王丹鳳

摘要：隨著住房制度改革的啟動(dòng)與推進(jìn)，我國(guó)城市居民的住房獲得機(jī)制與住房分化情況也呈現(xiàn)出階段性差異。本文沿著住房政策的演變歷程，將我國(guó)住房市場(chǎng)化改革劃分為三個(gè)時(shí)期，探究政策變化的背景和導(dǎo)向以及對(duì)城市住房格局的影響。

關(guān)鍵詞：住房制度改革 住房獲得 住房分化

二十世紀(jì)七十年代開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)歷了住房分配系統(tǒng)的巨大轉(zhuǎn)變，住房獲得方式由最初的單位分配向市場(chǎng)購(gòu)買轉(zhuǎn)變，其原有的“福利化”性質(zhì)逐步讓渡于“商品化”屬性。伴隨住房制度的變遷，我國(guó)城市居民的住房分化問(wèn)題也呈現(xiàn)出階段性差異。

一、房改前：“去階層化”導(dǎo)向下的住房差異弱化期

（一）房改前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市住房政策

建國(guó)初期，面對(duì)人口眾多、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)政府采取了“重積累，輕消費(fèi)”“先生產(chǎn)，后生活”的發(fā)展策略，將有限的資源投入到重工業(yè)及其相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展中。國(guó)家每年計(jì)劃安排的住宅投資不但規(guī)模十分有限，而且還往往成為各級(jí)政府壓縮投資規(guī)模時(shí)首先選擇的對(duì)象，導(dǎo)致公房建設(shè)和供應(yīng)長(zhǎng)期處于匱乏狀態(tài)。為解決城市“房荒”問(wèn)題，國(guó)家內(nèi)部圍繞“增加住房供應(yīng)”還是“由國(guó)家統(tǒng)一管理，實(shí)行私有房屋改造”進(jìn)行了激烈爭(zhēng)論。最終，正統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想占據(jù)主流（劉春燕，2012）。1955年12月，政府頒布《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》，正式提出對(duì)私有住房進(jìn)行社會(huì)主義改造的政策，通過(guò)收購(gòu)、經(jīng)管等方式，將個(gè)人自有的私房變成國(guó)家控制的公房。到1966年，國(guó)家?guī)缀跽瓶亓怂谐鞘凶》康墓芾砑胺峙渎氊?zé)，成為住房供應(yīng)的唯一主導(dǎo)部門。由此可見(jiàn)，1949年新中國(guó)成立至1978年改革開(kāi)放，我國(guó)城市住房資源的規(guī)模與供應(yīng)模式是在國(guó)家的嚴(yán)密控制之下形成并實(shí)施的，住房政策制定的內(nèi)因取決于國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)而非居民實(shí)際需求，城市居民的住房獲得機(jī)制具有明顯的再分配色彩。到1978年改革開(kāi)放之前，一個(gè)越來(lái)越平均主義的、國(guó)家統(tǒng)建統(tǒng)分的住房供應(yīng)模式基本成形。

（二）房改前城市居民的住房獲得情況

國(guó)家和單位統(tǒng)包的住房分配模式，使城市居民的住房分化狀態(tài)相對(duì)弱化。由于住房交易和私有住房建設(shè)受到抑制，這一階段的住房差異主要并不在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)以及住房數(shù)量上，而是表現(xiàn)為住房區(qū)位、住房面積和住房質(zhì)量的差異。從總體上看，城市居民之間的住房不平等問(wèn)題不是十分突出。白威廉的研究證明，在當(dāng)時(shí)的住房供應(yīng)體系下，政府機(jī)關(guān)干部和高職業(yè)地位群體更容易獲得配套設(shè)施較好的單位公房，但居住面積和戶型結(jié)構(gòu)沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，各群體之間住房條件的差異不大（Parish，1984）。李強(qiáng)也認(rèn)為，在住房改革之前乃至改革前期，我國(guó)的住房分化水平并不嚴(yán)重，城市居民的住房不平等問(wèn)題是九十年代后期城市住房體制改革和住房市場(chǎng)化發(fā)展的結(jié)果（李強(qiáng)， 2009）。

總之，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“平均主義”的政治導(dǎo)向，住房分配僅被作為“‘按需原則的福利項(xiàng)目”，不同單位間并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的住房差異。與房改開(kāi)始以后的各個(gè)時(shí)期相比，該階段城市居民的居住空間具有較強(qiáng)的同質(zhì)性。然而，住房統(tǒng)一分配模式雖然客觀上弱化了住房不平等，但也造成了城市住房供應(yīng)不足等問(wèn)題。另外，低房租、高補(bǔ)貼的住房福利分配體制也成為國(guó)家和單位的沉重負(fù)擔(dān)，還出現(xiàn)了住房分配過(guò)程中的苦樂(lè)不均現(xiàn)象。一系列因素引發(fā)了對(duì)“大平均主義”導(dǎo)向的住房供應(yīng)模式的質(zhì)疑和批評(píng)，激發(fā)了住房制度改革的動(dòng)力。

