有效性。

二、實踐概況和研究綜述

(一)應急管理審計實踐概況

國家審計已在應急管理實踐中發(fā)揮了重要作用。以國家審計署官網(wǎng)發(fā)布的審計結(jié)果公告為例，自2003年發(fā)布審計結(jié)果公告以來，已有18份直接與突發(fā)公共事件相關(guān)的審計結(jié)果公告，具體如表1所示。

表1 國家審計署重大突發(fā)公共事件審計公告

由表1可知，國家審計署重點關(guān)注的重大突發(fā)公共事件包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大自然災害等，審計對象包括專項資金物資、社會捐贈款物、災后恢復重建等，審計方式包括專項審計、跟蹤審計等。上述公告顯示審計發(fā)現(xiàn)了政策不夠完善、政策執(zhí)行不到位、救災物資管理不規(guī)范(擠占、挪用、分配不合理、積壓、異常采購、改變用途等)、項目開工建設(shè)不符合規(guī)定(未及時開工、進度滯后、不符合規(guī)劃等)等問題，取得了重要的審計成效，被審計對象及時規(guī)范行為，更正錯誤，并對應出臺和完善幾百項制度。此外，省市縣等各級地方審計機關(guān)在國家審計署和所在地方政府的工作部署下，對重大突發(fā)公共事件的應急管理實施了審計工作。

由此可見，國家審計已將重大突發(fā)公共事件納入審計范圍，審計對象從救災過程的物資使用全過程到災后恢復重建，采用包括專項審計、跟蹤審計等審計方式，取得了重要的審計成效。在審計重點突出、審計內(nèi)容具體的同時，審計對象層次有待提升，審計范圍有待擴展，審計工作安排有待系統(tǒng)化。

(二)應急管理審計相關(guān)研究

政府審計完善應急管理體系屬于交叉學科領(lǐng)域，我國對應急管理體系建設(shè)的研究文獻較多，而將國家審計與應急管理體系建設(shè)聯(lián)系起來的研究相對較少。趙君鋒等直接指出目前應急管理領(lǐng)域的研究者并沒有意識到國家審計的意義，當務之急是推進國家應急審計的常態(tài)化和制度化[3]。但是已有不少學者對此領(lǐng)域進行了研究探索，主要以突發(fā)公共事件或公共危機作為審計研究對象，歸結(jié)起來，主要有以下3個方面：

1.關(guān)于突發(fā)公共事件/公共危機審計的基本理論研究

華金秋闡述了抗震救災資金審計的必要性、目標、主體、基本原則、要點、技術(shù)方法、證據(jù)、報告以及開展措施[4]。畢秀玲等從委托代理理論和新公共管理理論出發(fā)，從公共危機事前、事中、事后以及后續(xù)4個階段進行探討，構(gòu)建了公共危機審計基本理論框架，明確提出審計應貫穿于公共危機管理的全過程，并且需要突出審計重點[5]。鄭石橋等以信息經(jīng)濟學、經(jīng)典審計理論和公共危機管理理論為基礎(chǔ)，對突發(fā)公共事件審計本質(zhì)、審計需求、審計目標、審計主體、審計客體、審計依據(jù)、審計準則、審計時機、審計內(nèi)容、審計預案、審計方法、審計結(jié)果等審計要素單獨地進行系列分析，最后提出突發(fā)公共事件審計的基本理論框架[6]。此外，也有研究者對突發(fā)公共事件/公共危機審計的框架、審計原則、審計目標、審計流程、審計管理策略、審計報告等要素進行單獨研究。

2.關(guān)于突發(fā)公共事件/公共危機審計的具體方式研究

跟蹤審計被認為是最重要的審計方式[7]，理應得到深入研究，包括審計風險、審計質(zhì)量控制、審計資源配置、分階段的審計重點、機理、具體方法、運行機制等。救災物資和資金是審計重點對象，具體研究內(nèi)容包括來源、分配、使用、發(fā)放、審計要點和措施等[8]。突發(fā)公共事件審計存在的各類問題及對策也成為研究的重點[9]。

3.關(guān)于應急管理體系審計的相關(guān)研究

直接針對應急管理體系的研究相對較少。鄭石橋等從突發(fā)公共事件管理體系出發(fā)，指出應急管理審計可分為應急預案審計、應急體制審計、應急機制審計、應急法制審計[6]。

綜上可知，應急管理審計已經(jīng)得到一定程度的關(guān)注。但從應急管理體系整體層面出發(fā)探討國家審計作用發(fā)揮的關(guān)鍵路徑的研究幾乎沒有，或有的研究僅是提出類似概念，未進行進一步探討。本文以應急管理體系“一案三制”框架為著力點，深入思考體系核心要求和重大問題，提出國家審計完善應急管理體系的關(guān)鍵路徑。

