向運華 劉辭濤

[摘? ? 要] 我國經(jīng)濟上“未富先老”和制度上“未備先老”的國情決定了我們需要走發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)之路。農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老資源匱乏，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對滯后，存在內(nèi)生性障礙，面臨著更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老挑戰(zhàn)?；谄栈菪蜕鐣＠暯牵r(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)形成了家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、農(nóng)村社會保險養(yǎng)老等多種發(fā)展方式，而且面臨著家庭支持可及型削弱、服務(wù)供需匹配度不高、養(yǎng)老資源支撐性不足、統(tǒng)籌保障水平有限等短板。探索發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的路徑支撐，即實現(xiàn)農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)、高質(zhì)量和方便可及的著力點應(yīng)當(dāng)是推進經(jīng)濟普惠、服務(wù)對象和內(nèi)容普惠以及服務(wù)方式普惠。將農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推進重點，助力打通養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的“最后一米”，推動完善我國多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村地區(qū);社會福利;普惠型養(yǎng)老服務(wù);人口老齡化;機構(gòu)養(yǎng)老;社區(qū)養(yǎng)老;農(nóng)村社會保險

[中圖分類號] C913.7? [文獻標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）09-0024-08

一、引言

人口老齡化的快速發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷提高是我國在新時代面臨的最突出的發(fā)展現(xiàn)實之一。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2009-2020年，我國老齡人口比例由13.26%增長至18.7%，老齡人口總數(shù)由17765萬增長至26402萬，增加了9688萬人。面對人口老齡化的嚴(yán)峻形勢，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出要發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，這既是對民生需求和社會發(fā)展的現(xiàn)實回應(yīng)，更是應(yīng)對人口老齡化問題的重要戰(zhàn)略部署。

我國基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)取得了長足的進展，但是針對老年人的“適度普惠性社會福利”才剛起步，普通老年人獲得的社會福利水平依舊低下，農(nóng)村公益性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)困難很大[1]。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展由低水平覆蓋到普惠型覆蓋，需要推動養(yǎng)老資源不斷向農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)傾斜。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村65歲及以上的人口比重高達17.72%，超出城鎮(zhèn)6.61個百分點，和“六普”數(shù)據(jù)相比，城鄉(xiāng)老齡化差距在不斷增大，農(nóng)村老齡化程度更高。據(jù)世界銀行預(yù)測，到2030年，中國農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比將攀升至34%，城鄉(xiāng)老齡化倒置現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，農(nóng)村面臨著更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老挑戰(zhàn)[2]。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指出要補齊農(nóng)村發(fā)展短板，加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。2018年，國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力的策略。

我國農(nóng)村地區(qū)空巢化、高齡化和少子化現(xiàn)象突出加劇了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展難度。由于缺少經(jīng)濟保障和制度支持，現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)體系尚未有效覆蓋到所有的農(nóng)村老人，家庭養(yǎng)老和機構(gòu)主要關(guān)注的是高齡、失能老人，而社區(qū)養(yǎng)老和農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)階段只是一種補充性的養(yǎng)老資源，并不能提供綜合性的養(yǎng)老服務(wù)[3]。因此，健全與農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的、可持續(xù)發(fā)展的普惠型農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系尤為必要且迫在眉睫。

二、普惠型社會福利視角下的養(yǎng)老服務(wù)

福利制度建設(shè)是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的關(guān)鍵所在。我國“未富先老”和“未備先老”的國情決定了我們需要走發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)之路。基于普惠型社會福利視角加大對養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵的理解，將農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推進重點，是國家實施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。