二、房改中：“去福利化”導(dǎo)向下的住房差異累積期

（一）房改中轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制下的城市住房政策

1978年我國(guó)開(kāi)始了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，住房體制改革也歷經(jīng)不斷調(diào)整和反復(fù)的過(guò)程。改革之初的主要任務(wù)是解決單位“存量”公房問(wèn)題，在少數(shù)城市開(kāi)始以土建成本價(jià)出售公房的嘗試，但限于當(dāng)時(shí)居民購(gòu)買力太低，結(jié)果不甚理想。1982年有關(guān)部門提出“三三制”補(bǔ)貼售房政策（即政府、單位、個(gè)人三者各負(fù)擔(dān)公房售價(jià)的三分之一）。然而，這一模式進(jìn)一步增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，且由于補(bǔ)貼售房并未觸及低租金制，過(guò)低的租買比價(jià)使個(gè)人缺乏購(gòu)房動(dòng)力。同時(shí)，低價(jià)售房引發(fā)了社會(huì)對(duì)“低價(jià)出賣國(guó)有資產(chǎn)”的不滿，于是，1985年12月公房出售被迫停止。

1986年，住房改革的重心由“補(bǔ)貼售房”策略轉(zhuǎn)向“提租補(bǔ)貼”的改革思路，即“提高房租，增加工資，變暗貼為明補(bǔ)，變住房實(shí)物分配為貨幣分配，通過(guò)提高租金促進(jìn)售房”，實(shí)現(xiàn)住房商品化。1988年到1993年，國(guó)務(wù)院相繼召開(kāi)三次全國(guó)住房制度改革會(huì)議，分別制定了“分步提租，出售公房”——“以提租為重點(diǎn)，租、售、建并舉”——“以出售公房為重點(diǎn)，售、租、建并舉”的住房改革方案。1994年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》第一次明確提出城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目標(biāo)在于“建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新城鎮(zhèn)住房制度”，規(guī)定職工可以在折扣下購(gòu)買并擁有住房全部產(chǎn)權(quán)，并在隨后制訂系列政策進(jìn)行公房出售的配套改革。經(jīng)過(guò)近20年的探索，住房分配的“去中心化、去福利化”導(dǎo)向日益清晰，商品化、市場(chǎng)化和社會(huì)化成為大勢(shì)所趨。

（二）房改中城市居民的住房獲得情況

住房改革實(shí)現(xiàn)了住房“福利”屬性向“商品”屬性的轉(zhuǎn)型，拓展了城市居民獲得住房資源的渠道。一方面，在強(qiáng)大的計(jì)劃體制慣性下，再分配模式在方方面面得以延續(xù)，單位的持續(xù)介入使住房的分配體制未發(fā)生根本性變革。舊的住房體制下獲得優(yōu)勢(shì)的人也成為新政策的受益者，住房制度改革并沒(méi)有觸及居民間住房資源既有的不平等。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制的引入能在一定程度上減少體制因素帶來(lái)的住房不平等。福利分房時(shí)期不具備分房資格的一部分群體，如個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、私企員工及無(wú)業(yè)者，可以通過(guò)貨幣交換的方式從市場(chǎng)中獲得私人住房。在住房改革全面推動(dòng)的20世紀(jì)90年代，中國(guó)城市居民的住房水平得以大幅度提高，住房自有率也比房改前有了顯著提升。改革初期率先“下?！钡氖袌?chǎng)精英憑借經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，有機(jī)會(huì)獲得更多更好的住房，成為新的住房?jī)?yōu)勢(shì)群體。

住房改革政策改變了居民間較為同質(zhì)的住房狀態(tài)，住房資源的差異與不平等迅速擴(kuò)大，并在房改結(jié)束后持續(xù)發(fā)揮影響。在該時(shí)期憑借體制資源、市場(chǎng)資源，或體制與市場(chǎng)雙重資源獲得住房的群體，具備了實(shí)現(xiàn)住房?jī)?yōu)勢(shì)累積的初始條件；而在這一階段處于不利地位的住房弱勢(shì)人群，則要在房?jī)r(jià)攀升的背景下承受劣勢(shì)累積的后果。房改政策以強(qiáng)大的作用力改變了后續(xù)住房格局，房改階段可以稱為住房差異的累積期。