三、國家審計完善應急管理體系的需求分析

國家審計完善應急管理體系的基本原理即應急管理體系審計需求分析。不同學者從不同的理論出發(fā)進行過討論，如信息經(jīng)濟學、經(jīng)典審計理論和公共危機管理理論[6]，還有審計“免疫系統(tǒng)”理論[10]，抑或是權(quán)力制約理論[11]和國家治理理論等。本文從我國新時代的大背景出發(fā)，以馬克思主義國家學說、國家治理理論以及審計經(jīng)典理論中的受托經(jīng)濟責任理論來解析國家審計完善國家應急管理體系需求的內(nèi)在邏輯。

(一)馬克思主義國家學說

馬克思主義國家學說明確提出國家有“政治統(tǒng)治”和“社會治理”兩項基本職能[12]。這兩項職能既相輔相成，又在不同社會階段中有顯著區(qū)別?！罢谓y(tǒng)治”職能服務“社會治理”職能，“政治職能”會隨著共產(chǎn)主義高級階段的到來而由強到弱直至消逝，“社會治理”職能將持續(xù)存在，服務人民。馬克思主義國家學說針對治理的基本原則之一是“以人民為主體”，既指治理的主體是人民，人民承擔治理的責任，也指以人民利益為價值追求，人民是治理服務的對象[13]。黨的十八大以來，習近平總書記立足新時代國際國內(nèi)實際，將馬克思主義國家學說與我國治理現(xiàn)實相結(jié)合，提出新時代國家治理的諸多新觀點，明確“堅持以人民為中心”的治理理念，將人民對美好生活的向往作為國家治理的奮斗目標。由此可見，以人身安全、社會穩(wěn)定、美好生活為代表的人民利益訴求應是國家“社會治理”的核心內(nèi)容。與此同時，馬克思主義國家學說指出，要實現(xiàn)國家的治理，既要民主，也要有權(quán)威，才能保證組織堅強有力，實現(xiàn)國家職能，而權(quán)威離不開監(jiān)督。為使國家公職人員以人民利益為中心，接受監(jiān)督是治理的必然要求。黨的十九大報告要求要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威髙效的監(jiān)督體系， 把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”。習近平總書記在中央審計委員會提出“審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”，應“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”?；谝陨戏治觯瑖覍徲嬐晟茟惫芾眢w系的基本邏輯如下：國家治理實現(xiàn)“社會治理”基本職能的重要內(nèi)容是保障人民生命財產(chǎn)安全，而應急管理體系的完善是國家治理實現(xiàn)這一職能的重要方式和手段，在治理過程中要接受以國家審計為代表的監(jiān)督主體的監(jiān)督。

(二)國家治理理論

“治理” (Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來與“統(tǒng)治”(Government)一詞交叉使用，主要用于與國家公共事務相關(guān)的管理活動和政治活動。俞可平認為治理隱含著一個政治進程，即在不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃。國家治理是治理在國家層面的運用[14]。國家審計署前審計長劉家義2012年發(fā)表在《中國社會科學》上的論文將國家治理定義為“通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全、捍衛(wèi)國家權(quán)益、維護人民利益、保持社會穩(wěn)定、推動科學發(fā)展”[15]。由此可見，國家治理的主要對象是以人民利益為中心的公共事務，且治理過程離不開控制、管理和監(jiān)督。黨的十九大報告提出，新時代要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？偠灾?，國家治理是以人民為中心的治理，其對象是以人民利益為中心的公共事務，而作為滿足人民利益訴求的應急管理體系，其建設(shè)和完善是國家治理的重要內(nèi)容。因此，應急管理體系理應成為國家審計監(jiān)督控制的對象。

(三)公共受托經(jīng)濟責任理論

審計因受托經(jīng)濟責任(Accountability)而產(chǎn)生[16]，并隨著受托經(jīng)濟責任內(nèi)涵的拓展而不斷向前發(fā)展。受托經(jīng)濟責任受到諸多權(quán)威機構(gòu)和學者的關(guān)注和研究。美國審計署(GAO)認為，政府的受托經(jīng)濟責任是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的政府向公眾說明其全部活動的義務。最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)認為，受托經(jīng)濟責任是指授予一個被審計人或?qū)嶓w的責任，顯示他已經(jīng)根據(jù)資金提供者的條件對委托給他的資金進行了管理或控制。我國著名審計學教授蔡春認為，受托經(jīng)濟責任就是按照特定要求或原則經(jīng)管受托經(jīng)濟資源并報告其經(jīng)管狀況的義務[17]。從這些權(quán)威的定義可以看出，受托經(jīng)濟責任是廣泛存在的。受托經(jīng)濟責任可以進行不同的分類，其中，國家審計對應的是公共受托經(jīng)濟責任，其委托人是公共資源所有者，即全體公民，受托者則是以各級政府部門為主的公共組織。所有者將公共資源委托給作為受托者的以各級政府部門為主的公共組織，政府等公共組織就負有管理好公共受托資源的責任，即需要履行公共受托經(jīng)濟責任，更好地服務于全民，兩者之間形成了公共受托經(jīng)濟責任關(guān)系。國家審計因公共受托經(jīng)濟責任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨著責任內(nèi)容的發(fā)展而發(fā)展，其本質(zhì)目標則是促進公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行。實施應急管理、建設(shè)和完善應急管理體系，保障公眾生命財產(chǎn)安全和維護國家和諧穩(wěn)定，是公共受托經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容，繼而成為政府部門的職責所在，應當進入國家審計的監(jiān)控范圍。與之對應，國家審計作為公共部門之一，理應將應急管理體系的建設(shè)和完善納入審計工作范圍，促進政府部門全面有效履行應急管理的公共受托經(jīng)濟責任。