（一）社會福利模式的轉(zhuǎn)變

我國經(jīng)濟社會不同的發(fā)展階段，側(cè)重的福利模式有所不同。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌，需要對福利模式進行重新定位。社會福利目標(biāo)定位的經(jīng)典理論是馬克思以人為本的需要理論以及社會需要類型理論，即國家如何將社會福利資源提供給社會群體以滿足他們需要，在需要為本的原則下進行創(chuàng)新并轉(zhuǎn)型到適度普惠型社會福利，以促進和諧社會的發(fā)展[4]。2007年，民政部提出我國社會福利模式從“補缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變的要求，這一轉(zhuǎn)變是循序漸進的。補缺型福利模式是指生活收入支持系統(tǒng)在市場勞動關(guān)系和家庭互助關(guān)系中的效用發(fā)生障礙時，由國家提供最低標(biāo)準(zhǔn)生存資助的一種保障形式[5]。有學(xué)者在對20世紀(jì)80年代社會保障體系的建構(gòu)背景探索后認為我國補缺型社會福利制度是在經(jīng)濟基礎(chǔ)、改革初衷、東亞福利和學(xué)理取向等四個因素的影響下而生成，在早期形成過程中具有制度合理性，但是隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，這種制度的歷史任務(wù)已然完成，普惠型社會福利制度迎來了轉(zhuǎn)型的機遇[6]?！捌栈菪浴泵裆膬?nèi)涵體現(xiàn)為對象的普遍性、內(nèi)容的全面性、過程的均等化和質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)[7]。有學(xué)者對我國普惠型福利模式進行了進一步的闡釋，認為我國普惠型福利模式是基于普遍主義原則，由國家承擔(dān)責(zé)任建立福利制度承諾，通過稅收、財富再分配和建設(shè)福利設(shè)施等形式，給全體公民提供基本社會保障和社會服務(wù)的福利制度，是一種強調(diào)公民社會權(quán)利和社會公正的國家承諾的制度型福利制度[8]。

（二）普惠型養(yǎng)老服務(wù)的推進方向

從普惠型社會福利視角看，對普惠型養(yǎng)老服務(wù)的研究不僅有助于我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系的系統(tǒng)構(gòu)建與完善，而且有助于政府出臺積極的普惠型養(yǎng)老服務(wù)支持政策以及地方政府對政策的有效落實。例如，以北歐為代表的普惠共濟型養(yǎng)老服務(wù)模式，是一種需要高稅收支撐、注重社會福利供給與勞動力市場之間的平衡、奉行普遍主義和平均主義，由國家對全體國民的養(yǎng)老服務(wù)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過公共機構(gòu)向全體國民提供均質(zhì)服務(wù)的一種養(yǎng)老服務(wù)模式[9]，這對我們探索普惠型養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵起到了借鑒作用。我國普惠型養(yǎng)老服務(wù)是指在基本養(yǎng)老服務(wù)以外，面向廣大老年人的、靠市場供給、由政策引導(dǎo)的一種服務(wù)，其宗旨是將可及的養(yǎng)老服務(wù)惠及最大多數(shù)的老年人[10]。普惠型養(yǎng)老服務(wù)是以普遍性為原則的一種政策安排，具有服務(wù)內(nèi)容多樣、服務(wù)層次多元性的特征，也是我國實施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。目前，雖然我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)整體獲得了較大的發(fā)展，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重點依舊在問題家庭和老年弱勢群體上，未脫離“補缺型”模式[11]。農(nóng)村地區(qū)仍然存在養(yǎng)老資源匱乏，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對滯后和內(nèi)生性障礙等問題，并且養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)和區(qū)域間差距較大的問題已成為制約我國普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的因素。因此，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推進重點，其核心應(yīng)是實現(xiàn)普通老年人養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)惠盡惠，可得可及[12]，公平獲得普惠型社會福利，共享國家經(jīng)濟發(fā)展成果。

三、農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)方式及短板

我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展在現(xiàn)實需求和政府主導(dǎo)等因素的影響下，已經(jīng)形成了家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、農(nóng)村社會保險養(yǎng)老等多種養(yǎng)老方式。但不同的養(yǎng)老方式面臨著不同的發(fā)展困境，多元主體協(xié)同度較低，多元養(yǎng)老資源無法得到有效的整合和利用，難以發(fā)揮各自優(yōu)勢形成牢固的養(yǎng)老體系，無法滿足老年人的多樣化需求。

（一）農(nóng)村家庭養(yǎng)老：家庭支持可及性削弱

在傳統(tǒng)孝道文化支撐下，家庭養(yǎng)老是農(nóng)村老年人主要的養(yǎng)老方式。家庭養(yǎng)老主要包括老年人的自我養(yǎng)老以及依靠家庭經(jīng)濟和配偶子女照料供養(yǎng)等。自我養(yǎng)老有著規(guī)避農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險、減輕子女負擔(dān)、滿足老人物質(zhì)和精神需求以及獲得生活自主，讓老年人獲得更多尊嚴(yán)的積極作用[13]。配偶子女的照料供養(yǎng)可以讓老年人得到更充分良好的生活和精神照顧。同時，家庭照料資源會降低老年選擇機構(gòu)養(yǎng)老的意愿[14]。