三、房改后：“去平均化”導(dǎo)向下的住房差異顯化期

（一）房改后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市住房政策

1998年是我國(guó)住房制度改革歷史上標(biāo)志性的一年。這一年的7月3日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城市住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確規(guī)定停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房貨幣化分配，這意味著實(shí)行多年的福利分房制度徹底廢止。該政策出臺(tái)以后，關(guān)于住房供應(yīng)和分配的模式不再圍繞“實(shí)物分配還是貨幣分配”“產(chǎn)權(quán)公有還是私有”“公房的租金與出售模式如何定位”等問(wèn)題展開(kāi)爭(zhēng)論，而是將管理控制的重心轉(zhuǎn)向住房?jī)r(jià)格和房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范，以及對(duì)住房金融信貸政策的調(diào)整等方面。國(guó)家從住房分配體系中逐漸退出，轉(zhuǎn)向住房市場(chǎng)的調(diào)控及中低收入群體的住房保障。隨后的相關(guān)政策都體現(xiàn)了政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的鼓勵(lì)和管理、對(duì)住房?jī)r(jià)格的調(diào)控、對(duì)不同層次居民住房獲得的保障。為應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)過(guò)熱、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的現(xiàn)象，國(guó)家先后發(fā)布政策法規(guī)規(guī)范房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和投資、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格。同時(shí)，由于住房獲得渠道由國(guó)家分配轉(zhuǎn)向市場(chǎng)購(gòu)買，市場(chǎng)能力較差的人群很難從房?jī)r(jià)高企的商品房市場(chǎng)獲得住房，國(guó)家在住房改革的同時(shí)制定了多層次的住房供應(yīng)制度，通過(guò)保障途徑解決低收入群體住房問(wèn)題。

（二）房改后城市居民的住房獲得情況

經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期住房分配由國(guó)家主導(dǎo)，以及房改過(guò)程中國(guó)家和市場(chǎng)共同主導(dǎo)，在房改結(jié)束后的住房貨幣化階段，隨著住房屬性徹底完成由福利品到商品的轉(zhuǎn)換，政府和單位逐漸退出住房供應(yīng)體系，市場(chǎng)成為住房供應(yīng)的唯一主體。個(gè)體市場(chǎng)性資源的多少直接影響了住房獲得情況，基于市場(chǎng)能力差異產(chǎn)生的住房分化迅速擴(kuò)大。市場(chǎng)性資源既包括個(gè)人財(cái)富累積和財(cái)富獲得能力，也包括家庭經(jīng)濟(jì)能力。尤其對(duì)青年群體而言，家庭的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和父母的支持成為能否獲得住房的重要因素。

住房市場(chǎng)化時(shí)代的到來(lái)使城市居民的住房差異進(jìn)一步顯化，房?jī)r(jià)長(zhǎng)期持續(xù)上漲加劇了城市居民的住房不平等。此時(shí)的住房差異一方面由個(gè)體市場(chǎng)資源差異造成，另一方面，也在很大程度上受到前兩個(gè)階段延續(xù)下來(lái)的優(yōu)勢(shì)/劣勢(shì)累積的影響。漸進(jìn)式的改革路徑難以觸動(dòng)福利分房時(shí)期形成的不平等的分配格局，房改過(guò)程中所形成的住房差異持續(xù)擴(kuò)大，在其中獲利的群體利用累積優(yōu)勢(shì)獲得了極高的回報(bào)。而對(duì)于年輕世代及其他沒(méi)有在房改過(guò)程中獲利的群體而言，房改的結(jié)束意味著在未來(lái)獲得免費(fèi)住房的希望變得渺茫。因此，學(xué)者朱亞鵬認(rèn)為住房貨幣化改革由于政策傾斜和利益關(guān)照進(jìn)一步加劇了住房不平等，并隨著房改房的上市，轉(zhuǎn)變成居民之間收入和財(cái)富的不平等。

住房制度改革是我國(guó)住房分化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。改革以前我國(guó)的住房分化問(wèn)題并不突出，改革的推進(jìn)使得在住房獲得方面由再分配形成的不平等和由市場(chǎng)形成的不平等雙向強(qiáng)化，將資源不均等的人群置于住房階層的不同位置。而由于財(cái)富的可傳承性，如不及時(shí)控制，未來(lái)住房分化問(wèn)題將會(huì)日益嚴(yán)重。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，我國(guó)的住房政策既要限制住房?jī)?yōu)勢(shì)群體的資源過(guò)度累積，又要保障弱勢(shì)人群的基本居住需求，實(shí)現(xiàn)住房居住功能的理性回歸。

基金資助：廣東省教育廳創(chuàng)新強(qiáng)校工程項(xiàng)目“廣東省城市住房獲得機(jī)制的代際差異研究”（編號(hào)：2015WQNCX048）

參考文獻(xiàn)：

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