國家審計履行完善應急管理體系公共受托經(jīng)濟責任的三方關(guān)系如圖1所示。

圖1 公共受托經(jīng)濟責任履行全體公民、政府部門和國家審計三方關(guān)系

四、國家審計完善應急管理體系的關(guān)鍵路徑分析

“一案三制”是我國應急管理體系的核心框架，也成為國家審計完善應急管理體系的著力點。國家審計將通過各類專項審計、跟蹤審計、常規(guī)審計等方式，分別作用于應急管理預案、體制、機制和法制4個主要方面，來實現(xiàn)完善應急管理體系的目標。國家審計完善應急管理體系的關(guān)鍵路徑如圖2所示。

圖2 國家審計完善應急管理體系的關(guān)鍵路徑

(一)實施國家審計，提高應急預案編制的有效性

應急管理預案是應急管理體系的重要組成部分，是構(gòu)建“一案三制”應急管理體系的首要部分。應急預案是指對不同種類、場景、等級以及不同特點的突發(fā)性事件采取的及時、有效的應急措施，而事先擬定的行動指南，目的是為了應急管理部門在面對突發(fā)性事件時，能有條不紊地采取應急措施。我國目前已建立起針對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各領(lǐng)域的突發(fā)公共事件的應急預案體系，包括國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案以及舉辦大型會展和文化體育等重大活動應急預案等內(nèi)容。盡管我國應急預案體系在逐步完善，但是普遍存在重數(shù)量輕質(zhì)量、重編制輕使用等問題，應急預案的實用性、針對性和可操作性還有待進一步提高。國家審計可以通過應急預案專項審計、應急預案應用效果跟蹤審計等方式來完善應急預案體系編制，提高應急預案的實用性、針對性和可操作性。

1.應急預案專項審計

應急預案專項審計是對應急預案編制的適當性和有效性進行監(jiān)督和評價，旨在提高應急管理預案的質(zhì)量。習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時指出，應急管理工作應把重心從應急救援轉(zhuǎn)換到應急準備中來。應急預案則是應急準備的核心內(nèi)容，高質(zhì)量的應急預案是應急管理成效的基本保障。應急預案專項審計的重點主要包括：

(1)應急預案編制基礎(chǔ)的合理性。應急預案編制前的基礎(chǔ)工作是否規(guī)范合理是審計的重點檢查內(nèi)容，主要包括：一是預案編制小組成員的專業(yè)性，編制應急預案是一項對專業(yè)性、持續(xù)性和效率均有較高要求的工作，重點檢查小組成員的專業(yè)背景、專業(yè)組合、時間分配、小組組長領(lǐng)導組織能力等；二是突發(fā)事件風險評估的科學性，風險評估的科學性是應急管理有效實施的重要前提，重點檢查風險評估團隊的專業(yè)性、評估方法的科學性、評估報告結(jié)果的合理性；三是應急資源配置的合理性，應急資源的配備是預案從編制到應用可操作性的基礎(chǔ)，重點檢查預案涉及的人、財、物等資源的充足性、來源的可靠性、分配的合理性。

(2)應急預案內(nèi)容的完整性和實用性。應急預案內(nèi)容包括應急目標、編制原則、使用范圍、組織與工作原則、啟動條件、運行與監(jiān)督等。審計重點檢查的內(nèi)容主要包括：一是管理目標和原則的合理性，管理目標是統(tǒng)領(lǐng)應急預案制定的指南，編制原則是預案內(nèi)容制定的規(guī)則約束，重點檢查管理目標的適當性、編制原則的恰當性；二是應急管理措施的可操作性，應急管理措施是實現(xiàn)應急管理目標的具體實現(xiàn)方式，檢查重點包括措施實施主體的合理性、措施實施范圍的完整性、職責分工的明晰性、權(quán)利義務的對稱性、資源調(diào)配的可行性等；三是預案觸發(fā)條件的合理性，觸發(fā)條件設(shè)置的合理性是應急預案及時啟動的關(guān)鍵，重點檢查觸發(fā)條件的合理性、觸發(fā)信號的醒目性、觸發(fā)傳導的順暢性；四是預案條款的協(xié)調(diào)性，預案條款的協(xié)調(diào)性是指預案的條款與相關(guān)法律法規(guī)、應急管理標準、總體預案與上級和同級預案等的匹配程序，是審計檢查的另一重點。

