謝思雯 銅陵學(xué)院

一、問題的提出

地方稅體系是財政管理體制的重要組成部分，與我國的整體發(fā)展密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國內(nèi)外形勢的變化，現(xiàn)行財政制度的問題日益顯現(xiàn)：稅收制度不健全、地方政府收不抵支等。分稅制的改革造成地方財權(quán)與事權(quán)不匹配、過于依賴中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅后返還，從而導(dǎo)致地方政府喪失創(chuàng)造稅收的積極主動性，一味的依靠中央政府。中央與地方事權(quán)和財權(quán)的劃分沒有理清，使得地方政府財權(quán)減少事權(quán)增加，而兩者的不對等性，最終導(dǎo)致下級政府面臨更重的財政負(fù)擔(dān)。這些問題不僅僅影響財政自身的穩(wěn)定，也影響國家的發(fā)展，迫切需要改革。自黨的十八屆三中全會決議明確提出要深化稅收制度改革，建立現(xiàn)代財政制度后，黨的十九大報告中進(jìn)一步要求健全地方稅系、深化稅收制度改革。在近期的十四五規(guī)劃中，稅制改革又成了重頭戲，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革更是成為財政部門重要的工作內(nèi)容。同時，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，也是建立健全現(xiàn)代國家治理體系的必經(jīng)歷程。除此之外，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)當(dāng)中一個最根本的目的就是要從制度上解決地方財政困境的現(xiàn)狀。那么，怎樣才能完善地方稅收體系呢？

二、地方稅收體系的弱化是導(dǎo)致地方財政困境的主要原因

(一)地方財政困境的主要表現(xiàn)

1．地方財政赤字問題嚴(yán)重

地方財政收支與財政困境密切相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸斦杖胄∮谪斦С?，表明該地方陷入財政赤字。從?中的數(shù)據(jù)來看，在近七年的時間里，地方政府財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財政收入，僅僅只能滿足一半的需求。

2．中央出臺“六?！闭?/p>

地方政府的收不抵支導(dǎo)致居民所需要的基本公共服務(wù)供給不足，在2020年4月，中央提出“六?！钡男氯蝿?wù)，要求保居民就業(yè)、?；久裆?、?；鶎舆\轉(zhuǎn)等，并強(qiáng)調(diào)當(dāng)前局面只有全面落實好“六保”，才能實現(xiàn)“六穩(wěn)”，也才能穩(wěn)住中國經(jīng)濟(jì)這個大局。[1]中央出臺“六?！闭?，從側(cè)面反映了地方政府現(xiàn)有財政無法滿足居民所需要的基本公共服務(wù)。

3．地方財政債務(wù)數(shù)額較大

地方政府財政債務(wù)數(shù)額越大說明地方財政越困難，如果說該地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出，在可以滿足公共支出的基礎(chǔ)上有盈余，那么該地方政府就不會有大量的債務(wù)數(shù)額。反過來說，如果一個地方政府財政債務(wù)數(shù)額較大，那么就能夠說明該地方財政入不敷出，不能完全滿足基本公共服務(wù)需求。有專家學(xué)者曾調(diào)查過許多省份的債務(wù)規(guī)模，發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模，推廣到全中國，就是上萬億的債務(wù)。這充分表現(xiàn)了地方政府財政困難的現(xiàn)狀。

表 1 2013—2019年有關(guān)地方稅收的數(shù)據(jù)

(二)歷年地方稅收弱化的表現(xiàn)

1．個人所得稅由地方稅改為共享稅

分稅制的改革，使得個人所得稅由地方稅改為共享稅。改革后，地方稅收缺失了部分稅源而且地方在共享稅分享比例中居于弱勢。個人所得稅的改革使得地方政府稅收收入不斷減少。

2．證券交易印花稅變革

證券交易印花稅央地共享比例從五五分逐漸調(diào)整為九一分到2002年調(diào)整為中央97%，地方3%，最后在2016年將其全部劃分為中央收入。

3．“營改增”

在“營改增”之前，營業(yè)稅通過調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，平衡稅收負(fù)擔(dān)，來促進(jìn)各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其征稅范圍廣，稅收規(guī)模大，是地方稅收收入的重要組成部分。以2015年的數(shù)據(jù)為例，全國地方稅收收入為62 611.93億元，其中營業(yè)稅收入為19 312.8億元，占比為30.85%，為地方稅收做出了巨大貢獻(xiàn)。從2012年開始，營業(yè)稅稅收收入增長緩慢，直到2016年營改增后，中央和地方五五分成。“營改增”實行后，分稅比例也進(jìn)行了調(diào)整，從現(xiàn)時情況來看，地方政府失去的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過分享后獲得的稅收收入?？梢哉f“營改增”在一定程度上削弱了地方稅收，弱化了地方稅收組織財政收入的作用。