然而，隨著城市化進程的發(fā)展和經(jīng)濟社會的快速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村青壯年勞動力外流，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式正在被瓦解，家庭養(yǎng)老出現(xiàn)了代際剝削、老年人自我剝削等問題。全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村空巢老人家庭比例為30.77%。農(nóng)村地區(qū)家庭養(yǎng)老更多是依靠老年人自我照料，或者通過購買養(yǎng)老服務(wù)方式為老年人提供家庭日常生活照料。但由于農(nóng)村地區(qū)家庭收入普遍偏低，農(nóng)村老年人購買養(yǎng)老服務(wù)的能力和意愿都較低，購買社會化養(yǎng)老照料服務(wù)在農(nóng)村并不常見，更談不上花費更多錢去機構(gòu)養(yǎng)老。并且，很多老年人在承擔(dān)繁重農(nóng)活的同時還要承擔(dān)隔代照料的任務(wù)，高強度的勞動導(dǎo)致農(nóng)村老年人因病致貧、返貧現(xiàn)象普遍。

因此，隨著老年人年齡的增長，居家養(yǎng)老的家庭可及性快速削弱，未來農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老模式將從家庭成員離散走向團聚，從家庭養(yǎng)老為主走向家庭與社會化養(yǎng)老并舉[15]。同時，市場化養(yǎng)老沖淡了居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性和普遍性[16]。公共養(yǎng)老保險制度的實施也會對家庭的代際經(jīng)濟轉(zhuǎn)移產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。家庭養(yǎng)老支持在社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老場域中的這種退場和缺席，在一定程度上增加了后者的養(yǎng)老壓力，也弱化了整個養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)能力和服務(wù)效果。

（二）農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老：服務(wù)供需匹配度不高

隨著老年人照護負擔(dān)及財務(wù)風(fēng)險不斷溢出家庭[17]，需要依托多元化主體提供養(yǎng)老服務(wù)保障。2011年，國務(wù)院印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，將社區(qū)養(yǎng)老視為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的有機組成部分，并強調(diào)要重點建設(shè)老年人日間照料中心。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是指以家庭和農(nóng)村社區(qū)組織為依托，充分發(fā)揮政府、社會、社區(qū)和家庭多方面力量，就近滿足農(nóng)村社區(qū)居民養(yǎng)老需求的一種農(nóng)村養(yǎng)老模式[18]，可以依托傳統(tǒng)宗族文化和熟人社會，讓老年人在熟悉的生活環(huán)境中得到養(yǎng)老照護。

當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展存在諸多短板。一是政府包攬責(zé)任，重設(shè)施輕服務(wù)，對服務(wù)的投入和可持續(xù)性不足。例如很多地方明確要求建立多少個養(yǎng)老服務(wù)點，但是缺少對服務(wù)了多少老年人的績效評價指標(biāo)。同時，農(nóng)村老年人對社區(qū)設(shè)施利用率偏低，造成公共養(yǎng)老資源浪費。二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給和老年人需求不匹配。例如老年人更多需要的是醫(yī)療照護，而目前社區(qū)主要提供的是打掃洗衣、讀書讀報等日常照料服務(wù)。因此，需要精準(zhǔn)識別不同的養(yǎng)老對象及其多樣化的需求，打通社區(qū)養(yǎng)老和家庭居家養(yǎng)老的通道。加強政府、家庭、社會多元主體的合作，整合社會資源，加大社區(qū)醫(yī)療設(shè)施配備和醫(yī)護人才引進，為老年人提供有效的生活照料、生病照顧、精神慰藉等服務(wù)。同時，發(fā)揮老年人的能動性，增進老年人對互助共濟的理解，發(fā)展互助養(yǎng)老和時間銀行養(yǎng)老模式嵌入農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。

（三）農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老：養(yǎng)老資源支撐性不足

機構(gòu)養(yǎng)老是一種為老年人集中提供生活照料和精神慰藉服務(wù)的社會化養(yǎng)老服務(wù)方式。目前在農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村老年人的收入和服務(wù)可及性均低于城市地區(qū)，在機構(gòu)養(yǎng)老資源利用上的劣勢更為凸顯[19]。同時，由于市場的局限性，農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老陷入了一個低效率運行、低水平發(fā)展的困境，進而不能有效滿足多樣性養(yǎng)老需求。