(3)應急宣傳與預案演練的有效性。應急管理知識的公眾宣傳和預案的演練是應急預案的重要組成部分。針對應急宣傳，審計應重點關(guān)注宣傳的效果，具體包括宣傳知識是否有效、宣傳資料是否齊全、宣傳對象是否全面、宣傳方式是否合適、宣傳效果是否可反饋、可評價等；針對應急預案演練，審計應重點關(guān)注演練的有效性，具體包括應急演練能否達到檢驗和提高預案有效性的目標，同時關(guān)注預案演練設(shè)計是否合理、演練場景是否逼真、演練實施是否真實、演練問題是否總結(jié)、應急預案是否有必要進行調(diào)整等。

2.應急預案應用效果跟蹤審計

如果說演練是模擬考試，那么預案啟動應用即是實戰(zhàn)。實戰(zhàn)成績就是應用效果，是檢驗應急預案目標是否達成及其效果的核心標準。跟蹤審計是變傳統(tǒng)的事后審計為全過程審計，審計介入時點前移，從而實現(xiàn)事前、事中和事后的一體化連續(xù)審計，體現(xiàn)出較強的時效性、過程性、持續(xù)性和有效性[18]。應急預案應用效果跟蹤審計是通過國家審計來監(jiān)督和評價應急預案在實際應用全程的效果，進而發(fā)現(xiàn)預案缺陷、提出改善建議，完善應急預案的一項工作。需要說明的是，應用效果跟蹤審計的對象應是重要的具有代表性的專項應急預案，如應對重大公共衛(wèi)生事件(如新冠肺炎疫情)的專項應急預案。應急預案應用效果跟蹤審計是對應急預案執(zhí)行過程的實時全程跟蹤審計。審計重點主要包括：

(1)應急預案啟動的及時性。應急預案應用的首要步驟即是預案的啟動。啟動的及時性與否直接決定著整體應用效果，過早啟動或延遲啟動均無法達到及時性的要求。跟蹤審計需重點關(guān)注：一是預案啟動條件、啟動“閾”點、啟動信號、啟動響應級別等重要環(huán)節(jié)設(shè)置是否合理；二是應急預案啟動條件與實際突發(fā)事件的擬合程度、啟動“閾”點的判斷是否準確、啟動響應類別選擇是否合適。

(2)應急資源調(diào)配的合理性。應急預案作用發(fā)揮的基礎(chǔ)是應急資源能夠得到及時合理的調(diào)配。與一般公共管理工作不同，應急管理工作涉及多部門、多層級、多系統(tǒng)，需要人力、物力、財力等多種資源支撐。在預案實際應用中，應急措施的具體落實及效果很大程度上由應急管理資源的調(diào)配來決定。跟蹤審計需要重點關(guān)注各類應急資源是否充足、到位是否及時、調(diào)配是否協(xié)調(diào)、資料利用是否高效。

(3)預案實際執(zhí)行的效果。執(zhí)行的效果是跟蹤審計的關(guān)注核心，也是其他關(guān)注的歸結(jié)點。一是預案預防的效果，即能否有效起到預防作用，在特定環(huán)境下，及時提出預警；二是預案目標的實現(xiàn)性，即能否有效阻止突發(fā)事件危害的蔓延、能否將可見損失降至最低程度、能否讓受災人員得到妥當?shù)陌才诺?；三是預案應用的擬合度，即應急預案的情景設(shè)置與實際情況的符合程度、應對措施與實際要求的差異程度。

(二)實施國家審計，提高應急管理體制運轉(zhuǎn)有效性

應急管理體制是應急管理體系的重要組成部分，主要是指應急管理機構(gòu)的組織形式，是一個橫向機構(gòu)和縱向機構(gòu)、政府機構(gòu)與社會組織相結(jié)合的有機系統(tǒng)，包括應急管理的領(lǐng)導指揮機構(gòu)、專項應急指揮機構(gòu)以及日常辦事機構(gòu)等不同層次[19]。應急管理體制是應急管理工作開展的組織保障，是應對重大突發(fā)性事件多部門多組織協(xié)同的必然要求。國家審計可以通過領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、應急管理部門預算執(zhí)行情況審計等方式來提高應急管理體制運轉(zhuǎn)的有效性。