(三)地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財政困境的主要原因

稅收是國家財政收入的主要來源，具有組織財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，是國家實施宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿之一。稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性決定了政府最主要的財政收入形式必須是稅收。但從表1可以發(fā)現(xiàn)：1.地方財政收入與地方財政支出的比例為1：2，地方財政支出是財政收入的二倍。2.地方稅收收入約占地方財政支出的五分之二。3.地方稅收收入約占地方財政收入的十分之七。從上述個人所得稅改革、印花稅改革、營改增和地方財政收不抵支、中央出臺“六保政策”、地方政府財政債務(wù)數(shù)額較大等都可以看處，隨著地方稅收收入的減少，地方政府財政愈發(fā)困難。從上述我們可以得出一個結(jié)論：地方稅收收入的弱化導(dǎo)致地方稅收規(guī)模變小，進(jìn)而影響財政收入規(guī)模， 因此，地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財政困境的主要原因。

三、地方稅收體系存在的不足

(一)地方政府缺乏稅收立法權(quán)

分稅制改革以來，地方在稅收立法上基本處于無權(quán)狀態(tài)。劉天琦認(rèn)為地方稅收立法權(quán)的缺失使得地方稅征收缺乏法律保障，從而導(dǎo)致地方稅收缺乏穩(wěn)定性。[2]稅收立法權(quán)高度集中中央，與我國分稅制的理念相悖，阻礙地方政府發(fā)揮積極創(chuàng)造性。一方面，我國地大物博，不同地區(qū)資源優(yōu)勢不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、稅源規(guī)模也不同。如果說由中央統(tǒng)一立法，開征某一稅種，那么對于稅源豐富的地區(qū)來說是一件好事，而對于稅源小或者沒有該稅源的地區(qū)來說，該稅種無法開征，這不僅僅減少了該地區(qū)的稅收收入，也在一定程度上拉大了各地區(qū)之間的稅收收入。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以帶來新的稅源，新的稅源的開征可以增加稅收收入。但是，這個權(quán)力的缺失使得地方政府無法開辟新的稅源，導(dǎo)致稅收流失。另一方面，地方政府出于財政困難的壓力，非法行使或濫用權(quán)力。由于稅收立法權(quán)的高度集中，地方政府無權(quán)開辟稅源，在財政愈發(fā)困難的情況下，地方政府便濫用收費權(quán)，以極端的方式取得政府收入，這在一定程度上擾亂稅收秩序。

(二)地方稅收收入總額小，缺乏主體稅種

劉劍文說，隨著社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，分稅制的問題逐漸暴露出來，最核心的就是地方財源問題。[3]稅收占財政支出的比重小與稅收的本質(zhì)相悖。由表1可知，隨著時間的推移，稅收的占比越來越小，不能滿足財政支出的需要。其他部分還需要依賴轉(zhuǎn)移支付、政府性基金、行政事業(yè)收費等非稅收入形式。

目前，地方稅種主要包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等。在這些稅種中間找不到資源豐富、規(guī)模較大且便于地方政府征收的可以充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的稅種。

(三)地方稅收征收管理體制不健全

國地稅合并后，從根本上解決了分稅制帶來的“重復(fù)征稅”和“兩頭查”的問題，[4]大大的提高了稅收征管效率。國地稅合并后，實行了雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，地方政府在制定適應(yīng)本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策方面缺乏一定的自主性和積極性。信息系統(tǒng)區(qū)域化，信息的不公開、不對稱導(dǎo)致地方陷入征管困境。征管技術(shù)和征管手段較為簡單，應(yīng)該建立一個更有效地征管體系等。