首先，現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟活力不足，養(yǎng)老機構(gòu)資源利用率低，空床率較高，極低的入住率極大地壓縮了養(yǎng)老機構(gòu)的利潤空間[3]，造成了養(yǎng)老機構(gòu)自發(fā)性的供需錯位，老年人享受福利受到身份的限制，如農(nóng)村敬老院主要接納“三無”“五?！崩夏耆?，城鄉(xiāng)民營養(yǎng)老機構(gòu)則優(yōu)先安排健康且能自理的老年人，不能自理的老年人入住的費用相當(dāng)昂貴[20]。其次，老年人處于生命周期收入曲線的低谷，隨著農(nóng)村土地供養(yǎng)能力減弱和家庭代際支持的減少，農(nóng)村老年人經(jīng)濟收入降低，根據(jù)《中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)（2015年）》顯示，農(nóng)村老年人年人均收入7621元，難以負擔(dān)較高收費的機構(gòu)養(yǎng)老。集中養(yǎng)老需求與老年人的購買服務(wù)能力矛盾凸顯[15]。同時，機構(gòu)養(yǎng)老也在一定程度上存在對家庭養(yǎng)老的替代效應(yīng)，家庭存款越多的農(nóng)村老年人，越愿意選擇機構(gòu)養(yǎng)老[21]。因此，提升農(nóng)村老年人收入有助于提高農(nóng)村老年人選擇機構(gòu)養(yǎng)老的可能性。

（四）農(nóng)村社會保險養(yǎng)老：統(tǒng)籌保障水平有限

2009年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，2014年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度“合二為一”，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險跨戶籍和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，一定程度上緩解了家庭養(yǎng)老危機，改善了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老福利，提高了整個社會分配的公平性[22]。

但是，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能力不同，基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額也不同，養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次較低，缺乏社會共濟性。一是當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平低。2018年起，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月88元，與農(nóng)村居民的消費水平相比，不但不能有效滿足基本生活需求，更難以滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障需求。二是部分農(nóng)村居民參保意愿低，影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全面覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)[23]。由于農(nóng)民對養(yǎng)老保險的參與行為決策存在相對“短視”和信息不對稱，導(dǎo)致了農(nóng)民群體的參保率低下。三是目前市面上少有針對農(nóng)民的價廉、保障范圍全面的商業(yè)保險，并且商業(yè)保險定價與農(nóng)民支付能力有較大的差距，降低農(nóng)村老年人購買商業(yè)保險的可能性。

四、發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的路徑探索

發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)，需要完善的制度組織保障以及可持續(xù)的經(jīng)濟支撐，同時結(jié)合老年人的經(jīng)濟情況、身體狀況，精準(zhǔn)識別養(yǎng)老需求，通過資金、服務(wù)、監(jiān)管等多維度支持，多層次、分階段地逐步推進。形成政府主導(dǎo)、社會參與、市場推動、家庭盡責(zé)的農(nóng)村普惠養(yǎng)老格局以及普惠養(yǎng)老保障的理性預(yù)期。

（一）可持續(xù)發(fā)展的重要保障：經(jīng)濟普惠

宏觀層面，政策支持是根本。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出“鼓勵城市資金、資產(chǎn)和資源投向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。各級政府用于養(yǎng)老服務(wù)的財政性資金應(yīng)重點向農(nóng)村傾斜”。國家發(fā)改委印發(fā)的《普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動實施方案（2019年修訂版）》中指出“充分發(fā)揮政府引導(dǎo)，激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)積極性，支持面向社會大眾的普惠性養(yǎng)老項目”。實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)更好發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障差距，一是需要統(tǒng)籌養(yǎng)老資源分配，加強民政、社保等多部門之間的協(xié)調(diào)配合。定期分析農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的情況和存在的問題，擴展保障范圍、提高保障程度、惠及更廣泛的人群。例如，切實解決好養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的資金不足問題，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和房屋涉及產(chǎn)權(quán)歸屬問題，過度保障問題和養(yǎng)老機構(gòu)運營的可持續(xù)性問題，強化普惠型養(yǎng)老服務(wù)的全過程監(jiān)督管理等。二是需要建立養(yǎng)老金有效保障機制。逐步提高基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次和待遇水平，達到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并確保其養(yǎng)老保障能力不下降。明確基本養(yǎng)老金制度的作用是保障社會成員年老之后具有購買基本生活資料的能力，基本醫(yī)療保障制度的職責(zé)是“保大病”、反貧困，同時加大農(nóng)村醫(yī)療救助力度[24]。