1.領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計

經(jīng)濟責任審計是我國特有的國家審計方式，審計對象是作為黨政領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導人員的自然人。黨政領(lǐng)導干部在應急管理工作中發(fā)揮著組織和指揮作用，是應急管理工作的領(lǐng)導保障。應急管理部門領(lǐng)導干部責任的合理劃分、領(lǐng)導作用的有效發(fā)揮以及問責機制的有效落實，將直接影響應急管理工作的質(zhì)量。需要說明的是，這里的應急管理部門不僅包括應急管理部及各省市應急管理廳局，還包括參與應對重大突發(fā)事件的財政、民政、公安、醫(yī)療、武警、消防等各系統(tǒng)部門。下面以作為應急管理核心的應急管理部門為例來說明領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的檢查重點。

2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》指出,經(jīng)濟責任是指領(lǐng)導干部在任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟風險等有關(guān)經(jīng)濟活動應當履行的職責。由此可以看出，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的內(nèi)容十分廣泛，涉及經(jīng)濟政策落實、公共資金使用、經(jīng)濟風險防控等多個方面。就應急管理部門領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計而言，審計重點主要包括：

(1)應急管理體系的完善性。保障應急管理體系建設(shè)的完善性是貫徹黨和國家重大突發(fā)事件風險防范方針政策和決策部署的重要要求，也是應急管理部門領(lǐng)導干部的職責所在，應該成為領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的重點內(nèi)容。應急管理體系的完整性主要包括應急預案(包括總體應急預案和專項應急預案)制定的完整性、應急管理體制的規(guī)范性和協(xié)調(diào)性、應急管理機制運行的有效性，以及應急管理法制的健全性等。

(2)應急財政資金使用的合規(guī)性和有效性。應急管理工作的全過程就是應急財政資金使用的全過程。在我國，應急財政資金主要來源有中央轉(zhuǎn)移支付的救災專項資金、地方政府預算中常用于應急管理的總預備費、財政部門的臨時撥款，以及社會各界的捐贈，其中前三項是構(gòu)成了應急財政資金的主體部分。應急財政資金使用的合規(guī)性，包括資金來源是否合法、到位是否及時、分配是否合規(guī)、使用是否規(guī)范、記錄是否完整等；應急財政資金使用的有效性，包括資金是否用在關(guān)鍵環(huán)節(jié)、資金使用后突發(fā)事件危害是否得到有效遏制、受災群眾是否得到妥善安置、應急資金是否存在浪費等。

(3)日常財政收支的規(guī)范性和效益性。日常財政資金是應急管理部門正常行使職責的經(jīng)濟基礎(chǔ)，其使用的規(guī)范性和效益性是領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容，亦是審計的重點對象。部門日常財政收支的規(guī)范性包括資金內(nèi)部控制制度的完善性、資金來源的合理性、預算的規(guī)范性、資金用途的合規(guī)性、使用記錄的完整性等；部門日常財政支出主要指財政資金投入產(chǎn)出的效果，包括財政資金分配的合理性、工作成果數(shù)量和質(zhì)量與計劃目標的達成程度、資金使用的節(jié)約性和效率性、應急管理工作的社會影響性等。

(4)應急管理目標的實現(xiàn)性。應急管理部門領(lǐng)導干部任職期間發(fā)生的重大突發(fā)事件的應急處置效果，即應急管理目標的實現(xiàn)性，是經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容。應急管理目標的實現(xiàn)性主要包括重大突發(fā)事件發(fā)生前監(jiān)測預警工作的及時性、事件處置流程的規(guī)范性、事件處置方式的妥當性、應急資源使用的經(jīng)濟性和效率性，以及事件處置結(jié)果的效果性和可接受性等。

2.應急管理機構(gòu)預算執(zhí)行情況審計

預算是政府部門為管理行政事務所運用的一種管理工具，預算反映政府的活動計劃，體現(xiàn)政府在特定時期的政策目標、手段及其財政活動范圍。預算收入和支出安排的財政資金使用是應急管理機構(gòu)職責履行的基礎(chǔ)，是應急管理體制作用發(fā)揮的保障。應急管理機構(gòu)預算執(zhí)行情況審計主要確保應急管理機構(gòu)財政資金使用的合法合規(guī)性、真實有效性和效率效益性。審計重點主要包括：

(1)預算編制的科學合理性。預算編制的科學合理是預算執(zhí)行做到合法合規(guī)和真實效益的前提，理應成為預算執(zhí)行情況審計的首要對象。預算編制的科學合理性包括了預算的合理性、預算編制要求的規(guī)范性、財政收入和支出安排的合理性，如財政資金來源的穩(wěn)定性、財政資金支出用途的全面性和針對性、財政資金支出分配的科學性、重大財政支出項目論證的充分性，以及預算管理制度的完善性等。