(四)地方政府事權(quán)與財權(quán)不匹配

分稅制僅對財權(quán)作出了調(diào)整，對政府間的事權(quán)還維持了原有的格局，導(dǎo)致了央地間在財權(quán)和事權(quán)上的縱向失衡，地方財財政壓力凸顯。[5]從表1的數(shù)據(jù)來看：1.2013年到2019年地方財政收入只能滿足一半的財政支出需求。2.地方稅收收入占地方財政支出的總體趨勢是逐年下降，地方稅收僅僅只能提供百分之四十的支出需要。3.地方稅收占全國稅收的一半。根據(jù)往年數(shù)據(jù)來看，中央財政支出僅占全國財政支出的百分之十五卻享有接近一半的全國財政收入。入不敷出導(dǎo)致地方政府面臨財政困境，從而帶來社會動蕩。比如說，養(yǎng)老金發(fā)放問題、醫(yī)療保險費用的報銷問題、事業(yè)人員的工資發(fā)放問題等等。

四、解決地方稅收體系不足的對策

(一)賦予地方一定的立法權(quán)，提高地方政府的積極性

從某個角度來說，賦予地方一定的立法權(quán)是完善地方稅收體系的必經(jīng)之路。地方政府擁有一定的立法權(quán)后可以根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地理位置、資源情況自主開征地方稅，自主決定該稅種的開征時間、開征范圍和開征稅率等。地方政府在行使權(quán)力的同時也要接受監(jiān)督和制約。例如，地方政府不得濫用稅收立法權(quán)，不得隨意開征地方稅種，提高稅率等，要有明確的事實依據(jù)并報全國人大備案，同意后才能開征或者是中央若是認(rèn)為地方開征的稅種會阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以通過法律的形式廢止。只有在監(jiān)督和制約的前提下賦予地方稅收立法權(quán)，才能提高地方政府的積極性和自主性，防止地方政府濫用職權(quán)，促進(jìn)地方稅系的健全和完善。

(二)建立地方主體稅種

主體稅種應(yīng)當(dāng)選擇稅基寬厚、收入規(guī)模較大，可以體現(xiàn)國家政策和履行稅收職能。筆者認(rèn)為房地產(chǎn)稅、資源稅和消費稅經(jīng)過改革后都可以充當(dāng)?shù)胤降闹黧w稅種。房產(chǎn)稅和資源稅都具有非流動性，其數(shù)量隨著經(jīng)濟(jì)的增長而相應(yīng)的增加，相對其他稅種來說，更符合充當(dāng)主體稅種的條件。資源稅改革：1.提高計稅價格或者是改變計稅依據(jù)。2.擴(kuò)大征稅范圍。消費稅改革：后移消費稅征收環(huán)節(jié)，擴(kuò)大征稅范圍。在此基礎(chǔ)上，把消費稅化為地方稅，可以促進(jìn)地方建立良好的消費市場，增加稅收收入，緩解地方財政困難。

(三)明確中央和地方的財權(quán)和事權(quán)

由于我國地大物博，地質(zhì)地貌條件復(fù)雜，各地區(qū)的資源和發(fā)展基礎(chǔ)各不相同。而隨著經(jīng)濟(jì)、科技和文化的高質(zhì)量發(fā)展，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，事權(quán)與財權(quán)的劃分就會更復(fù)雜、更困難。

首先，我們先界定中央事權(quán)和地方事權(quán)，并按照事權(quán)所發(fā)生的財政支出分配財政收入。中央主要管理國家性事務(wù)，提供全國性的公共產(chǎn)品；地方主要管理本區(qū)域的事務(wù)，提供本區(qū)域的公共服務(wù)；而其它部分社會保障支出、部分涉及地方政府事權(quán)部分涉及中央政府事權(quán)的事務(wù)則是中央和地方政府的共同事權(quán)。

界定清楚后，可以根據(jù)每年的支出情況大致分配財政收入。然后，明確中央和地方的財政收入分配機(jī)制。把財權(quán)分配的制度寫進(jìn)憲法，加快出臺《稅收基本法》，保障地方政府的財權(quán)。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的不合理也是導(dǎo)致地方政府財政困難的原因。從現(xiàn)狀來看，專項轉(zhuǎn)移支付比重偏高，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，監(jiān)督管理制度不健全等。主要表現(xiàn)為：一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類較多，均衡性規(guī)范程度偏低，轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域較寬，但存在資金不到位和分配使用不夠科學(xué)等現(xiàn)象。從上述來看，完善轉(zhuǎn)移支付制度，最首要的優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。其次，要加強(qiáng)對一般轉(zhuǎn)移支付制度的管理，通過激勵政策，刺激地方政府將資金用在重點領(lǐng)域。最后，要嚴(yán)格把控專項轉(zhuǎn)移支付的項目，規(guī)范專項資金的管理辦法，嚴(yán)厲打擊地方政府因財政困難而虛報或挪用專項資金的行為?！?/p>