中觀層面，農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和社區(qū)基層共建中去觀察。不僅要促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，挖掘村集體所具有的經(jīng)濟潛力，吸引青壯年返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。政府財政也要發(fā)揮杠桿作用，通過優(yōu)惠政策，吸引社會資本進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，支持社會力量參與發(fā)展農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)的有效合作新模式。同時，發(fā)揮慈善事業(yè)在農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的第三次分配作用，推進志愿服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

微觀層面，促進老年人的增收是關(guān)鍵，老年人養(yǎng)老經(jīng)濟儲備和經(jīng)濟支持決定了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。一是盤活農(nóng)村的土地資源，增加土地流轉(zhuǎn)費用，發(fā)揮家庭的代際支持作用，同時提高失獨老人生活保障水平。二是支持老年人繼續(xù)參與適度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，充分挖掘老年人勞動力潛在供給，調(diào)動老年人自我養(yǎng)老的積極性，在緩解老年孤獨的同時，增加自身的經(jīng)濟收入和養(yǎng)老服務(wù)購買能力。三是鼓勵老人通過參與養(yǎng)老互助活動積累“時間貨幣”，實現(xiàn)自我養(yǎng)老積累[25]。

（二）高質(zhì)量發(fā)展的根本保證：服務(wù)對象和內(nèi)容普惠

首先，服務(wù)對象的普惠需要對老年人進行精準(zhǔn)分類，并對需求進行精準(zhǔn)識別，使真正有需求的老年人享受到服務(wù)。隨著老年人預(yù)期壽命的不斷提高，身體功能也逐漸退化，生活質(zhì)量受到嚴(yán)峻的考驗，農(nóng)村老年人存在的養(yǎng)老需求表達意識較弱和表達能力欠缺的問題。一是需要依托社區(qū)和社會組織等上門采集老年人的真實生活情況以及對養(yǎng)老服務(wù)的主觀需求數(shù)據(jù)，例如可以依托黨員干部下沉社區(qū)參與養(yǎng)老服務(wù)，摸清社區(qū)老年人生活情況并以此提供對應(yīng)的養(yǎng)老照護服務(wù)。二是結(jié)合智慧養(yǎng)老端產(chǎn)品對老年人的客觀生理數(shù)據(jù)進行采集，對困境老年人，尤其是失獨、失能、空巢老年人“建檔立卡”，建立動態(tài)監(jiān)測調(diào)整機制。三是根據(jù)掌握的老年人身體狀況信息，對老年人進行分類。對完全不能自理的老年人集中養(yǎng)老，鼓勵部分自理能力老人社區(qū)居家養(yǎng)老，對完全自理老年人鼓勵其發(fā)揮余熱參加村集體社區(qū)的老年人互助養(yǎng)老活動，同時，為臨終的孤寡老人提供臨終關(guān)懷服務(wù)。

其次，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的普惠需要全面覆蓋，由低水平到高質(zhì)量發(fā)展。一是生產(chǎn)服務(wù)，圍繞農(nóng)村老年人適度地參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而提供的公益性或有償性服務(wù)[26]。建立合理的老年人就業(yè)模式，賦權(quán)增能，全方位激發(fā)老年人主觀能動性，實現(xiàn)“老有所為”。二是生活照料，重點對低收入和身體健康、具有自理能力的老年人提供，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。三是醫(yī)療保障，健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，提升鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平。以老年人為中心整合醫(yī)療服務(wù)和照護服務(wù)，向老年人提供綜合性的醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)服務(wù)。側(cè)重滿足失能、半失能老年人的醫(yī)護需求，探索建立失能老人長期照護制度，實現(xiàn)“老有所醫(yī)”。四是精神照料，著重對空巢、獨居和失獨老年人的精神慰藉，實現(xiàn)“老有所樂”。五是老年教育，加強對老年人健康知識普及和智能設(shè)備使用指導(dǎo)，提升老年人的生活變化適應(yīng)能力和社會參與能力，實現(xiàn)“老有所學(xué)”。六是臨終關(guān)懷和殯葬服務(wù)，推進農(nóng)村臨終關(guān)懷服務(wù)職業(yè)化發(fā)展，規(guī)范化發(fā)展農(nóng)村殯葬服務(wù)，實現(xiàn)老年人“老有所終”。