(2)預算執(zhí)行的合法合規(guī)性。合法合規(guī)性是應急管理機構(gòu)預算執(zhí)行的基本要求，是預算執(zhí)行審計的基礎(chǔ)目標。預算執(zhí)行的合法合規(guī)性主要包括財政資金是否嚴格按照批準的預算明細執(zhí)行，如資金使用數(shù)量是否超標、資金使用用途是否合規(guī)、資金使用進度是否符合計劃、資金使用流程是否標準等、固定資產(chǎn)管理是否規(guī)范、預算執(zhí)行是否按照預算法等相關(guān)法律法規(guī)要求公開透明、賬務處理是否符合政府會計準則要求等。

(3)預算執(zhí)行的真實效益性。財政支出的效益水平受到黨中央和國務院的高度重視，財政支出績效評價管理得到迅速的發(fā)展。應急管理機構(gòu)財政支出績效集中體現(xiàn)為預算執(zhí)行的真實效益性。預算執(zhí)行的真實效益性包括重大財政支出建設(shè)項目的目標達成性、財政專項資金用途的實現(xiàn)性、日常運行財政資金使用的經(jīng)濟性和效率性、應急專項資金使用的真實性和有效性等。

(三)實施國家審計，提高應急管理機制運行有效性

應急管理機制是應急管理體系發(fā)揮作用的關(guān)鍵載體，貫穿應急管理全過程，涵蓋事前、事中和事后各個時間段。從應急管理環(huán)節(jié)上來說，運行機制至少應包括監(jiān)測預警機制、應急救援機制、應急決策與處置機制、應急聯(lián)動機制、信息發(fā)布機制、恢復重建機制、調(diào)查評估機制等。2020年1月，全國應急管理工作會議指出，新時代應急管理體制已基本形成，要健全風險防范化解機制。國家審計可以通過運行機制專項審計、應急管理信息化綜合應用平臺專項審計等對應急管理機制進行監(jiān)控和評價，促進形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運行高效的應急管理機制有機體系。

1.運行機制專項審計

運行機制專項審計是指國家審計對應急管理各類機制運行的規(guī)范性和有效性進行監(jiān)控和評價。監(jiān)測預警機制是各類應急管理機制的“先頭部隊”，是“應急管理工作應把重心從應急救援轉(zhuǎn)換到應急準備中來”這一要求的關(guān)鍵“落腳點”。監(jiān)測預警機制是一套系統(tǒng)，該系統(tǒng)利用一定的手段和方式監(jiān)視、檢測和分析重大突發(fā)災害事件發(fā)生的征兆和信號，并以恰當?shù)姆绞郊皶r進行預先告警，以期最大程度的減少損失。下面以監(jiān)測預警機制專項審計為例，來了解運行機制專項審計。監(jiān)測預警機制專項審計重點主要包括：

(1)監(jiān)測指標設(shè)置的科學性。監(jiān)測指標的科學設(shè)置是監(jiān)測預警機制運行有效性的基礎(chǔ)，是專項審計的首要對象。監(jiān)測指標設(shè)置的科學性包括指標的針對性、指標的全面性、指標邏輯的合理性、指標間關(guān)系的協(xié)調(diào)性、指標數(shù)據(jù)的可獲取性和及時性等要求。

(2)監(jiān)測預警要素的完善性。監(jiān)測預警機制的有效運行，高度依賴于監(jiān)測預警體系要素的完善性。監(jiān)測預警機制的要素主要包括突發(fā)事件涉及部門或單位的全面完整、監(jiān)測預警機制成員部門的協(xié)同合作、溝通信任以及信息共享、機制運行的日常保障和評價等。

(3)監(jiān)測預警能力的可靠性。監(jiān)測預警能力的核心是對突發(fā)事件發(fā)生前信息的分析能力，是信息收集發(fā)揮風險預防作用的關(guān)鍵。監(jiān)測預警能力的可靠性主要體現(xiàn)在風險信息收集的及時性和全面性、風險信息整合的有效性和迅速性、風險信息分析的科學性和實時性，以及風險信息分析結(jié)論的可靠性等方面。

(4)預警信息傳遞的及時性。監(jiān)測預警機制作用發(fā)揮的最終形式是預警信息傳遞，價值體現(xiàn)即是傳遞的及時性。預警信息傳遞的及時性主要包括預警信息內(nèi)容的全面性和準確性、預警信息方式的可理解性、預警信息傳遞渠道的順暢性、預警信息接收對象的恰當性等。

2.應急管理信息化綜合應用平臺專項審計

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，利用大數(shù)據(jù)服務應急管理工作成為必然需求，而應急管理信息化綜合應用平臺是連接二者的“橋梁”。綜合應用平臺是“互聯(lián)網(wǎng)+”在應急管理領(lǐng)域的具體應用，是以信息化推進應急管理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，價值巨大。2019年5月，全國應急管理科技和信息化工作會議上明確提出要建成應急管理綜合應用平臺。所謂應急管理信息化綜合應用平臺，是指應急管理部門借助大數(shù)據(jù)、信息化和計算機技術(shù)構(gòu)建的應急管理數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，利用數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)解釋以及數(shù)據(jù)應用等方法為應急管理工作提供強大支撐。國家審計可以通過應急管理信息化綜合應用平臺專項審計對系統(tǒng)建設(shè)和平臺應用進行監(jiān)督和評價，推動應急管理信息化綜合應用平臺的完善與發(fā)展。審計重點主要包括：

(1)系統(tǒng)建設(shè)的完善性。系統(tǒng)建設(shè)的完善性是應急管理信息化綜合應用平臺發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，應當成為專項審計的首要對象。系統(tǒng)建設(shè)的完善性主要包括系統(tǒng)軟件的可靠性和兼容性、應用軟件的先進性和可靠性、對接外部系統(tǒng)全面性和有效性、系統(tǒng)功能的完善性和實用性、風險模型建立的完整性和有效性、系統(tǒng)硬件(如服務器)對系統(tǒng)運行的支撐性、系統(tǒng)界面的簡潔性和可理解性等。

(2)數(shù)據(jù)處理的有效性。應急管理信息化綜合應用平臺作用發(fā)揮的過程就是數(shù)據(jù)處理的過程。平臺數(shù)據(jù)處理的有效性理應成為專項審計的關(guān)注重點。數(shù)據(jù)處理的有效性主要包括數(shù)據(jù)信息采集的全面性、數(shù)據(jù)信息接口的兼容性、數(shù)據(jù)信息格式的標準化、數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)化的靈活性、數(shù)據(jù)信息存儲的可靠性、數(shù)據(jù)信息分析的科學性、數(shù)據(jù)信息傳遞的及時性等。

(3)平臺運行的安全性。應急管理信息化綜合應用平臺對接多個系統(tǒng)，連接多個數(shù)據(jù)庫，應用多種分析模型，涉及大量隱私數(shù)據(jù)，其安全穩(wěn)定運行的重要性不言而喻。專項審計應重點關(guān)注平臺運行的安全性。平臺運行的安全性包括物理的安全性(如環(huán)境安全、設(shè)備安全)、運行的安全性(如系統(tǒng)數(shù)據(jù)備份與恢復、病毒檢測與消除等)、信息的安全性(如信息的保密性、完整性和抗抵賴性等)、安全管理的完善性，以及平臺運行的穩(wěn)定性等。

需要說明的是，應急管理信息化綜合應用平臺專項審計對審計人員的信息化專業(yè)能力提出了較高要求，項目組成員應以相關(guān)專業(yè)背景的審計人員為主，同時充分利用專家進行工作。

(四)實施國家審計，提高應急管理法制實施有效性

應急管理法制是應急管理體系的保障，是體制、機制核心內(nèi)容法律化的表現(xiàn)形式，通過國家強制力來保障體制、機制的實施[20]。我國應急管理法制是以《憲法》為根本，以《突發(fā)事件安全法》為核心的應急管理法制體系，健全的應急管理法制體系使得應急管理工作開展有法可依，有規(guī)可循。國家審計可以通過重大應急管理政策措施落實情況跟蹤審計和政策法規(guī)協(xié)同一體化審計來推動應急管理法制不斷完善。

1.重大應急管理政策措施落實情況跟蹤審計

2014年國務院發(fā)布的《關(guān)于加強審計工作的意見》強調(diào)要發(fā)揮審計作用，促進國家重大政策部署落實。國家審計署近年來對各省市、各部門持續(xù)推進重大政策措施落實情況跟蹤審計的實踐也表明了其重要的價值。重大政策措施落實情況跟蹤審計，是指審計機關(guān)依法對各地區(qū)、各部門貫徹落實國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況，主要是對具體部署、執(zhí)行進度、實際效果等進行監(jiān)督檢查。應急管理法制體系目前正在逐步完善，重大應急管理政策措施的有效落實既是法制體系逐步完善的重要體現(xiàn)，也是必要要求。重大應急管理政策措施落實情況跟蹤審計可以成為推動法制體系持續(xù)完善的重要力量。跟蹤審計重點主要包括：

(1)政策措施配套的充分性。審計前期應重點關(guān)注重大應急管理政策措施配套的充分性，確保政策措施落實具備堅實的基礎(chǔ)。政策措施配套充分性的要求包括是否制定具體落實計劃和安排，如實施路線圖和時間表、是否制定相應的配套政策和實施細則，如明確政策執(zhí)行過程的規(guī)范化要求和標準化評價方法、是否落實政策措施的支持資源，如人員安排和配合部門的溝通與宣傳等。