最后，搭建農(nóng)村地區(qū)智慧化養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，推廣智慧化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，提升服務(wù)供給的目標(biāo)瞄準(zhǔn)率。為老年人提供日常健康管理和康復(fù)照料，提升居家養(yǎng)老服務(wù)的可及性和精準(zhǔn)性，例如上海市長寧區(qū)為獨居老人安裝智能水表，若12小時內(nèi)度數(shù)低于0.01立方米則會自動報警，居委會干部會第一時間上門探視老人，江蘇路街道將新的智能門鎖安裝在獨居老年人家中，一旦超過設(shè)定時間未開門，后臺就會響起預(yù)警[27]。同時，在智慧化產(chǎn)品使用普及上，注意解決老年人運用智能技術(shù)困難的問題，避免因盲目追求技術(shù)的便利性，而忽視了老年人的具體特質(zhì)。

（三）方便可及的重要支撐：服務(wù)方式普惠

首先，加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化建設(shè)。2017年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提到“基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機會，而不是簡單的平均化”。創(chuàng)新社會保障服務(wù)供給機制，促進公共養(yǎng)老服務(wù)資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，讓更多養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和組織進入農(nóng)村地區(qū)提供多種方式的養(yǎng)老服務(wù)。但需注意健全服務(wù)供給和需求方的協(xié)商機制，在堅持福利前提下，有限度地開放農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，保持服務(wù)價格保持適度水平，同時老年人、市場、政府之間的信息需要對稱。

其次，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，盤活聯(lián)動多種資源互補。一是統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)方式，明確多元養(yǎng)老主體各自的職責(zé)，形成養(yǎng)老保障多方合力。家庭養(yǎng)老是基礎(chǔ)，是身體健康、生活能自理老年人養(yǎng)老方式的首要選擇。社區(qū)養(yǎng)老是依托，服務(wù)對象以患有慢性病以及處于康復(fù)階段的老年人為主。機構(gòu)養(yǎng)老是補充，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在滿足“三無”和五保老年人、失能、半失能、獨居老年人服務(wù)的同時，向社會開放，提高運營效益，成為區(qū)域輻射養(yǎng)老服務(wù)中心。二是充分調(diào)動農(nóng)村閑散人力資源，發(fā)展互助組織和互助志愿者隊伍，積極發(fā)揮農(nóng)村老年協(xié)會作用，將專業(yè)隊伍與志愿者隊伍結(jié)合起來，開展鄰里互助和養(yǎng)老志愿服務(wù)。三是提供方便可及、價格合理的多元化養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品。普惠型養(yǎng)老機構(gòu)項目要把運營的重點從硬件投入逐步轉(zhuǎn)向提供多元化的服務(wù)[10]，讓農(nóng)村地區(qū)有限的養(yǎng)老資源發(fā)揮最大化的效用，運用激勵機制促進養(yǎng)老內(nèi)容的豐富和服務(wù)質(zhì)量的提升，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的整合互補以及養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的適應(yīng)性匹配。

最后，提升社會機構(gòu)和組織的養(yǎng)老參與度。一是積極擴展思路，創(chuàng)新機制，以獎代補，鼓勵企業(yè)、社會組織、醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)和高校積極參與農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)資源的平衡和擴大社會機構(gòu)和組織的養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍。例如，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》中提出開展普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動，以此擴大普惠型養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。二是制定符合農(nóng)村地區(qū)特點的普惠養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。打造老人住得起，機構(gòu)能盈利的發(fā)展路子，同時避免農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)又陷入“同質(zhì)化”和“房地產(chǎn)化”的泥潭[28]。

五、結(jié)語

我國養(yǎng)老服務(wù)從碎片化的“補缺”向體系化的“普惠”轉(zhuǎn)型，需要培養(yǎng)生命周期的早期預(yù)防理念，優(yōu)化“年齡友好型”社會環(huán)境，推進“究其人之老，須及吾之老”的養(yǎng)老國情教育，積極開發(fā)老年資源，鼓勵適齡老年人參與就業(yè)，延長人口紅利期。作為國民養(yǎng)老保障的基本權(quán)利，養(yǎng)老服務(wù)的福利性需要加強，其宗旨是“在福利化中促進市場化的效率，在市場化中堅持福利化的公平”，只有在市場化中保持福利性的成分不喪失，養(yǎng)老福利服務(wù)才有堅實的基礎(chǔ)[20]。加強農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，提升農(nóng)村養(yǎng)老福利水平，以可持續(xù)、高質(zhì)量、方便可及為發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的追求目標(biāo)，助力打通養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的“最后一米”，推動完善我國多層次養(yǎng)老服務(wù)保障體系建設(shè)。

[參考文獻]

[1]? 關(guān)信平.全面建成小康社會條件下我國普惠性民生建設(shè)的方向與重點[J].經(jīng)濟社會體制比較，2020，（5）.