(2)政策措施落實過程的規(guī)范性。跟蹤審計與其他審計方式相比，重要特征在于過程管理，而非事后審計。過程管理的規(guī)范性決定著結(jié)果的有效性。就重大應急管理政策措施落實情況跟蹤審計而言，同樣需要注重過程監(jiān)督檢查。政策措施落實過程的規(guī)范性主要包括是否按照落實計劃和安排執(zhí)行、過程中遇見的特殊情況處理是否得當、落實過程是否進行必要的痕跡管理、執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差是否得到及時調(diào)整等。

(3)政策措施落實的效果性。跟蹤審計的目的是監(jiān)督檢查并督促政策措施的有效落實。政策措施落實的效果成為跟蹤審計的重點關(guān)注對象。政策措施落實的效果性主要包括政策措施預期的目標是否實現(xiàn)、實現(xiàn)程度是否得到合理評價、目標實現(xiàn)是否經(jīng)濟有效率、涉及群眾是否滿意、出現(xiàn)的問題是否進行分析與總結(jié)、是否進行必要的問責等。

2.政策法規(guī)協(xié)同一體化審計

應急管理工作的重要特點在于要求多部門和多組織的協(xié)同合作。以重大自然災害突發(fā)事件為例，應急管理工作往往需要應急管理部門、財政部門、民政部門、醫(yī)療部分、人民解放軍、公安干警、消防部隊、保險公司、社會救助組織等部門來共同完成。不同部門和組織對應急管理工作政策法規(guī)的協(xié)同性和一體化對應急管理工作完成效果產(chǎn)生直接而又重要的影響。政策法規(guī)協(xié)同一體化審計屬于專項審計，其目的在于發(fā)現(xiàn)應急管理相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定沖突、分析沖突規(guī)定存在原因，并提出針對性的審計建議，最終促進政策法規(guī)的協(xié)同一體化。審計重點主要包括：

(1)政策規(guī)定的完整性。應急管理工作涉及多個部門和組織，不同部門和組織對應急管理工作的規(guī)定需要“整齊劃一”，尤其做到管理工作均有規(guī)定，重要條款均要明晰，關(guān)鍵職責均會明確。政策規(guī)定條款的完整性即包括政策規(guī)定的存在性、管理要求的完整性、重要條款內(nèi)容的完整性和職責規(guī)定的完整性等。

(2)政策規(guī)定的一慣性。政策規(guī)定的一慣性是協(xié)同一體化的基本要求，包括橫向和縱向兩個方面：一是不同行政部門和組織對相同應急管理措施和要求規(guī)定的一致性和協(xié)調(diào)性；二是相同行政部門和組織不同行政層級之間的政策法規(guī)條款的一致性和協(xié)調(diào)性[21]。此外，不同部門和組織以及同一部門和組織的不同層級的政策法規(guī)前后的一慣性也需關(guān)注。

(3)政策規(guī)定的協(xié)同性。協(xié)同一體化要求做到牽頭部門及協(xié)同部門責任確定的合理性、多主體責任的體系化、政策法規(guī)制定原則的協(xié)同性、應急資源調(diào)配流程的協(xié)調(diào)性、條款規(guī)定涉及權(quán)利與義務的對稱性、重要工作規(guī)定配合的順暢性等要求。

綜上，國家審計可以在應急管理體系的預案、體制、機制和法制上發(fā)揮獨特的作用，進而促進應急管理體系的完善。

五、結(jié)語

隨著社會的發(fā)展和時代的進步，安全需求已經(jīng)成為人民對美好生活追求的重要組成部分。其中，公共安全是國家安全穩(wěn)定和人民幸福安康的基礎(chǔ)。應急管理體系是維護公共安全的特殊而又重要的保障設(shè)施，其建設(shè)水平和完善程度是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化在應急管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。基于此，本文研究了作為黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分的國家審計在完善應急管理體系過程中的內(nèi)在需求并基于此討論關(guān)鍵路徑。

無論是馬克思主義國家學說，還是國家治理理論和公共受托經(jīng)濟責任理論，均明確提出了要將國家審計作為國家治理的重要手段和方式，服務于國家治理的需要，從而完善國家應急管理體系成為國家審計的應有之義。

完整的應急管理體系由預案、體制、機制和法制，即“一案三制”構(gòu)成。因此，“一案三制”應成為應急管理體系建設(shè)和完善的著力點?；凇耙话溉啤睉惫芾眢w系核心要求和重大問題的思考和分析，實施應急預案專項審計、應急預案應用效果跟蹤審計、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、應急管理部門預算執(zhí)行情況審計、運行機制專項審計、應急管理信息化綜合應用平臺專項審計、重大應急管理政策措施落實情況跟蹤審計、政策協(xié)同一體化審計等關(guān)鍵路徑，可以實現(xiàn)完善應急管理體系的審計治理目標。