[2]? 杜智民，康芳.農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化的實踐困境與優(yōu)化路徑[J].重慶社會科學(xué)，2020，（9）.

[3]? 王維，劉燕麗.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的整合與多元建構(gòu)[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020，（1）.

[4]? 彭華民.論需要為本的中國社會福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位[J].南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（4）.

[5]? 劉旭東.國民福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變的思考[J].經(jīng)濟問題，2008，（10）.

[6]? 萬國威.我國社會福利制度的理論反思與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型[J].中國行政管理，2016，（1）.

[7]? 謝玉華，劉晶晶.“普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生”的內(nèi)涵及本質(zhì)特征研究[J].社會主義研究，2020，（4）.

[8]? 潘屹.通往適度普惠的制度型福利之路：新時期我國福利制度發(fā)展研究[J].江蘇社會科學(xué)，2019，（2）.

[9]? 王杰秀，徐富海，安超，柯洋華.發(fā)達國家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及借鑒[J].社會政策研究，2018，（2）.

[10]? 穆光宗.普惠養(yǎng)老如何才能做到普惠[J].人民論壇，2019，（36）.

[11]? 黃俊輝.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷：70年回顧與展望[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，（5）.

[12]? 程翔宇，趙曼.城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老：政策精髓與政策運用[J].社會保障研究，2019，（4）.

[13]? 李俏，陳健.農(nóng)村自我養(yǎng)老的研究進路與類型詮釋：一個文獻綜述[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017，（1）.

[14]? 紀(jì)競垚.家庭照料對老年人機構(gòu)養(yǎng)老意愿的影響——基于CLASS數(shù)據(jù)的實證分析[J].調(diào)研世界，2019，（1）.

[15]? 原新.農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老困境與化解之道[J].人民論壇，2019，（28）.

[16]? 丁建定，李薇.論中國居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的核心問題[J].探索，2014，（5）.

[17]? 王杰秀，安超.“元問題”視域下中國養(yǎng)老服務(wù)體系的改革與發(fā)展[J].社會保障評論，2020，（3）.

[18]? 劉智勇，賈先文.傳統(tǒng)與現(xiàn)代融合：農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)化模式研究[J].江淮論壇，2019，（3）.

[19]? 羅艷，丁建定.福利社會化背景下的機構(gòu)養(yǎng)老利用差異[J].中國人口科學(xué)，2020，（5）.

[20]? 戴衛(wèi)東.中國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的轉(zhuǎn)型、定位與發(fā)展[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2020，（3）.

[21]? 呂雪楓，于長永，游欣蓓.農(nóng)村老年人的機構(gòu)養(yǎng)老意愿及其影響因素分析——基于全國12個省份36個縣1218位農(nóng)村老年人的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].中國農(nóng)村觀察，2018，（4）.

[22]? 周廣肅，張玄逸，賈珅，張川川.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對消費不平等的影響[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2020，（4）.

[23]? 齊海鵬，姜陽，魏春艷.完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的思考[J].地方財政研究，2018，（11）.

[24]? 何文炯.社會保障何以增強兜底功能[J].人民論壇，2020，（23）.

[25]? 紀(jì)春艷.農(nóng)村“時間銀行”養(yǎng)老模式發(fā)展的優(yōu)勢、困境與應(yīng)對策略[J].理論學(xué)刊，2020，（5）.

[26]? 杜鵬，王永梅.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的機遇、挑戰(zhàn)及應(yīng)對[J].河北學(xué)刊，2019，（4）.

[27]? 上海：智能設(shè)備助力社區(qū)養(yǎng)老[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2020-12-10.http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/10/content_5568761.htm#1

[28]? 牛文濤，姜潤鴿.新中國70年的農(nóng)村養(yǎng)老保障：歷史演進與現(xiàn)實困境[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2020，（2）.

[責(zé)任編輯：李利林]